בג"ץ 3035/22 בית החולים א.מ.מ.ס נצרת נ. שר הבריאות

השופטת ד' ברק-ארז:

1.

העתירה שבפנינו נסבה על יישום החלטות שהתקבלו ביחס לתמיכה כספית מטעם המדינה בבתי חולים ציבוריים שאינם בבעלות המדינה או קופות החולים על רקע ההתמודדות עם מגפת הקורונה.

2.

העותר הוא בית חולים ציבורי בנצרת הטוען כנגד חלקו בחלוקתם של כספי התמיכות לשנת 2021. באופן ספציפי, הוא טוען כי סכום התמיכה שקיבל עבור שנה זו

נמוך ביותר מ-19 מיליון שקלים מסכום התמיכה שהיה צריך לקבל. יצוין כבר עתה כי המשיבים 2-1 הם שר הבריאות ושר האוצר בהתאמה (להלן יחד: משיבי המדינה ), ואילו המשיבים 8-3 הם ששת בתי החולים הציבוריים האחרים בישראל, שאינם בבעלות המדינה, אשר צורפו לעתירה כמשיבים פורמאליים (להלן ביחד עם העותר: בתי החולים הציבוריים ) .

3.

כמתואר בעתירה, על רקע הגירעונות הכספיים שאליהם נקלעו בתי החולים הציבוריים בעקבות מגפת הקורונה, ביום 1.3.2021 פרסם משרד האוצר "תכנית תמיכות בבתי החולים הציבוריים לשנת 2021", ובה פורטו מבחני התמיכה לשנה זו, תוך הבחנה בין שתי תקופות במהלכה. מאחר שבתי החולים הציבוריים סברו כי מבחני התמיכה שהוצגו ביחס למחצית השניה של שנת 2021 אינם קונקרטיים דיים, הם פנו ביום 3.3.2021 ליועץ המשפטי לממשלה דאז, בבקשה כי ינחה את משרד האוצר לחתום עמם על הסכם תמיכות קונקרטי. ביום 9.3.2021 העביר שר האוצר למנהלי בתי החולים הציבוריים מכתב שכותרתו "סיכום עקרונות בתי החולים הציבוריים לשנת 2021". למכתב צורף נספח שבו פורטה ההסכמה שאליה הגיעו מנהלי בתי החולים הציבוריים עם גורמי המקצוע במשרד האוצר. על נספח זה, שכונה "מסמך סיכום העקרונות לעניין בתי החולים הציבוריים לשנת 2021" (להלן: מסמך העקרונות ), חתמו מנהלי בתי החולים הציבוריים, ומנהל העותר בכללם. בין היתר, נכתב במסמך זה כי:

"מבחני תמיכה שהתקיימו בשנת 2020 ואינם רלוונטיים בשנת 2021 – ינוידו בהסכמה למבחני תמיכה אחרים.

לגבי מבחני תמיכה שהתקיימו בשנת 2020 ורלוונטיים בשנת 2021 – יישארו במתכונתם.

ככל שעמדו בתי החולים במבחני התמיכה הרלוונטיים – תקציבם אמור להיות זהה לתקציב שהתקבל בשנת 2020".

4.

ייאמר כבר כאן כי בעיקרו של דבר, טענתו המרכזית של העותר היא כי הציטוט האמור מתוך מסמך העקרונות מבסס הבטחה שלטונית מצד משיבי המדינה כלפי בתי החולים הציבוריים, והעותר בכללם, שלפיה סכום התמיכה לשנת 2021 לא יפחת מזה ששולם בשנת 2020.

5.

ביום 11.3.2021, בעקבות החתימה על מסמך העקרונות, פנו בתי החולים הציבוריים ליועץ המשפטי לממשלה וביקשו לחזור בהם מפנייתם שנזכרה.

6.

ביום 20.5.2021 שבו ופנו בתי החולים הציבוריים למשיבי המדינה, וטענו כי מסמך העקרונות אינו מקוים, במובן זה שהם אינם מקבלים את התמיכה הכספית שהובטחה להם, ולמעשה מבחני התמיכה כלל לא פורסמו. מכאן ואילך החלה חלופת מכתבים בין בתי החולים הציבוריים למנכ"לי משרדי הבריאות והאוצר, שהובילה לפגישה שהתקיימה ביום 2.9.2021 בין נציגיהם של הצדדים. בסיכום הדיון הוחלט, בין היתר, כי:

"בהנחה שהקורונה תימשך עד סוף השנה, ה-960 מיליון ₪ (630 מיליון ₪ + 330 מיליון ₪ ) מההסכם שסוכם עם שר האוצר הקודם ואשר אומץ ע"י שר האוצר הנוכחי, ישולמו במלואם, רובם בכפוף לביצוע מבחני התמיכה, על חשבון תקציב 2021".

7.

בין החודשים מרץ-דצמבר 2021 פורסמו מבחני התמיכה הרלוונטיים לאותה שנה. חלק מהמבחנים האמורים היו שונים מאלו שנקבעו לשנת 2020, ועובדה זו הביאה לשינויים מסוימים באופן חלוקת סכום התמיכה הכולל – שעמד על סך של 897,588,501 שקלים – בין שבעת בתי החולים הציבוריים.

8.

במהלך החודשים אוקטובר-נובמבר 2021 נשלחו לעותר שלושה אומדנים ביחס להיקף כספי התמיכה שיקבל לשנת 2021, בהתאם למבחני התמיכה, ואלה נעו בטווח שבין כ-45 מיליון שקלים ל-49 מיליון שקלים לערך. בסופו של דבר ניתן לעותר סך של 46,285,765 שקלים. סכום זה היה נמוך בכ-10 מיליון שקלים מסכום התמיכה הכולל ששולם לו שנה קודם לכן (שעמד על סך של כ-56 מיליון שקלים). עד ליום 31.12.2021 חולקו כל כספי התמיכה שהוקצו לבתי החולים הציבוריים לשנת 2021.

9.

בראשית חודש ינואר 2022 פנה העותר למשיבי המדינה וטען כי לא הועבר לו מלוא סכום התמיכה, בהתחשב בכך שלשיטתו היה זכאי לקבל בשנת 2021 לכל הפחות סכום תמיכה זהה לזה שקיבל בשנת 2020. ביום 17.1.2022 וביום 30.1.2022 השיבו מנכ"ל משרד האוצר ומנכ"ל משרד הבריאות (בהתאמה) לעותר ודחו את טענותיו, בעומדם על כך שחישוב הסכום נעשה בהתאם למבחני התמיכה.

10.

ביום 8.5.2022 הוגשה העתירה דנן. בעיקרו של דבר, טענתו של העותר היא כי בניגוד לאמור במסמך העקרונות, אופן חלוקתם של כספי התמיכה לשנת 2021 לא תאם את החלוקה שנעשתה בשנת 2020, כך שהעותר קיבל סכום הנמוך לפחות ב-19 מיליון שקלים מהסכום שלשיטתו היה עליו לקבל. התנהלות זו עולה, לעמדתו של העותר, כדי הפרה של הבטחה שלטונית מחייבת.

11.

בתגובתם המקדמית מיום 5.7.2022 טוענים משיבי המדינה כי דין העתירה להידחות על הסף בשל קיומו של מעשה עשוי. זאת, בהתחשב בכך שכספי התמיכה לשנת 2021 חולקו זה מכבר. עוד טוענים משיבי המדינה כי העתירה הוגשה בשיהוי כבד, בשים לב לעובדה שהאומדנים ביחס לסכום התמיכה הובאו לידיעת העותר בחודשים אוקטובר-נובמבר 2021 והעברת כספי התמיכה הושלמה אף היא בתום שנת 2021, ואילו העתירה הוגשה למעלה מארבעה חודשים לאחר מכן. לבסוף, נטען כי יש לדחות את העתירה בהיעדר עילה להתערבות שיפוטית, משום שאין במסמך העקרונות כל התחייבות כי בשנת 2021 יינתן סכום תמיכה זהה לזה שניתן בשנת 2020. לכל היותר, כך טוענים משיבי המדינה, ניתן לראות באמור בו "הערכה זהירה ומסויגת" באשר לסכום התמיכה לשנת 2021. משיבי המדינה מדגישים, כי טענות העותר אינן נוגעות למבחני התמיכה עצמם. משיבי המדינה מוסיפים, כי הגדלת סכום התמיכה לעותר, תוך חריגה ממבחני התמיכה, תביא לפגיעה בשוויון בין כלל בתי החולים הציבוריים, בניגוד לעקרון העל של חלוקת כספי התמיכה בצורה שוויונית, עניינית ואחידה.

12.

בתשובת העותר מיום 17.7.2022 נטען כי עמדתם של משיבי המדינה בנושא השיהוי מעוררת קושי של ממש, בשל כך שבין מועד חלוקתם של כספי התמיכה למועד הגשת העתירה נוהל משא ומתן בין הצדדים, בכתב ובעל-פה, ורק משכלו כל הקיצין הוגשה העתירה דנן. עוד נטען כי יש לדחות אף את הטענה בדבר קיומו של מעשה עשוי, שלא נזכרה עד כה במסגרת המשא ומתן שנוהל בין הצדדים. בהקשר זה אף הוטעם כי טענה זו אינה עולה בקנה אחד עם דברים שנאמרו בדיון ועדת הכספים של הכנסת מחודש יולי 2022, שלפיהם, כך נטען, נותרו יתרות תקציביות בתקציב משרד הבריאות לשנת 2021.

13.

בתגובתם המשלימה, שהוגשה ביום 25.7.2022 בהתאם להחלטתי מיום 18.7.2022, טוענים משיבי המדינה, כי טענת העותר בדבר יתרות תקציביות אינה מעלה או מורידה, שכן לאחר שחולקו כספי התמיכה לשנת 2021, מדובר במעשה עשוי. מבלי לגרוע מכך, נטען עוד כי עודפי התקציב שנותרו משנת 2021 מיועדים למטרות מוגדרות ולקיום מחויבויות בדמות הסכמים שעליהם חתמה המדינה, והם אינם כספים "פנויים" לשימוש כללי.

14.

לאחר שעיינו בעתירה כמו גם בכלל ההודעות האחרות שהוגשו בהתאם להחלטות שניתנו בתיק, באנו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף. מבלי להידרש כלל לגוף הדברים, אין מוצא מן המסקנה שבנסיבות העניין עומד בפני העותר מחסום בלתי עביר של מעשה עשוי. העתירה נסבה כאמור על כספי תמיכה שחלוקתם הושלמה סוף שנת 2021. משאלה הם פני הדברים, אין בידינו ליתן כל סעד בעל ממשות והדיון בטענות לגופן מתייתר אפוא (ראו והשוו: בג"ץ 1492/20 איגוד הכדוריד בישראל נ' מועצה להסדר הימורים בספורט , פסקה 9 (5.7.2020); בג"ץ 2248/17 מלר נ' משרד החקלאות ופיתוח הכפר , פסקה 9 (3.5.2017)). על כן, אין צורך להידרש לטענות שעלו בנוגע לשיהוי מצד העותר, כמו גם לטענות הנוגעות להתקיימותם של התנאים בדבר הבטחה שלטונית במקרה זה כפי שנקבעו בהלכה הפסוקה (ראו: בג"ץ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן נ' שר המסחר והתעשיה , פ"ד ל(1) 673, 676 (1975). ראו עוד: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ג' – משפט מינהלי כלכלי 322-311 (2013)).

15.

עוד נוסיף ונאמר, כי אין במסקנה שהגענו אליה, שהיא בעלת אופי מעשי, כדי לגרוע מן הטענות שהועלו באשר להזדקקותו של העותר לסיוע, כמוסד בריאות הפועל לטובת הציבור. איננו נוקטים עמדה לגוף הדברים, אך חזקה על משרד הבריאות שיוסיף לבחון את צרכיו ומצוקותיו של העותר, כבית חולים ציבורי שפעל בתקופת הקורונה ואף מוסיף להושיט שירותי בריאות בפריפריה. הכול כמובן במסגרת הכללים הנוהגים.

16.

העתירה נדחית אפוא. במכלול הנסיבות, איננו עושים צו להוצאות.