בג"ץ 3659/97 פרץ אליהו נ. ראש המועצה המקומית נתיבות

מינהלית, צריכה לעמוד במבחן ההלכה: עליה להיות עניינית, סבירה ומידתית. העותר טוען כי החלטת המשיב אינה עומדת במבחן זה, כיוון שהיא התקבלה מתוך נקמנות, בעקבות העימות שבין העותר לבין המשיב, ולא מתוך דאגה לטובת המועצה. המשיב, לעומתו, טוען כי ביטל את האצילה כיוון שאבד אמונו בעותר, לאחר שהעותר הצביע נגד המשיב בישיבות המועצה והחל לחלוק בפומבי על החלטות המועצה.

במחלוקת זאת יד המשיב על העליונה. למשיב מוקנה שיקול דעת רחב מאד, הן בהחלטה לאצול סמכויות לסגנו והן בהחלטה לשלול את הסמכויות מסגנו. במסגרת שיקול הדעת נכלל גם האמון האישי. האמון האישי, שבהקשרים אחרים אפשר שלא יהיה שיקול ענייני, יכול להיות שיקול ענייני במערכת היחסים שבין ראש המועצה לבין סגנו. אם היחסים שבין ראש המועצה לבין סגנו שובשו, לאחר אצילת הסמכויות, הסגן הצטרף לאופוזיציה במועצה והחל להתבטא בפומבי נגד החלטות המועצה, וכתוצאה מכך איבד ראש המועצה את האמון בסגנו, הרי זה שיקול ענייני שיש בו כדי לבסס החלטה של ראש המועצה לבטל את אצילת הסמכויות לסגנו. ראו בג"ץ 2637/91 כהן נ' ראש המועצה המקומית נתיבות (לא פורסם).

המסקנה היא, שסמכויות העותר, אותן קיבל באצילה מן המשיב ביום 27.5.93, ניטלו ממנו על ידי המשיב, ביום 25.3.97, כדין.

שירותים משרדיים

7.בעקבות הסמכויות הלכו גם המשרד, הפלאפון והמזכירה. כל זאת, כדברי המשיב במכתבו אל העותר ביום 5.6.97, "לאור העובדה כי נטלתי ממך את הסמכויות שהואצלו לך על פי סעיף 17."

העותר טוען כי זוהי, בפועל, הדחה מן התפקיד של סגן ראש המועצה, "שכן היא מסכלת כל אפשרות למילוי תפקידו בהעדר משכורת, משרד, מכשיר טלפון ומזכירה". הדחת סגן ראש רשות מוסדרת בסעיף 25 לחוק בחירת ראש הרשות. סעיף זה מונה רשימה של נסיבות בהן יחדל סגן ראש רשות מכהונתו: חדל להיות חבר המועצה; התפטר; ראש הרשות העביר אותו מכהונתו באישור המועצה; ועוד. אף אחת מנסיבות אלה לא התרחשה כאן. לפיכך, טוען העותר, לא היתה למשיב סמכות להדיח את העותר.

אכן, בנסיבות המקרה לא היה המשיב מוסמך להדיח את העותר מכהונתו. אך המשיב לא התיימר להדיח את העותר. העותר נותר בכהונתו, כפי שנבחר, כסגן וממלא מקום ראש המועצה.

8.השאלה היא, אם העותר זכאי, כסגן וממלא מקום ראש המועצה, לשירותים משרדיים:

משרד, מזכירה ופלאפון. מסתבר כי אין הוראה בדין המקנה זכות כזאת לסגן ראש רשות. מי מוסמך, אם כן, לקבוע אם סגן ראש הרשות יקבל שירותים כאלה? העותר והמשיב לא התמודדו עם שאלה זאת. לדעתי, הסמכות להקצות שירותים משרדיים, לרבות חדר לעבודה ושירותי מזכירות, מוקנית על פי דין לראש הרשות. וכך קובע סעיף 112 לצו המועצות המקומיות (א), התשי"א1950-:

"(א) המועצה תפעל באמצעות ראש המועצה; אין בהוראה זו כדי לפגוע בסמכויות המועצה לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה1965-, או לפי כל דין אחר.

(ב) ראש המועצה יהיה אחראי לכך שהתפקידים שהוטלו על המועצה בצו זה או בכל דין אחר יבוצעו כראוי."

וכך גם קובע, לגבי עיריה, סעיף 126 לפקודת העיריות [נוסח חדש].

במסגרת האחריות של ראש המועצה לכך שתפקידי המועצה יבוצעו כראוי, הוא מוסמך להחליט גם על הקצאת שירותים משרדיים, אם לנבחרי המועצה ואם לעובדי המועצה, ככל שנדרש לשם ביצוע ראוי של תפקידי המועצה. זהו חלק מסמכות הניהול הכללית של ראש המועצה. מכוח סמכות זאת הוא רשאי להחליט איזה חדר בבנין המועצה יוקצה לאיזה נבחר או פקיד, ומי יקבל, לצורך עבודתו, מכונית או טלפון. וכרגיל, מי שמחליט לתת הוא גם, בדרך כלל, מי שמחליט לקחת. בהתאם לכך, ראש המועצה מוסמך בדרך כלל להחליט כי חדר עבודה שהוקצה לפלוני יועבר לפלמוני, וכי מזכירה ששירתה את פלוני תועבר לשרת את פלמוני.

כך גם לגבי סגן ראש המועצה. כידוע, יש סגן שראש המועצה אצל לו סמכויות ויש סגן שנותר ללא סמכויות. אין דינו של האחד כדינו של השני. ראש המועצה רשאי להחליט, בהתאם לתפקידים ולסמכויות של סגן ראש המועצה, כי סגן פלוני יקבל משרד ומזכירה לצורך עבודתו, ואילו סגן פלמוני, שאין לו תפקידים וסמכויות, לא יקבל משרד ואף לא מזכירה. כך גם הוא רשאי להחליט, כפי שהחליט במקרה שלפנינו, כי סגן ראש המועצה שנלקחו ממנו הסמכויות שהיו לו, יילקחו ממנו גם המשרד והמזכירה.

כך עולה גם מפסק הדין בבג"ץ 264/95 סגן ראש עירית אילת נ' ראש עירית אילת (לא פורסם). וכך נאמר בפסק דין זה:

"אפשר שראוי הוא כי לסגן ראש עיריה יוקצה מקום בבנין העיריה בו יוכל לקבל קהל. אולם לא ברצוי עוסקת עתירה זו. מתברר כי לעומת הסגנים האחרים של ראש העיריה, להם האציל ראש העיריה תפקידים, ביטל ראש העיריה את האצלת הסמכות שהיתה בעבר לעותר. מכאן שיש מקום לאבחנה בין שני הסגנים האחרים שלכל אחד מהם הוקצה חדר וניתנים שירותי משרד, ובין העותר. אכן, ממלא העותר תפקיד של יושב ראש שתי ועדות (תיירות ותחבורה), אולם גם לראשי ועדות אחרים אין חדר בבניין העיריה, ואין מקום להפלות את העותר לטובה.

בנסיבות אלה, והואיל והעותר מקבל שירותי משרד כיתר ראשי הוועדות, אין מקום שנתערב בהחלטתו של ראש העיריה."

9.אכן, החלטה של ראש המועצה לשלול שירותי משרד מסגן ראש המועצה אף היא החלטה מינהלית, וככל החלטה מינהלית אף היא חייבת להיות עניינית, סבירה ומידתית. אולם בנסיבות המקרה שלפנינו, אם החלטת המשיב לבטל את סמכויות העותר עומדת בתוקפה, יוצא לכאורה שגם ההחלטה לשלול ממנו את חדר העבודה, שירותי המזכירה והפלאפון עומדת במבחן. מכל מקום, העותר לא הצליח להוכיח שהחלטה זאת בלתי סבירה באופן שיש בו כדי להצדיק את ביטול ההחלטה.

10.עם זאת, ברור כי העותר זכאי לשירותי משרד ככל חבר המועצה, ומעבר לכך כסגן וממלא מקום ראש המועצה, ככל שנדרש למילוי תפקידיו. ברור גם שהוא זכאי לשירותי משרד למילוי תפקידיו כיושב ראש ועדות של המועצה, כפי שמקובל לגבי ממלאי תפקידים כאלה. אכן, המשיב מכיר בכך. וכך הוא אומר בתשובה לעתירה:

"העותר 1 מקבל את אותם התנאים שמקבל סגן ראש מועצה במעמדו, דהיינו, ללא סמכויות מואצלות ושכר, כגון העותר 2.

במסגרת הועדות השונות עומדים לרשות העותר 1 שירותי מזכירות לצורך מילוי תפקידיו במסגרת הועדות, כפי שעומדים שירותים אלה לרשות כל יושב ראש ועדה אחר."

חזקה על המשיב שלא יקפח את העותר בנוגע לשירותים המשרדיים, בהשוואה לכל חבר מועצה אחר, ותוך התחשבות במעמדו של העותר כסגן וממלא מקום ראש המועצה ובתפקידיו כיושב ראש ועדות של המועצה.

תשלום משכורת

11.כיוון שהמשיב שלל מן העותר את סמכויותיו, וכן את שירותי המשרד שנדרשו להפעלת הסמכויות, הוא עשה צעד נוסף באותה דרך, והחליט לשלול מן העותר גם את משכורתו. העקרון, לדעת המשיב, פשוט: אין עבודה - אין משכורת. אכן העקרון, לכאורה, מצודד לב. ואין זה צריך לשנות, מבחינת העקרון, שאין לעותר עבודה משום שהמשיב הוא שהחליט לשלול מן העותר את הסמכויות, כשם שאין זה צריך לשנות אם המשיב החליט לבטל את תשלום המשכורת לעותר מתוך דאגה לכספי ציבור או מטעם אחר. כך או כך, טוען המשיב, הציבור אינו צריך לשלם משכורת לנבחר ציבור שאינו נותן עבודה.

לכאורה העקרון פשוט. בפועל המצב מורכב. ראשית, שאלה היא, מי מוסמך להחליט כי סגן ראש מועצה יקבל משכורת מן המועצה. שנית, שאלה היא, מי מוסמך להחליט, ובאלו נסיבות, על הפסקת המשכורת לסגן ראש מועצה.

12.סעיף 119א (ב) לצו המועצות המקומיות (א), התשי"א1950-, מסדיר את תשלום המשכורת לסגן ראש המועצה, כדלקמן:

"ראש המועצה וסגן ראש המועצה שנבחרו כאמור בסעיף קטן (א) [כלומר, לפי חוק בחירת ראש הרשות] רשאים לקבל משכורת מקופת המועצה, באישור השר [כלומר, שר הפנים] ובשיעור שקבע."

אף כי הסעיף אינו אומר זאת במפורש, אין מחלוקת בין בעלי הדין על כך שההחלטה אם סגן ראש המועצה יקבל משכורת מקופת המועצה, מופקדת בידי המועצה עצמה. זו גם העמדה הרשמית של משרד המפנים. ראו להלן סעיף 1.4 לחוזר המנכ"ל.

בפועל, מקובל במועצות המקומיות, ובכלל זה במועצה המקומית נתיבות, כי יש סגנים המכהנים בשכר ויש סגנים (אותם מקובל לכנות בשם סגנים בתואר) המכהנים ללא שכר, והכל כפי שהמועצה מחליטה. עם זאת, המועצה אינה רשאית להחליט על תשלום משכורת לסגן ראש המועצה אלא, כלשון הסעיף, "באישור השר ובשיעור שקבע".

שר הפנים אצל את סמכויותיו לפי צו המועצות המקומיות (א), ובהן הסמכות לפי סעיף 119א (ב), למנהל הכללי של משרד הפנים. ראו י"פ תש"ל, 1632, עמ' 2194. המנכ"ל נוהג לקבוע בחוזר, מפעם לפעם, את התנאים ואת השעור בהם רשאית מועצה מקומית לשלם משכורת לסגן ראש המועצה. העדכון האחרון לחוזר המנכ"ל בעניין זה הוצא בחודש אפריל 1997.

חוזר המנכ"ל מגביל (בסעיף 2.6) את מספר הסגנים להם ניתן לשלם משכורת לפי מספר התושבים ברשות המקומית. ברור, כפי שנקבע בסעיף 17 לחוק בחירת ראש הרשות, שאצילת סמכויות על ידי ראש המועצה לסגן ראש המועצה, כשהיא לעצמה, אינה מזכה את סגן ראש המועצה בתשלום שכר. מן הצד השני, כפי שנקבע בחוזר המנכ"ל (סעיף 2.4.3), "ישולם שכר לסגן ראש רשות מקומית רק אם הואצלו לו תפקידים וסמכויות על פי סעיף 17 לחוק [בחירת ראש הרשות]". סגן ראש המועצה, שהואצלו לו תפקידים וסמכויות, רשאי לקבל שכר בהתאם לסעיף 1.4 לחוזר המנכ"ל, האומר כך:

"סגן ראש רשות מקומית זכאי לקבל שכר רק אם הוא נבחר על ידי מליאת המועצה של אותה הרשות לכהן בשכר וכך גם יירשם בפרוטוקול המועצה של הישיבה בה נבחר."

לסיכום, סגן ראש מועצה זכאי לקבל שכר מקופת המועצה אם הוא נבחר על ידי המועצה לכהן בשכר, וכך גם נרשם בפרוטוקול הישיבה של המועצה, במסגרת המכסה של סגנים בשכר שאותה מועצה רשאית לבחור, ובתנאי שהואצלו לו תפקידים וסמכויות על ידי ראש המועצה.

13.מחלוקת נטושה כיום בין המשיב לבין העותר בשאלה אם העותר נבחר על ידי המועצה לכהן כסגן בשכר. מצד אחד מוסכם כי המועצה בחרה בעותר לכהן כסגן וממלא מקום ראש המועצה, וכי היא היתה רשאית לבחור בו כסגן בשכר, במסגרת המכסה שנקבעה לה בחוזר המנכ"ל, שכן המשיב אצל לעותר סמכויות שונות וחשובות. אולם, מצד שני, פרוטוקול הישיבה של המועצה, בה נבחר העותר לכהן כסגן וממלא מקום ראש המועצה, אינו אומר שהעותר נבחר לכהן בשכר. וכיוון שהפרוטוקול אינו אומר כי העותר נבחר לכהן בשכר, כנדרש בחוזר המנכ"ל, טוען עכשיו המשיב כי העותר נבחר לכהן כסגן ללא שכר. אם כך, אין העותר זכאי לשכר. מכל מקום אין הוא זכאי לשכר לאחר שהמשיב ביטל את אצילת הסמכויות, והעותר נותר ללא סמכויות.

קשה לשמוע טענה זאת, במיוחד כשהיא מושמעת על ידי המשיב. במשך ארבע שנים תיפקד העותר, בידיעת המשיב, כסגן בשכר. עכשיו בא המשיב וטוען כי בעצם המועצה בחרה בעותר כסגן ללא שכר. אם כך, כיצד זה שילמה לו המועצה שכר, בידיעת המשיב, במשך ארבע שנים? המשיב, שנקלע לסתירה, מתרץ שהשכר שולם לעותר, לא מכוח החלטה של המועצה, אלא בעד עבודה שעשה בפועל עבור המועצה, במילוי תפקידיו כסגן, כאילו הוא עובד המועצה. אולם הדין אינו מכיר יצור כזה, כלומר, סגן ראש המועצה ללא שכר המקבל שכר כעובד המועצה. אחרת ניתן היה בנקל לעקוף את המגבלה על מספר הסגנים בשכר, ולשלם שכר לכל הסגנים, כביכול בעד עבודה שהם עושים עבור המועצה. אכן, לפי הדין, סגן ראש מועצה אינו רשאי לקבל שכר מקופת המועצה אלא מכוח החלטה של המועצה, להבדיל מהחלטה של ראש המועצה. אם המשיב, כראש המועצה, החליט לשלם לעותר שכר עבור עבודתו, אף שלדבריו המועצה לא בחרה בעותר כסגן בשכר, הרי הוא משים עצמו רשע: הוא מודה כי במשך ארבע שנים היה אחראי לתשלום שכר מקופת המועצה שלא כדין. ועכשיו, לפתע, הוא דואג לקופת המועצה?

יתירה מכך. טענת המשיב, שהמועצה בחרה בעותר כסגן ללא שכר, ולכן העותר לא היה זכאי לשכר, אפילו אם מבחינה משפטית היא טענה נכונה, בנסיבות המקרה אין היא טענה צודקת. לפי טענה זאת, המשיב יכול לזכות את העותר בשכר כל זמן שהעותר נוח לו, אף בניגוד לדין. עכשיו, שהעותר אינו נוח לו, האם יורשה המשיב לבוא בפני בית המשפט בטענה שייקוב הדין את ההר? בהקשר אחר אמרתי כך:

"הצדק אינו חד-סטרי. כשם שהוא עשוי לחסום טענה של האזרח, כך הוא עשוי לחסום גם טענה של הרשות." (ע"א 1188/92 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' ברעלי , פ"ד מט(1) 463, 472).

בנסיבות המקרה שלפנינו דומה כי ראוי, מן הצדק, לחסום את טענת המשיב כי המועצה לא בחרה בעותר לכהן כסגן בשכר.

14.גם לגוף העניין אין לקבל טענה זאת של המשיב. מתוך נסיבות המקרה ניתן להסיק כי המועצה בחרה בעותר לכהן כסגן בשכר. עצם העובדה שהעותר קיבל שכר במשך ארבע שנים, ובמקום קטן כמו נתיבות חזקה על כל חברי המועצה שידעו זאת, אומרת בדיעבד שכך החליטה המועצה. גם היום אין המועצה אומרת שלא כך החליטה, אלא רק המשיב אומר זאת, כדי להצדיק את החלטתו להפסיק את תשלום המשכורת לעותר. מכל מקום, גם אם נותר ספק בשאלה מה החליטה המועצה כשבחרה בעותר לכהן כסגן ראש המועצה, בנסיבות המקרה ראוי לפרש את ההחלטה לאור חזקת החוקיות: לאור העובדה שבפועל שולם שכר לעותר, יש להניח, בהעדר כל ראיה לסתור, כי השכר שולם כדין.

15.עם זאת, החלטת המועצה לבחור בעותר כסגן בשכר לוקה בפגם, שכן לפי חוזר המנכ"ל (סעיף 1.4) צריך היה לרשום בפרוטוקול הישיבה, בה נבחר העותר, כי הוא נבחר לכהן בשכר. ראו לעיל פיסקה 12. מה הנפקות של פגם זה?

יש טעם וחשיבות בדרישת המנכ"ל שהפרוטוקול יאמר במפורש כי המועצה בחרה בסגן לכהונה בשכר. אחרת יש מקום לטעות ולמחלוקת, והמקרה שלפנינו יוכיח. לכן צריך להקפיד בדרישה זאת.

אך אין לשכוח כי דרישה זאת לא נקבעה בחוק או בצו כתנאי לתשלום שכר לסגן ראש מועצה. היא נקבעה כתנאי בחוזר המנכ"ל, מכוח סעיף 119א (ב) לצו המועצות המקומיות (א), בו נאמר כי סגן רשאי לקבל משכורת רק "באישור השר ובשעור שקבע". התנאי המהותי הוא, אם כך, שהשר (בפועל, מכוח אצילה, המנכ"ל) נתן אישור לתשלום המשכורת. אפשר לכן כי בנסיבות של מקרה מסויים השר יתן אישור לתשלום משכורת לסגן שנבחר לכהן בשכר, אף אם ההחלטה לשלם שכר לא נרשמה בפרוטוקול של ישיבת המועצה, אם בשל חוסר ערנות ואם בשל טעות משרדית.

אכן, כך הוא המקרה שלפנינו. שר הפנים, שצורף לעתירה זאת כמשיב 2, ומנכ"ל משרד הפנים, שצורף כמשיב 3, הודיעו בתשובה לעתירה כי מקובל עליהם שהעותר נבחר על ידי המועצה לכהן כסגן בשכר. הם אינם טוענים כי אין העותר זכאי לשכר רק משום שהפרוטוקול לא אמר במפורש שהוא נבחר לכהן כסגן בשכר. ואמנם, אף שאי-הרישום בפרוטוקול הוא פגם, בנסיבות המקרה אין הוא פגם חמור עד כדי כך שיוביל לשלילת הזכות לשכר, ובוודאי אין הוא חמור עד כדי כך שיוביל לשלילת הזכות לשכר למפרע, לתקופה של ארבע שנים.

הנה כי כן, אפשר לסכם שהעותר נבחר על ידי המועצה לכהן כסגן בשכר, והוא היה זכאי לקבל שכר על פי דין.

16.מי מוסמך להחליט כי סגן ראש מועצה, שנבחר לכהן כסגן בשכר, יחדל לקבל שכר? הכלל הרגיל הוא, שאותה רשות המוסמכת לקבל החלטה, היא גם המוסמכת לבטל את ההחלטה. בהתאם לכך, מועצת הרשות, המוסמכת להחליט כי סגן יכהן בשכר, היא המוסמכת להחליט כי הסגן יחדל לקבל שכר.

אין הוראה בדין המקנה סמכות לראש המועצה להחליט כי סגן, שהמועצה החליטה לבחור בו כסגן בשכר, יחדל לקבל שכר. אמנם סעיף 112 לצו המועצות המקומיות (א) מקנה לראש המועצה סמכות ניהול כללית. אולם סמכות זאת, כפי שהסעיף אומר במפורש, אינה פוגעת בסמכויות המועצה לפי כל דין. ראו לעיל פיסקה 8. לפיכך אין היא פוגעת בסמכות המועצה להחליט כי סגן יכהן, או לא יכהן, בשכר.

המסקנה היא, שהמשיב לא היה מוסמך להחליט כי העותר יחדל לקבל שכר, ומכאן שאין תוקף להחלטה זאת.

17.המשיב מעלה עוד טענה אחת כדי להצדיק את החלטתו להפסיק את תשלום השכר לעותר. הטענה מסתמכת על סעיף 2.4.3 לחוזר המנכ"ל. וכך אומר סעיף זה:

"ישולם שכר לסגן ראש רשות מקומית רק אם הואצלו לו תפקידים וסמכויות על פי סעיף 17 לחוק [בחירת ראש הרשות]."

מכאן, לפי הטענה, שגם אם העותר היה זכאי לשכר על פי החלטת המועצה, שבחרה בו לכהן כסגן בשכר, הנה זכות זאת אינה קיימת יותר, כאילו פגה מעצמה, משעה שניטלו מן העותר כל התפקידים והסמכויות שהואצלו לו על פי סעיף 17.

אכן, ברור כי מועצה מקומית אינה רשאית להחליט כי סגן יכהן בשכר אם לא הואצלו לו תפקידים וסמכויות על פי סעיף 17. החלטה לשלם שכר לסגן שאין לו תפקידים וסמכויות היא החלטה ללא "אישור השר", בניגוד לסעיף 119א (ב) לצו המועצות המקומיות (א). זו גם החלטה פסולה מבחינה עניינית: אין הצדקה לשלם שכר מקופת המועצה לסגן ראש מועצה אלא אם הוא נושא, מכוח אצילת סמכויות, בנטל ממשי של ניהול הרשות.

עם זאת, עדיין שאלה היא, אם סגן ראש מועצה, שהואצלו לו תפקידים וסמכויות והוא נבחר לכהן בשכר, מאבד את זכותו לשכר מייד כאשר ניטלו ממנו התפקידים והסמכויות, אף ללא החלטת מועצה, מכוח סעיף 2.4.3 לחוזר המנכ"ל. הסעיף אינו משיב על שאלה זאת במפורש. אפשר לומר, על דרך הפרשנות של סעיף זה, כי אישור השר לתשלום שכר לסגן הינו, מלכתחילה, אישור מותנה: הוא קיים כל זמן שיש לסגן תפקידים וסמכויות מכוח אצילה. אם כך, משעה שניטלו מן הסגן התפקידים והסמכויות, מתבטל גם אישור השר לתשלום שכר לסגן. אולם אין זה אלא פירוש אפשרי. יתכן גם פירוש אחר. לכן מן הראוי שהמנכ"ל יתן דעתו לשאלה זאת, יחליט מה העמדה הראויה בשאלה, ויתן לה ביטוי מפורש בחוזר.

18.אם אין זה רצוי שסגן ראש המועצה יקבל שכר מקופת המועצה לאחר שניטלו ממנו כל התפקידים והסמכויות שהואצלו לו, ניתן למנוע זאת בדרכים אחדות. ראשית, נראה שמועצת הרשות יכולה לקבוע מראש, בהחלטתה למנות סגן בשכר, כי הזכות לשכר תפקע מעצמה עם נטילת הסמכויות. שנית, המועצה יכולה להחליט, לאחר נטילת הסמכויות, כי הסגן יחדל לקבל שכר. ושלישית, כאמור, המנכ"ל יכול להבהיר בסעיף 2.4.3 לחוזר כי סגן שניטלו ממנו התפקידים והסמכויות לא יהיה זכאי יותר לקבל שכר.

19.עם זאת, יהיה הפירוש הנכון של סעיף 2.4.3 לחוזר המנכ"ל אשר יהיה, אין לו תחולה במקרה שלפנינו. כפי שהמנכ"ל הודיע, בתשובה לעתירה, סעיף 2.4.3 הוסף לחוזר המנכ"ל רק בחודש פברואר 1996, ועל מנת שלא לפגוע באינטרס ההסתמכות, המנכ"ל אינו עומד על דרישה זאת לגבי סגנים שנבחרו לפני אותו מועד. משמע, לגבי סגנים כאלה המנכ"ל נותן אישור לתשלום שכר אפילו לא הואצלו להם תפקידים וסמכויות לפי סעיף 17 לחוק. וכך הוא המקרה שלפנינו, שהרי העותר נבחר לכהן כסגן בשכר כבר בחודש מאי 1993. מכאן שטעה המשיב כאשר הודיע לעותר, בעקבות ביטול האצילה, כי הוא מפסיק את תשלום משכורתו על יסוד סעיף 2.4.3 לחוזר המנכ"ל. העותר זכאי, אם כן, לתשלום המשכורת כסגן המכהן בשכר, לרבות ההטבות הנלוות לכך, כגון, השתתפות בהוצאות טלפון לפי חוזר המנכ"ל.

20.התוצאה מטרידה מבחינה אחת: העותר זכאי לשכרו אף לאחר שניטלו ממנו תפקידיו וסמכויותיו ונשללו ממנו השירותים המשרדיים שנדרשו למילוי התפקידים והסמכויות. הוא יקבל שכר בלי לתת עבודה. ויש בכך משום בזבוז כספי ציבור.

אולם מבחינה אחרת יש הצדקה לתוצאה זאת. ההצדקה נעוצה בחלוקת הסמכויות, ובאיזון הנדרש, בין המועצה לבין ראש המועצה. לראש המועצה יש, במיוחד לאחר שחוק בחירת ראש הרשות הנהיג את שיטת הבחירה הישירה של ראש הרשות, סמכויות רבות ועוצמה גדולה. יש לשמור על עוצמה זאת בתוך הגבולות שהותוו על ידי החוק. כך נדרש גם על ידי התורה של הפרדת הרשויות. לכן צריך להגן, גם מפני ראש הרשות, על אותן סמכויות שהדין הפקיד בידי המועצה הנבחרת של הרשות. הסמכות לקבוע אם סגן יכהן בשכר היא אחת הסמכויות האלה. ראש הרשות אינו רשאי להסיג את גבול הסמכות של המועצה בעניין זה, ובית המשפט צריך לעמוד על משמר הגבול. לעתים, כמו במקרה שלפנינו, זה עולה בכסף. אך זהו מחיר הדמוקרטיה.

21.התוצאה מכל אלה היא כדלקמן:

א.החלטת המשיב לבטל את אצילת הסמכויות לעותר התקבלה כדין והיא תקפה.

ב.החלטת המשיב לשלול מן העותר את השימוש במשרד שהיה לו, את שירותי המזכירה ואת הפלאפון, אף היא התקבלה כדין וגם היא תקפה.

ג.החלטת המשיב להפסיק את תשלום המשכורת לעותר נתקבלה שלא כדין, היא אינה תקפה ולפיכך העותר זכאי לקבל את משכורתו כמקודם.

בהתחשב בתוצאה, כל צד ישא בהוצאותיו.

ש ו פ ט

הנשיא א' ברק :

אני מסכים.

ה נ ש י א

השופט א' מצא :

אני מסכים.

ש ו פ ט

לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט י' זמיר.