בג"ץ 4257-23 בג"ץ 4257-23

בתיק בג"ץ 4257/23

-

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"ץ 4257/23

לפני:

כבוד השופט י' אלרון

כבוד השופט ע' גרוסקופף

כבוד השופט א' שטיין

העותר:

דוד קדוש

נ ג ד

המשיבים:

1.בית הדין הארצי לעבודה

2.המוסד לביטוח לאומי

עתירה למתן צו על-תנאי

בשם העותר:

עו"ד בנימין פילובסקי

בשם המשיב 2:

עו"ד כפיר אמון

פסק-דין

השופט א' שטיין:

1.עתירה זו מבקשת כי נוציא מלפנינו צו על-תנאי אשר יורה למשיב 1 – בית הדין הארצי לעבודה (להלן: בית הדין הארצי) – לבוא ולנמק מדוע לא יבוטל פסק דינו מיום 27.3.2023 אשר ניתן בגדרי עב"ל 58185-03-22 (השופטים א' איטח, ס"נ, ל' גליקסמן ומ' שפיצר, ונציגי הציבור מר א' ירון ומר ש' ויצמן). כפי שיפורט להלן, פסק דין זה קיבל את ערעורו של המשיב 2 – המוסד לביטוח לאומי (להלן: המוסד) – על פסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה חיפה (להלן: בית הדין האזורי) מיום 24.2.2022, אשר ניתן בגדרי ב"ל 12816-08-19 (השופטת א' רש ונציגי הציבור גב' ו' קאופמן ומר א' נקאר).

2.כמו כן, מבקש העותר כי נורה למוסד לקחת בחשבון בעת בחינת זכאותו לקצבה מיוחדת את כלל הנכויות שנקבעו עבורו על ידי הגורמים המוסמכים, ובפרט את תוספת הנכות שנקבעה מכוח תקנה 15 לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), התשט"ז-1956 (להלן: תקנות קביעת דרגת נכות).

הרקע המשפטי

3.פסקי הדין העומדים במרכזה של העתירה עוסקים בסוגיה פרשנית בדבר זכאותם של נכי עבודה לקצבה מיוחדת. נוכח האמור, אעמוד בקצרה על הדין הקיים בסוגיה זו.

4.סעיף החוק אשר קובע את זכאותם של נכי עבודה לקצבה מיוחדת כאמור, הינו סעיף 112 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן: חוק הביטוח הלאומי), אשר קובע כדלקמן:

"(א) נכה עבודה שנקבעה לו דרגה יציבה בשיעור של 75% לפחות, זכאי, בנוסף לכל גמלה אחרת –

(1) לקצבה מיוחדת להחזקתו האישית או לשיקומו המקצועי עקב נכותו, בסכומים ולפי כללים שנקבעו, אולם לא יותר מרבע הקצבה המרבית המשתלמת לפי סעיף 105 על בסיס דמי הפגיעה המרביים האמורים בסעיף 97(א);

(2) למענק לסידורים חד-פעמיים הנובעים מנכותו, בתנאים ובסכומים שנקבעו.

(ב) נכה עבודה שנקבעה לו דרגת נכות של 75% לפחות והיא דרגה שאינה יציבה, יהיה זכאי לקצבה מיוחדת לפי סעיף קטן (א)(1), אם קבעו רופא או ועדה רפואית לפי סעיף 118, או הוועדה הרפואית לעררים לפי סעיף 122, כי הם סבורים שהדרגה היציבה של נכה העבודה לא תפחת מ-75%; קביעה לפי סעיף קטן זה, דינה, לענין סעיף 124, כדין קביעת דרגת נכות.

(ג) השר רשאי, בהתאם לתנאים מיוחדים שקבע, להחיל את הוראות סעיף קטן (א) לגבי נכה עבודה שדרגת נכותו פחותה מ-75%, לענין תשלום קצבה מיוחדת או מענקים לסידורים חד-פעמיים, שניהם ביחד או כל אחד מהם בנפרד".

5.בהתאם לסעיף 112(ג) לחוק הביטוח הלאומי, הותקנו תקנות הביטוח הלאומי (מענק מיוחד וקצבה מיוחדת לנכים), התשכ"ה-1965 (להלן: תקנות קצבה מיוחדת). תקנה 1 לתקנות אלה קובעת כדלקמן:

"(א) בתקנות אלה –

[...]

"דרגת נכות יציבה" – כמשמעותה בסעיף 69(א) לחוק [סעיף 112(א) לחוק הביטוח הלאומי בנוסחו כיום – א.ש.];

"דרגת נכות מורכבת" – דרגת נכות המחושבת בהתאם לכללים שבסעיף 1 של חלק ג' שבתוספת לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), תשט"ז-1956;

[...]

(ג) נכה שנכותו נובעת מפגיעות בעבודה שאירעו בזמנים שונים ואשר בגין כל אחת מהן נקבעה לו דרגת נכות יציבה, יחולו לגביו הוראות סעיף 69(א) לחוק [סעיף 112(א) לחוק הביטוח הלאומי בנוסחו כיום – א.ש.] כאילו היה נכה בשיעור של 75%, ובלבד שדרגת הנכות של הפגיעות אילו היתה דרגת נכות מורכבת היא בשיעור של 65% לפחות".

עינינו הרואות: תקנה 1(ג) לתקנות קצבה מיוחדת (להלן: תקנה 1(ג)) קובעת כי לגבי נכה שנכותו נובעת ממספר פגיעות עבודה שונות ואשר עומד בסף הרפואי של דרגת נכות מורכבת בשיעור של 65%, תחולנה לגביו הוראות סעיף 112(א) לחוק הביטוח הלאומי כאילו דרגת נכותו היתה 75%. הווה אומר: תנאי הסף לתחולת תקנה 1(ג) הינו דרגת נכות מורכבת בשיעור 65%.

6.הגדרת המונח "דרגת נכות מורכבת" מפנה לסעיף 1 של חלק ג' שבתוספת לתקנות קביעת דרגת נכות. סעיף זה הכיל את כלל השקלול, לפיו אחוזי נכות שנקבעו לכל פגיעה בנפרד מצורפים יחד בשיטה הידועה כחישוב נכות משוקללת, חלף הצירוף האריתמטי של הנכויות. בשנת 1996, חלק ג' שבתוספת בוטל, וכלל השקלול עוגן בתקנה 11(ב) לתקנות קביעת דרגת נכות (להלן: תקנה 11(ב)), בזו הלשון:

"דרגת נכותו של נפגע אשר נפגם מספר פגימות באותה פגיעה בעבודה, תהא שווה לסכום האחוזים הנקובים בתוספת לצד כל אחת מהפגימות האמורות בחישוב כמפורט להלן:

(1) בעד הפגימה שנקבע לה האחוז הגבוה ביותר – יבוא בחשבון אחוז הנכות הנקוב בתוספת לצד אותה פגימה;

(2) בעד הפגימה שנקבע לה האחוז השני בגובהו – יבוא בחשבון האחוז הנקוב לצד אותה פגימה כשהוא מוכפל בהפרש שבין האחוז האמור בפסקה (1) ובין 100%;

(3) בעד הפגימה שנקבע לה האחוז השלישי בגובהו – יבוא בחשבון האחוז הנקוב לצד אותה פגימה כשהוא מוכפל בהפרש שבין סכום אחוזי הנכות שנקבעו לפי פסקאות (1) ו-(2) ובין 100%;

(4) הוראות פסקה (3) יחולו, בשינויים המחוייבים, על כל פגימה נוספת".

7.תקנה נוספת חשובה לעניינו היא תקנה 15 לתקנות קביעת דרגת נכות (להלן: תקנה 15), המסמיכה את הוועדות הרפואיות השונות לסטות, בתנאים ובמגבלות שונים, מדרגת הנכות המשוקללת לפי המבחנים האובייקטיביים שבתקנות קביעת דרגת נכות (להלן: המבחנים האובייקטיביים). בדרך זו רשאיות הוועדות הרפואיות השונות להגדיל את דרגת הנכות בהתאם להשפעתה הסובייקטיבית של הפגיעה על נכה העבודה.

8.עד כאן – בעניינה המסגרת הנורמטיבית; וכאן המקום להפנות את זרקורנו אל עניינו הפרטני של העותר.

עובדות המקרה

9.העותר, איש אחזקה במקצועו, הוכר כנכה עבודה בגין שלוש פגיעות שונות שהוכרו כפגיעות עבודה, ובגינן נקבעו לו אחוזי נכות יציבה כדלקמן:

· נכות יציבה בשיעור של 10% בגין הגבלה קלה בתנועת עמוד השדרה המותני, כתוצאה מפגיעה מיום 6.3.1996.

· נכות יציבה בשיעור של 60% לאחר יישום תקנה 15 בגין שיתוק חלקי בעצב המדיאנוס (האמצעי) ביד ימין בצורה קשה (להלן: השיתוק החלקי ביד ימין), כתוצאה מפגיעה מיום 23.4.2004. הפעלתה של תקנה 15 על הפגיעה הגדילה את שיעור הנכות מ-40% ל-60% כאמור.

· נכות יציבה בשיעור של 14.5% בגין ירידה בשמיעה וטנטון, כתוצאה מפגיעה מיום 23.4.2004.

10.ביום 3.4.2019 הגיש העותר תביעה לקצבה מיוחדת, אך תביעתו נדחתה על הסף בשל אי-עמידה בשיעור הנכות הרפואית לצורך בחינת הזכאות. לאור האמור, הגיש העותר תביעה נגד המוסד לבית הדין האזורי. תחילה, דבק המוסד בטענתו לפיה העותר אינו זכאי לקצבה מיוחדת מכיוון שאינו עבר הליך לצירוף נכויות בהתאם לתקנה 12 לתקנות קביעת דרגת נכות. ברם, טענה זו נדחתה בפסק דינו של בית הדין האזורי, והמוסד נמנע מלעמוד עליה בערעורו לבית הדין הארצי.

11.מחלוקת נוספת בין הצדדים, אשר עומדת בבסיס העתירה, נסובה על השאלה האם לצורך קביעת דרגת נכותו המורכבת של העותר, בהתאם לתקנה 11(ב), יש לקחת בחשבון את תוספת הנכות בגין הפעלת תקנה 15 בעניינו של העותר. ככל שתוספת הנכות נלקחת בחשבון, בהתאם לגישת העותר, דרגת נכותו המורכבת עומדת על שיעור של 69.22%. מאידך, ככל שתוספת הנכות אינה נלקחת בחשבון, בהתאם לגישת המוסד, דרגת נכותו המורכבת של העותר עומדת על שיעור של 53.88%.

פסק דינו של בית הדין האזורי

12.בית הדין האזורי קיבל את עמדת העותר וקבע כי אין כל בסיס לטענת המוסד לפיה חישוב דרגת נכות מורכבת אינו כולל את תוספת הנכות מכוח הפעלת תקנה 15. בבסיס קביעה זו עמדה העובדה כי תקנה 1(ג) קובעת תנאים מיוחדים לזכאות לקצבה מיוחדת בהתאם לדרגת הנכות היציבה שנקבעה עבור כל פגיעה ממנה סובל נכה העבודה. דרגת נכות יציבה כוללת את אחוזי הנכות לפי מבחני הנכות האובייקטיביים, כמו גם את תוספת הנכות שהתקבלה מכוח תקנה 15. נוכח האמור, יש לקחת בחשבון את תוספת הנכות מכוחה של תקנה 15 לצורך חישוב דרגת הנכות המורכבת של העותר.

13.עוד נקבע בפסק דינו של בית הדין האזורי כי העדר אזכור מפורש של תקנה 15 בתקנה 1(ג) אינו מלמד על הסדר שלילי. תקנה 1(ג) באה להקל על נפגע עבודה במספר פגיעות שונות ולהעמידו במצב כאילו נפגע בתאונה אחת; ומשכך הוא, אין הצדקה להבחנה שעורך המוסד בין דרגת נכות יציבה של נפגע עבודה בתאונה אחת, אשר תכלול את תוספת הנכות מהפעלת תקנה 15, לבין דרגת נכות מורכבת של נפגע עבודה במספר פגיעות שונות שבכל אחת מהן נקבעה לו דרגת נכות יציבה.

14.כמו כן, סבר בית הדין האזורי כי אין בתקנות כל עיגון לשוני המצדיק את ניכוי אחוזי הנכות שנקבעו מכוח הפעלת תקנה 15 מחישוב דרגת הנכות המורכבת של העותר. זאת, בשונה מתקנה 10א(א) לתקנות קצבה מיוחדת (להלן: תקנה 10א(א)) העוסקת בתשלום לאחזקת רכב, שם נקבע במפורש כי לצורך חישוב אחוזי הנכות אין להביא בחשבון את תוספת הנכות שנקבעה מכוח תקנה 15. הווה אומר: מקום שהמחוקק היה מעוניין שלא להביא בחשבון את תוספת אחוזי הנכות שנקבעו מכוח תקנה 15, הוא ציין זאת במפורש, כך שהיעדר התייחסות מפורשת לתקנה 15 מלמד מניה וביה על הכללתה בשיעור הנכות היציבה לצורך חישוב דרגת הנכות המורכבת.

15.על פסק דין זה הגיש המוסד ערעור לבית הדין הארצי, אשר קיבל את הערעור.

פסק דינו של בית הדין הארצי

16.בפסק דינו, קבע בית הדין הארצי כי ההיסטוריה החקיקתית מלמדת אותנו שבנוסחה המקורי של תקנה 1(ג), דרגת הנכות המורכבת נקבעה לפי כלל השקלול אשר לוקח בחשבון את המבחנים האובייקטיביים לקביעת דרגת נכות, ואותם בלבד, ללא תוספות נכות הנובעות מהפעלה של כללי סטייה ממבחנים אובייקטיביים אלו. במשך השנים, נעשו מספר שינויים בנוסחה של תקנה 1(ג), אולם שינויים אלו לא כללו התייחסות מפורשת לצורך בהכללת תוספת הנכות לפי תקנה 15 בחישוב דרגת הנכות המורכבת.

17.באשר לטענת העותר לפיה מתקנה 10א(א) ניתן ללמוד כי העדרה של הוראה המנכה את תוספת הנכות מצביעה על הכללת תוספת הנכות בחישוב דרגת הנכות המורכבת, קבע בית הדין הארצי כי יש להבחין בין תקנה 10א(א) לתקנה 1(ג). תקנה 10א(א) עוסקת באחוזי הנכות שנקבעו לנכה – קרי, אחוזי הנכות הכוללים את תוספת הנכות. לכן, הוצאת תוספת הנכות מחישוב אחוזי הנכות טעונה הוראה מפורשת. אלא שבמקרה של תקנה 1(ג), מחוקק המשנה לא התייחס לאחוזי הנכות שנקבעו לנכה בכלליות, אלא לאחוזי הנכות שיתקבלו מהפעלת כלל השקלול שבתקנה 11(ב) בלבד. לכן, לא נדרשה כל הוראה מפורשת בדבר הפחתת אחוזי נכות שנקבעו לפי כללים שאינם כלל השקלול, לרבות תוספת הנכות מכוח תקנה 15.

18.נגד פסק הדין בערעור הוגשה העתירה שלהלן.

טענות העותר

19.העותר מלין על קביעת בית הדין הארצי לפיה אין לחשב את תוספת הנכות מכוח תקנה 15 בחישוב דרגת נכותו המורכבת. לטענתו, המוסד פועל בחוסר סמכות כאשר הוא מחשב את דרגת נכותו המורכבת של נכה, בהתעלמו מתוספת הנכות שנקבעה עבורו מכוח תקנה 15. בעשותו כן, מבחין המוסד ללא סמכות, ובניגוד לכוונת המחוקק, בין נכות אשר נקבעת לפי מבחנים אובייקטיביים כלליים לבין נכות הנקבעת בהתאמה למצבו הסובייקטיבי של הנכה.

20.תוספת הנכות מכוח תקנה 15 מהווה חלק מסמכות הוועדות הרפואיות לקביעת דרגות נכות, הקבועה בסעיף 118 לחוק הביטוח הלאומי. פרשנות תקנה 1(ג) באופן המנכה את תוספת הנכות שנקבעה מכוח תקנה 15, מפרה את הוראת סעיף 124 לחוק הביטוח הלאומי הקובעת בזו הלשון: "קביעת דרגת הנכות, לפי סעיפים 118 עד 122, היא תנאי מוקדם לכל תובענה לענין סימן זה בפני בית הדין לעבודה; הקביעה תחייב את בית הדין לעבודה".

21.כמו כן, בתקנה 10א(א) נכתב במפורש כי אין להתחשב בתוספת הנכות מכוחה של תקנה 15. לגישת העותר, מכלל לאו נלמד ה"הן": מקום בו רצה מחוקק המשנה כי תוספת הנכות תנוכה מחישוב דרגת נכות העניין צוין במפורש; כך שמקום בו לא צוין הניכוי במפורש אין לבצעו. משאלו הם פני הדברים, אין לראות בהעדר אזכורה של תוספת הנכות בתקנה 1(ג) הסדר שלילי לעניין הכללתה בחישוב דרגת הנכות המורכבת.

22.יתר על כן, העותר סובר כי פרשנותו הבלעדית של סעיף 112 לחוק הביטוח הלאומי מחייבת הכללה של תוספת הנכות בחישוב דרגת הנכות המורכבת. תוספת נכות כאמור מהווה מרכיב שאין בלתו בדרגת הנכות היציבה שנקבעת לנפגעי עבודה, ולא ברור כלל מה הבסיס לניכויה מחישוב דרגת הנכות המורכבת.

23.זאת ועוד: העותר טוען כי קבלת פרשנות המוסד והותרת פסק דינו של בית הדין הארצי על כנו מייצרת הפליה חסרת הגיון בין נפגעי עבודה שונים – נפגעי עבודה מפגיעה בודדת לעומת נפגעי עבודה שנפגעו ממספר פגיעות.

24.העותר מוסיף וטוען כי פסיקת בית הדין הארצי נובעת מטעמים של מדיניות משפטית ותפיסת עולם שנועדה לצמצם את רף הכניסה לבחינת הקצבה המיוחדת.

טענות המוסד

25.המוסד סובר כי אין בפנינו שום טעות משפטית, קל וחומר, טעות משפטית מהותית, אשר מצדיקה את התערבותו של בית משפט זה בפסק דינו של בית הדין הארצי, שלו המומחיות והסמכות הייחודית לדון בסוגיות נשוא העתירה.

26.המוסד אף מפנה כלפי העותר האשמה בחוסר ניקיון כפיים, משהציג העותר בעתירתו במכוון נתונים שגויים הנוגעים לאופן הפעלתה של תקנה 1(ג) על ידי המוסד, וכן להיסטוריה החקיקתית של תקנה זו.

27.באשר להכללתה של תוספת הנכות בחישוב דרגת הנכות המורכבת, טוען המוסד כי תקנה 1(ג) מפנה לחישוב דרגת הנכות המורכבת לפי כלל השקלול של אחוזי הנכות בהתאם למבחנים האובייקטיביים בלבד, מבלי להביא לידי ביטוי את תוספת הנכות המיוחדת מכוחה של תקנה 15.

28.באשר לטענת העותר לפיה פרשנות המביאה לניכוי תוספת הנכות מחישוב דרגת הנכות המורכבת מייצרת הפליה של נפגעי עבודה אשר נפגעו ממספר פגיעות בעמדם מול נפגעי עבודה אשר נפגעו מפגיעה אחת – טוען המוסד כי הבחנה בין נפגעי עבודה אלו הינה אינהרנטית לכיסוי הביטוחי הממלכתי של נפגעי עבודה.

דיון והכרעה

29.לאחר עיון בעתירה ובנספחיה, וכן בתגובת המוסד לעתירה, הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף.

30.כפי שכבר הזדמן לי להבהיר, "הלכה עמנו היא כי בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק איננו יושב כערכאת ערעור על בית הדין הארצי לעבודה. התערבותנו בהחלטות בית הדין הארצי תיעשה אפוא בריסון רב ובמקרים חריגים וקיצוניים [...]. התערבות כאמור תהא מוצדקת רק בהינתן טעות משפטית מהותית בהחלטת בית הדין, אשר נוגעת לסוגיה בעלת חשיבות כללית וכן כאשר נסיבות העניין מחייבות התערבות ותיקון של אי-צדק משווע" (ראו: בג"ץ 1605/19 פלוני נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה 9 (16.4.2019)).

31.איני סבור כי העותר הצביע על טעות שנפלה בפסק דינו של בית הדין הארצי, כל שכן טעות מהותית אשר מצדיקה את התערבותנו.

32.הטענות אשר נטענו על-ידי העותר הן בגדר ערעור על קביעותיו המשפטיות של בית הדין הארצי באשר לסוגיה הפרשנית שתוארה לעיל. בנסיבות אלה, ככל שנפלה טעות פרשנית בפסק דינו – וזאת, אין אנו נדרשים לברר – אין מדובר בטעות מסוג הטעויות אשר מצדיקה את התערבותנו (ראו: בג"ץ 4272/23 פלונית נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה 36 (7.6.2023) (להלן: עניין פלונית)).

33.יתר על כן, בבסיס העתירה שלפנינו עומדת שאלה פרשנית באשר להכללתה או ניכויה של תוספת הנכות מכוחה של תקנה 15 בחישוב דרגת הנכות המורכבת, בהתאם לתקנה 1(ג). הצדדים שלפנינו חלוקים בעמדתם ביחס לסוגיה זו. פסק דינו של בית הדין האזורי קיבל את עמדת העותר, בעוד שפסק דינו של בית הדין הארצי אימץ את עמדתו של המוסד בסוגיה. נראה אפוא כי לסוגיה המשפטית שבמחלוקת יש פנים לכאן או לכאן.

34.במקרים כגון זה, עלינו להימנע מלהתערב בפסקי הדין של בית הדין הארצי, אשר לו הסמכות הייחודית לדון בסוגיות של דיני עבודה ורווחה. טעות משפטית מהותית, אשר תצדיק, במקרים נדירים, את התערבותנו בפסק דינו של בית הדין הארצי, אינה עולה, בדרך כלל, בנסיבות בהן קיימות מספר פרשנויות סבירות שמעמידות אפשרויות חלופיות לפתרון הסוגיה המשפטית מושא המחלוקת. במקרים כאלה, בית משפט זה לא יתערב, ככלל, בפסיקתו של בית הדין הארצי (ראו, מיני רבים: בג"ץ 525/84 חטיב נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מ(1) 673, 694-693 (1986)), ויאפשר לבית הדין הארצי לפתח את ההלכה בענייני עבודה ורווחה בדל"ת אמות מומחיותו (ראו, באחרונה: עניין פלונית).

35.העתירה נדחית אפוא בזאת על הסף. בנסיבות העניין, לא נעשה צו להוצאות.