בג"ץ 7725/17 מאזן ג'זאוי נ. משרד הפנים

השופט נ' הנדל :

ארבע עתירות בכותרת, וסיפור אחד – הסיפור העגום על קצב הטיפול של לשכת רשות האוכלוסין וההגירה (להלן: הרשות ) במזרח ירושלים בבקשות ההתאזרחות שהגישו העותרים, כולם בעלי רישיונות לישיבת קבע במדינת ישראל, לפי סעיף 5 לחוק האזרחות, התשי"ב-1952.

1.

העותר בבג"ץ 7725/17 (להלן: ג'זאוי ) הגיש את בקשתו ביום 15.8.2016, לאחר שהמתין, לדבריו, "יותר מחצי שנה רק כדי שיגיע תורו להגשת הבקשה". בשלהי חודש ספטמבר 2017 הלין ג'זאוי על העדר הכרעה בבקשתו, ובתשובה הובהר לו, ביום 1.10.2017, כי בקשות ההתאזרחות מטופלות לפי סדר הגשתן, וכי בשל עומס הפניות הרב טרם הגיע מועד הטיפול בבקשתו.

העותר בבג"ץ 8559/17 (להלן: אבו גרבייה ) הגיש את בקשת ההתאזרחות שלו ביום 19.4.2016 – וביום 1.5.2016 צירף לה מסמכים שנועדו להוכיח כי מרכז חייו בישראל. לטענתו, פנה אבו גרבייה למשיב כמה וכמה פעמים בניסיון לברר מה עלה בגורל הבקשה, אך רק ביום 23.10.2017 זכה לתשובה – שבה הובהר גם לו כי בקשות ההתאזרחות מטופלות לפי סדר הגשתן, וכי בשל עומס הפניות הרב טרם הגיע מועד הטיפול בבקשתו.

העותרת בבג"ץ 9313/17 (להלן: ג'אנה ) חוותה אף היא חוויה דומה, לאחר שהגישה בקשת התאזרחות בלשכת הרשות במזרח ירושלים ביום 27.11.2016. לטענתה, בירור שערכה בלשכה לגבי סטטוס הטיפול בבקשה לא הניב תוצאות ממשיות, ומשום כך היא פנתה אל המשיב בכתב, ביום 9.11.2017, ודרשה ממנו להכריע בעניינה לאלתר. במכתב הנושא את התאריך 5.11.2017, אישרה נציגת הרשות את "קבלת מכתבך", ומסרה כי בקשות ההתאזרחות מטופלות לפי סדר הגשתן, וכי בשל עומס הפניות הרב הטיפול בהן "ממושך". לצד זאת, ציינה הנציגה כי "אביך התאזרח בשנת 1997, והבקשה כיום נבדקת מחדש", וסיכמה כי "מאחר וטרם הגיע מועד הטיפול בבקשה פניות נוספות יענו רק בעת קבלת החלטה, או במידה וידרשו מסמכים ו/או בירורים נוספים".

אחרונים בשרשרת זו, שלא בטובתם, הם העותרים בבג"ץ 2649/18 – בני זוג וחמשת ילדיהם (להלן: בני המשפחה ). ביום 13.10.2016 הגישו בני המשפחה את בקשת ההתאזרחות שלהם, ובראשית חודש דצמבר 2016 צירפו לה מסמכים שונים להוכחת מרכז חייהם. במענה לפניותיהם, נמסר גם להם, ביום 25.12.2017, כי בקשות ההתאזרחות מטופלות לפי סדר הגשתן, וכי בשל עומס הפניות הרב טרם הגיע מועד הטיפול בבקשתם.

2.

מכאן העתירות שלפנינו, בהן מבקשים העותרים להורות למשיב להעניק להם תעודות אזרחות לאלתר. הם טוענים, איש איש בסגנונו, כי התנהלות הרשות חותרת תחת עקרונות יסוד של המשפט המינהלי, ועולה כדי הפרה שיטתית של חובתה לפעול בסבירות ובמהירות ראויה. זאת ועוד, הם מצביעים על פער משמעותי במשך הטיפול בבקשות התאזרחות שהוגשו במזרח ירושלים בהשוואה לאלה שהוגשו במערבה – ורואים בכך עדות למדיניות מכוונת של פגיעה בתושבים הערבים, תוך רמיסת זכויותיהם לכבוד ולשוויון. לשיטתם, השיהוי המתמשך פוגע גם בזכות היסוד של תושבי מזרח ירושלים להתאזרחות בישראל – ומחייב אותם לשהות במדינה תקופה ארוכה בהרבה מזו שקבע המחוקק, בסעיף 5(א)(2) לחוק האזרחות, כתנאי לקבלת האזרחות. העותרים מבקשים, אפוא, להורות למשיב להעניק להם את תעודות האזרחות המיוחלות – ואבו גרבייה הוסיף וביקש להשית על משרד הפנים פיצוי כספי-עונשי בגין הפגיעה בכבודו. במקביל לרובד האישי, ביקשה ג'אנה סעד כללי, המורה למשיב לעגן בנהליו הוראה המחייבת מתן מענה לבקשות התאזרחות בתוך פרק זמן שלא יעלה על 6 חודשים.

בתגובתו המקדמית לעתירות, הבהיר המשיב, משרד הפנים, כי מאחורי השיהוי המתמשך בטיפול בבקשות ההתאזרחות של העותרים ניצבת סיבה פרוזאית למדי – העומס הכבד המוטל על עובדי לשכת הרשות במזרח ירושלים, כתוצאה מן הגידול במספר הבקשות המוגשות בשנים האחרונות. המשיב הדגיש כי הוא ער לצורך בגיבוש פתרון מקיף והוגן למצוקת הפונים ללשכה, וביום 6.9.2018 הציג שורת פעולות שנועדו להפחית את העומס המוטל על הלשכה העיקרית, ולאפשר לה לטפל באלפי הבקשות שהצטברו על שולחנה. כך, נמסר על פתיחת לשכת משנה של הרשות באזור מעבר קלנדיה, גיוס סטודנטים לסיוע בפרויקט ייעודי המתמקד בצמצום פערי הטיפול – וגיבוש תוכנית עבודה שיעדה הוא טיפול בכל בקשות ההתאזרחות שהוגשו עד סוף שנת 2018 כבר במהלך השנה הנוכחית (2019). על פי התוכנית, המשיב אמור היה לטפל בכל הבקשות שהונחו על שולחן לשכת הרשות במזרח ירושלים במהלך שנת 2016, ובהן בקשות העותרים, עד 30.4.2019. "לשלמות התמונה", משרד הפנים הוסיף כי פרקליטות מחוז ירושלים (פלילי) חוקרת חשדות בדבר מתן שוחד תמורת קביעת תורים בלשכת הרשות במזרח ירושלים, וכי במסגרת החקירה אף נעצרו כמה מעובדי הרשות – והדבר תורם להתמודדות עם קשיי התפקוד של הלשכה.

נוכח התפתחויות אלה, טען משרד הפנים כי העתירות מיצו את עצמן. לדידו, "קודם לתקופה שבה בג"ץ 2792/17 הביא לשינוי שיטת העבודה" ניתנה עדיפות לטיפול בעניינם של מבקשים שעתרו לבית משפט זה. ברם, לאחר שאומצה תוכנית עבודה סדורה לצמצום הפערים, מן הראוי להניח למשיב לטפל בבקשות ההתאזרחות באופן הוגן, לפי סדר הגשתן – מבלי להעניק העדפה שרירותית למבקשים שידם משגת לפנות לערכאות. בנסיבות אלה, לא ניתן להעניק לעותרים את הסעד שביקשו, כך שדין עתירותיהם להימחק.

3.

בתום הדיון בעתירות, הוחלט כי טרם הגיעה העת למחוק אותן – והמשיב התבקש "לעדכן את בית המשפט בהמשך למתווה שהוצג עד לתאריך 1.5.2019". בעדכון שהוגש מסר משרד הפנים כי הטיפול בבקשות הוותיקות עומד ביעדי תוכנית העבודה, וכי בקשות העותרים – כמו יתר בקשות ההתאזרחות שהוגשו בשנת 2016 – נבחנו עובר ליום 30.4.2019. לדבריו, בעקבות בחינה זו הוחלט לדחות לגופה את בקשת ההתאזרחות של אבו גרבייה, משום שלא עלה בידיו להוכיח "מרכז חיים חזק ומתמיד בתחום ישראל" – ואילו יתר העותרים נדרשו להמציא מסמכים וחומרים נוספים, עובר להכרעה בבקשותיהם. שעה שהטיפול בבקשות ההתאזרחות של העותרים הגיע לשלב מתקדם – ובמקרה של אבו גרבייה, אף הסתיים – המשיב סבור כי העתירות מיצו את עצמן במתכונתן הנוכחית, המתמקדת בסוגיית השיהוי ואינה מניחה תשתית לדיון בהחלטות החדשות, כך שדינן להימחק.

מנגד, ג'זאוי, ג'אנה ובני המשפחה – להבדיל מאבו גרבייה שבחר שלא להגיב להודעת משרד הפנים – עומדים על בירור העתירות לגופן. מנקודת מבטם של העותרים בבג"ץ 7725/17 ובבג"ץ 2645/18, "לכאורה הדברים מסברים את האוזן כאשר מדובר בבקשה להתאזרחות בה המבקש הוא [...] בעל מעמד תושב קבע בישראל", כך שהשיהוי מתבטא רק "בהימנעות ממתן 'הטבה' או 'לוקסוס' של אזרחות". אולם, אין להתעלם מן ההקשר הרחב יותר של העתירות – קרי, ההתנהלות השיטתית של לשכת הרשות במזרח ירושלים כלפי כלל הפונים אליה, לרבות "מחוסרי מעמד" שהפגיעה בזכויותיהם בתקופת ההמתנה הממושכת חריפה בהרבה. לדעת עותרים אלה, מחיקת העתירות על רקע תוכנית העבודה שגיבש משרד הפנים עלולה ליצור עיוות – ולאפשר למשרד להביא למחיקת הליכים העוסקים בשיהוי בטיפול בבקשות של חסרי מעמד, הגם שאלה ראויים ליחס שונה.

העותרת בבג"ץ 9313/17 מוסיפה כי הפתרונות שבהם מתהדר המשיב ריקים מתוכן. לטענתה, נכון להיום ניתן לקבוע תור להגשת בקשת התאזרחות בלשכת הרשות במזרח ירושלים רק בשנת 2022 – כך שלא זו בלבד שאין התקדמות בטיפול בשיהוי הבלתי נסבל בטיפול בבקשות אלה, אלא שהמצב רק החמיר. היא מציינת כי בניגוד לרושם שיצרו הודעות עדכון קודמות, כעת מתברר כי תוכנית העבודה כלל אינה מתיימרת לסיים את הטיפול בבקשות ההתאזרחות הוותיקות במהלך שנת 2019 – ועם זאת, אין להשלים. אף בטיפול בעניינה האישי נפלו, לדעת ג'אנה, פגמים חמורים בהתנהלות המשיב. כך, למשל, היא נדרשה להמציא מסמכים המעידים על מרכז חייה בשנים שחלפו מאז הגשת בקשת ההתאזרחות, אף שסעיף 5(א)(2) לחוק האזרחות מסתפק בהוכחת שהותו של המבקש בישראל "שלוש שנים מתוך תקופת חמש שנים שקדמה ליום הגשת בקשתו". זאת ועוד, המשיב העלה את הדרישה להשלמת מסמכים רק חודשים ארוכים לאחר הדיון בעתירה, הציב סד זמנים בלתי אפשרי להגשתם, והתעלם ממסמכים שהועברו אליו. הוא ערך לעותרת "תשאול פתע טלפוני", שלא ברור האם וכיצד תועד, תוך עקיפת באת כוחה – ודרש ממנה לספק מסמכים ותצהירים בנוגע לבני משפחה שאינם מתגוררים עמה, ולא ברורה הרלוונטיות שלהם לעניינה. דרישות אלה חושפות, לטעמה של העותרת, כוונה פסולה להכביד ולהקשות על תושבי מזרח ירושלים המבקשים להתאזרח בישראל, ומבליטה את הצורך בהמשך המעקב אחר התקדמות הטיפול בבקשתה. שעה שהמועד שהציג המשיב לטיפול בבקשות התאזרחות שהוגשו בשנת 2016, קרי 30.4.2019, חלף עבר לו ותוצאות טרם נראו, גורסת עותרת זו כי הגיעה העת למתן צו על תנאי כמבוקש בעתירתה.

הכרעה

4.

נוכח התקדמות הטיפול בבקשות ההתאזרחות של העותרים, מתבקשת המסקנה כי העתירות שלפנינו מיצו את עצמן. כזכור, בלב העתירות ניצבה הטענה כי השיהוי המתמשך בבירור בקשות העותרים פוגע בזכויותיהם לכבוד, לשוויון ולאזרחות, וחותר תחת עקרונות היסוד של המשפט המינהלי. ברם, מהודעות העדכון האחרונות עולה כי הטיפול בעניינו של אבו גרבייה הגיע לקיצו – וכי העיכוב בהכרעה ביתר בקשות ההתאזרחות אינו נובע עוד ממחדלי המשיב, אלא דווקא מפעולותיו: משרד הפנים גורס שהבדיקות שערך חשפו קשיים ראייתיים, המחייבים עריכת בירורים והשלמות בטרם מתן החלטה סופית. הנה כי כן, טענות העותרים ביחס לשיהוי שקדם לתחילת הבחינה העניינית של בקשותיהם אינן אקטואליות עוד – ולאור פרק הזמן הקצר יחסית שחלף מאז העבירו ג'זאוי, ג'אנה ובני המשפחה את המסמכים המשלימים, מוקדם לקבוע כי בחינתם מתארכת יתר על המידה. לשון אחר – מצב אחד הוא אי קבלת החלטה בשל העדר מתמשך של טיפול, ומצב אחר הוא אי מתן החלטה בשל התמשכות הטיפול.

ודוקו, הסעד העיקרי שביקשו העותרים – קבלת אזרחות ישראלית – עודנו רלוונטי מן הבחינה הפורמלית, אך התשתית העובדתית והנורמטיבית שהוצגה בעתירות אינה מאפשרת לדון בו במצב הדברים החדש. כך, כאמור, במישור השיהוי, וכך בנוגע להשגות לגופן של הדרישות הראייתיות שהעלה משרד הפנים – ומטבע הדברים, אין בעתירות, שהוגשו בשלב מוקדם יותר, התייחסות אליהן. בנסיבות אלה, סעד ההתאזרחות נותר כמגדל הפורח באוויר, ואין מנוס ממחיקת העתירות.

הואיל והסעד האישי שביקשו העותרים מיצה את עצמו, ההליך הנוכחי אינו מתאים עוד לדיון בסעד הכללי שביקשה ג'אנה – מה גם שעתירות אחרות העוסקות בקשיי התפקוד של לשכת הרשות במזרח ירושלים (בג"ץ 1326/17, ובג"ץ 3163/18), ובוחנות היבטים מערכתיים שונים הקשורים בכך, עודן תלויות ועומדות.

5.

אשר לסעד הפיצוי הכספי שביקש אבו גרבייה – יש להזכיר כי הפנייה היחידה שצורפה לעתירה זכתה למענה בתוך פרק זמן קצר יחסית, כך שלא הונחה תשתית ראייתית לטענה בדבר הזלזול שהפגין, כביכול, המשיב, בהתעלמותו השיטתית מפניות העותר. מעבר לכך, נוכח דחיית בקשת ההתאזרחות של אבו גרבייה, הנחת המוצא היא שהתנהלות המשיב לא שללה ממנו מעמד וזכויות שהיה בידיו לקבל לו טופלה בקשתו בשקידה ראויה. בהתחשב במורכבות בעיית העומס, ובצעדים שנוקט משרד הפנים על מנת לפתור אותה, לא ניתן לראות בעצם השיהוי פגיעה בזכות החוקתית לכבוד – כך שאין צורך להידרש בענייננו לשאלה האם כלל יש מקום להכרה ב"עוולות חוקתיות", או לאפשרות לפסוק בגינן פיצויים "עונשיים" (לדיון כללי בעניין ראו הנשיא (לשעבר) אהרן ברק "על תורת הסעדים החוקתיים" משפט ועסקים כ 301, החל בעמוד 375 (2019) – המתייחס לתביעת פיצוי בגין פגיעה שלא כדין בזכות חוקתית).

6.

עם חתימה, התקבלו בקשות מטעם ג'זאוי ובני המשפחה, המלינים על כך שטרם ניתנה בעניינם החלטה סופית, אף שהעבירו למשרד הפנים את מלוא החומר המבוקש. אולם, מן הטעמים שפורטו לעיל אין מקום להידרש לדברים בשלב זה, במסגרת הדיונית הנוכחית. אשר על כן, העתירות נמחקות – תוך שמירה על זכויות העותרים בבג"ץ 7725/17, 9313/17 ו-2649/18 לשוב ולעתור לערכאה המתאימה אם החלטת המשיב בעניינם לא תינתן בתוך זמן סביר ממועד המצאת החומר המשלים. נוכח השיהוי המהותי שהביא להגשת העתירות, ותרומתן לקידום הטיפול בבקשות ההתאזרחות של העותרים – ולא רק בהן – יישא משרד הפנים בשכר טרחת ב"כ העותרים, ובהוצאותיהם בהליכים אלה, בסך 4,000 ₪ לכל אחת מקבוצות העותרים.

ש ו פ ט

השופט ע' פוגלמן :

אני מסכים.

ש ו פ ט

השופטת י' וילנר :

אני מסכימה.

ש ו פ ט ת

אשר על כן, הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נ' הנדל.