בג"ץ 571/98 ביבאר דוכי נ. שר הפנים

השופט י' זמיר:

כל העתירות שבפנינו נובעות משאלה משותפת אחת, היא שאלת החוקיות של אותה הוראה בחוזר מנכ"ל משרד הפנים, המגבילה תשלום שכר לסגן ראש רשות מקומית. הוראה זאת, שעברה במשך השנים גלגולים אחדים בחוזרים אחדים של המנכ"ל, קבועה כיום בסעיף 2.5.1 לחוזר המנכ"ל משנת 1997. וזה לשונה:

"מינוי סגנים במהלך קדנציה לצורך תשלום שכר לסגן ראש רשות מקומית שהודח או התפטר מכהונתו או פרש בהסכם רוטציה (או רוטציות), ויצא לגימלה (קצבה או מענק) כהגדרת החלטת הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו) התשל"ז1977-, או שהקפיא את זכויותיו, לא תוכל הרשות המקומית לאשר שכר לסגן נוסף או חדש במהלך אותה הקדנציה".

העותרים מעלים טענות שונות נגד החוקיות של הוראה זאת. אך לפני שנדון בטענות אלה נרשום בפנינו הודעות אלה ששמענו מפי באת-כוח שר הפנים:

1.אף כי שר הפנים סבור שבדרך כלל הסכמי רוטציה ברשויות המקומיות אינם משרתים את טובת הציבור, אין הוא מחיל את סעיף 2.5.1 לחוזר המנכ"ל על הסכמי רוטציה, או על חילופים אחרים בתפקיד של סגן ראש רשות, אם החילופים בתפקיד אינם כרוכים בהוצאה כספית נוספת מתוך קופת הציבור. סעיף 2.5.1 לחוזר המנכ"ל חל, כלשונו, רק כאשר הסגן הפורש יהיה זכאי לקיצבה או למענק, באופן מיידי או לאחר זמן.

2.בין לבין קיבלה הכנסת את החוק להגברת הצמיחה והתעסוקה להשגת יעדי התקציב לשנת 1998 (תיקוני חקיקה), התשנ"ח1998-. סעיף 22 לחוק זה מוסיף לפקודת המועצות המקומיות סעיף חדש, הוא סעיף 35ב', שעניינו משכורת ראש המועצה וסגניו. בסעיף זה נקבעו הוראות בדבר התנאים לתשלום שכר לסגני ראש מועצה וכן בדבר אי-תשלום שכר לסגנים אלה. באת-כוח שר הפנים הודיעה לבית המשפט כי חוק זה חל מיום פרסומו, אלא שאם וכאשר יש בו כדי להיטיב עם סגן מסויים ברשות מסויימת, יחיל אותו שר הפנים למפרע.

מסתבר כי משרד הפנים שסירב לאשר תשלום שכר לעותרים, טרם בדק את הסירוב לגבי כל אחד ואחד מן העותרים לאור החוק החדש וכן לאור ההודעה שניתנה כיום לבית המשפט, לפיה השר יסרב לאשר תשלום שכר לסגן רק אם יהיה בכך כדי להגדיל את ההוצאה הכספית מתוך קופת הציבור. אי לכך, אין טעם לדון כעת בזכות לשכר של כל אחד מן העותרים, אלא מן הראוי לאפשר למשרד הפנים לבדוק מחדש את עמדתו לגבי תשלום שכר לכל אחד מהם. באת-כוח שר הפנים הסכימה בפתח הדיון שאכן מן הראוי שכך יהיה. אולם, לדבריה, אין טעם לבדוק מחדש את עמדת השר לגבי תשלום שכר לכל אחד מן העותרים, אלא לאחר שבית המשפט יפסוק אם סעיף 2.5.1 לחוזר המנכ"ל הינו חוקי ויש בו כדי לשמש יסוד לעמדת השר.

ניכרים דברי טעם, ולפיכך החלטנו לבדוק את טענות העותרים, בכתב ובעל-פה, בשאלת החוקיות של סעיף 2.5.1 לחוזר המנכ"ל.

הטענה הראשונה של העותרים היא שהשר לא היה רשאי לאצול את סמכותו, לעניין אישור השכר של סגני ראש רשות, אל מנכ"ל המשרד. אולם השר אצל סמכות זאת לפני שנים רבות, ותמוה אף בלתי ראוי הוא שטענה כזאת מושמעת, מפי אנשים המצויים בענייני השלטון המקומי, כיום הזה. זאת ועוד. לכאורה האצילה כשרה ותקפה, ולא שמענו טעם טוב שיש בו כדי לפסול אצילה זאת.

טענה נוספת היא ששר הפנים חרג מסמכותו כאשר קבע את סעיף 2.5.1. הכיצד? סמכותו של שר הפנים לעניין זה נקבעה בצו המועצות המקומיות (א) וצו המועצות המקומיות (ב) הקובעים כי תשלום שכר לסגן ראש רשות מותנה ב"אישור השר". השאלה היא מה פירוש האישור. ברור שאין הכוונה לשעור השכר, שכן הצווים קובעים כי הסגנים רשאים לקבל שכר באישור השר ובשיעור שהוא קבע. משמע, האישור מצטרף לשעור. ומהו האישור? אפשר, כמובן, לתת פירוש מצמצם לביטוי זה, שיגביל מאוד את שיקול הדעת של השר, ויתיר בידו סמכות שהיא בעיקרה טכנית או פורמלית. פירוש כזה אינו נראה לנו. בדרך כלל סמכות האישור היא סמכות רחבה, אף כי, כמובן, חובה להפעיל אותה על יסוד שיקולים ענייניים בלבד, באופן סביר וכן במידתיות. אולם, כפוף למגבלות אלה, רשאי השר להתחשב בשיקולים שונים של טובת הציבור ככל שמדובר בהוצאה הציבורית. במקרה זה הוא שקל את התופעה המתרחבת של חילופי אישים בתפקיד של סגנים לראשי רשויות מקומיות, שכתוצאה מהם גדלה באופן ממשי ההוצאה הציבורית, וקבע את סעיף 2.5.1 במטרה להיאבק בתופעה זאת. זהו, לדעתנו, שיקול ענייני, וסעיף 2.5.1 מבטא מדיניות שאינה חורגת ממתחם הסבירות או מן המידה הראויה. לפיכך אין אנו רואים יסוד לפסול את סעיף 2.5.1 אם בשל חריגה מסמכות, אם בשל שיקולים זרים, ואם בשל חוסר סבירות או אי-מידתיות.

גם אם סעיף 2.5.1 הינו כשר ותקף, עדיין טוענים העותרים כי אין להחיל סעיף זה למפרע, שכן תחולה למפרע פוגעת בזכויות מוקנות של העותרים. בתשובה אומרת באת-כוח השר כי משרד הפנים אינו מחיל סעיף זה על מי שהחל את כהונתו כסגן לפני שהוצא החוזר בנדון, אלא רק על מי שהחל את כהונתו כסגן לאחר מכן. העותרים טוענים כי התחולה של סעיף זה על מי שזכותו להתמנות כסגן נקבעה בהסכם קואליציוני לפני המועד בו הוצא החוזר הנדון, אך בפועל הוא מונה לאחר מכן, יש בה משום תחולה למפרע, והתחולה למפרע פסולה. טענה זאת אינה נראית לנו. לדעתנו אין בכך זכות כלפי השר, שכן ההסכם הקואליציוני נערך בין סיעות במועצת הרשות, ללא מעורבות של השר. אף אין כאן זכות מוקנית. שהרי כאשר הסיעות ערכו הסכם קואליציוני בדבר רוטציה, הן היו צריכות לדעת ולהניח כי תשלום השכר לסגן, בעקבות הרוטציה, מותנה באישור השר. וברור שההסכם הקואליציוני אין בו כדי להטיל מגבלה על סמכותו של השר לתת או למנוע את אישורו. הדין הוא שהשר רשאי ואף חייב להפעיל סמכות זאת, כמו כל סמכות אחרת, כפי שטובת הציבור ותכלית הדין מחייבת בכל שעה, בהתאם לשיקול דעתו.

סוף דבר, לדעתנו אין לנו יסוד לפסול את סעיף 2.5.1 לחוזר המנכ"ל. עם זאת, מן הראוי לומר כי חוזר זה אינו חוק, אלא הוא בגדר הנחיה מינהלית. הנחיות מינהליות, כידוע, אינן נוקשות. בנסיבות ראויות ועל יסוד שיקולים ענייניים קיימת רשות, ולעתים אף קיימת חובה, לסטות מן ההנחייה. באת-כוח ששר הפנים מסכימה. משמע, מקובל על משרד הפנים כי כל מקרה ומקרה ייבדק לגופו, לאור הנסיבות המיוחדות שלו, כדי לברר אם יש הצדקה לסטות מן ההנחיות. כך נהג משרד הפנים בעבר, גם בנושא הנדון, וכך הוא מוכן לנהוג גם לגבי העותרים שבפנינו.

התוצאה היא שכל עותר ועותר רשאי לחזור ולפנות אל שר הפנים ולבקש את אישורו לתשלום שכר, לאור סעיף 2.5.1, החוק החדש ועמדות משרד הפנים כפי שהוצגו בפנינו על ידי באת-כוח שר הפנים, ושר הפנים ידון ויחליט בכל בקשה במהירות הראוייה.

כיוון שמיקצתן של העתירות הינן משנת 1996 ומתחילת שנת 1997, נכון לקצוב מועדים לסיום ההליכים הנוספים שהורינו עליהם. אשר על-כן אנו מוסיפים ומורים כך: עותרים הסבורים כי חוזרי משרד הפנים והחוק אינם חלים על עניינם, יפנו אל משרד הפנים תוך 30 יום וינמקו את בקשתם לתשלום שכר. משרד הפנים יבדוק בקשות אלו וישיב לפונים אליו תוך 30 ימים נוספים. אם לא יהיו הפונים שבעי רצון מהחלטת משרד הפנים יוכלו הם לפנות לבית המשפט בעתירה נוספת. מזכירות בית המשפט מתבקשת ליתן קדימות לעתירות אלו, אם תוגשנה.

העתירות נדחות.

בנסיבות הענין, אין צו להוצאות.