בג"ץ 7806-22 בג"ץ 7806-22

מהות הבקשה

1.לפניי בקשה נוספת למתן צו ביניים, אשר יורה למשיבה 1, הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומית (להלן: הות"ל), להימנע מהגשת תת"ל 65א "שדרוג והרחבת מסילת החוף בין תחנת חוף כרמל לשפיים" (להלן: התכנית) לאישור הממשלה. זאת, בהתאם להחלטת הות"ל מיום 12.12.2022 להגיש את התכנית לאישור הממשלה. העותרת מבקשת כי נורה לות"ל להימנע מהגשת התכנית לאישור הממשלה כאמור, עד להכרעה בעתירה.

2.אעיר כי בקשה דומה הוגשה ביום 31.3.2023 ונדחתה בהחלטתי מאותו יום.

3.ואלה העובדות הדרושות לענייננו. בהתאם להחלטת הממשלה מיום 24.2.2010 הות"ל עומלת מזה מספר שנים על קידומה של תכנית לתשתית לאומית, שתכליתה שיפור השירות הרכבתי בישראל, וחיבורם של אזורי הפריפריה לאזור מרכז הארץ. כחלק מתכנון כולל זה מקודמת התכנית דנן, אשר משתרעת מחניון חנה-וסע שפיים עד לתחנת חוף הכרמל, באורך כולל של כ-68 ק"מ.

4.ביום 21.12.2020 החליטה הות"ל על העברת התכנית להערות הוועדות המחוזיות ולהשגות הציבור בהתאם להוראות סעיף 76ג(6) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק), בכפוף למספר תנאים. ביום 18.11.2021, לאחר שהושלמו התנאים שנדרשו בהחלטת הות"ל מיום 21.12.2020, פורסמה הודעה ברשומות על העברת התכנית להערות והשגות הציבור; ובימים 10-9.12.2021 פורסמו בעיתונים הודעות לפי סעיף 76ג(6)(ב)(1) לחוק בדבר העברת התכנית להערות והשגות הוועדות המחוזיות והציבור לתקופה של 60 ימים. כן פורסמה התכנית, מעבר לנדרש בחוק, באמצעות שילוט בשטח התכנית.

5.בעקבות פרסום התכנית להערות והשגות הציבור, הוגשו 157 הערות והשגות לתכנית. הערות והשגות אלה נשמעו על-ידי החוקר שמונה לשם כך לפי סעיף 76(ג)(7) לחוק במהלך חודשים פברואר, מרץ ואפריל בשנת 2022. התקיימו 12 דיונים בהם שמעו החוקר וועדת המשנה להשגות את מגישי ההערות וההשגות. ביום 26.5.2022 הוגש דו"ח החוקר לות"ל.

6.ביום 18.9.2022 – בחלוף קרוב לשנתיים מיום החלטת הות"ל על העברת התכנית להערות הוועדות המחוזיות ולהשגות הציבור בהתאם להוראות סעיף 76ג(6) לחוק; בחלוף כתשעה חודשים מפרסום התכנית להערות והשגות בעיתונים; בחלוף כחצי שנה מתום שמיעת ההערות וההשגות על-ידי החוקר וועדת המשנה להשגות; ובחלוף כארבעה חודשים מיום הגשת דו"ח החוקר לות"ל – פנתה העותרת לראשונה ליו"ר הות"ל, וביקשה ממנו לבטל את הליך העברת התכנית להערות והשגות, הליך אשר החל, כאמור, ביום 21.12.2020.

7.במענה מנומק שנשלח לעותרת ביום 22.9.2022 מאת היועצת המשפטית לות"ל נדחתה בקשת העותרת, תוך שהובהר לה כי המועד לשמיעת הערות והשגות הציבור חלף זה מכבר, ואף נדחו בקשות ארכה שהוגשו לוועדה מבעוד מועד.

8.ביום 15.11.2022, בחלוף כחודשיים ממועד שליחת המענה לעותרת, הגישה העותרת את העתירה, אשר בגדרה הוגשה הבקשה שלפניי. בקליפת אגוז ייאמר כי העתירה מוכוונת בעיקרה – ולמצער, כך מצהירה העותרת – נגד ההחלטה שלא ליתן לה אפשרות להישמע בפני רשויות התכנון, נוכח חריגתה המשמעותית ביותר ממסגרת הזמנים שנקבעה בדין. בהתאם להחלטות שניתנו, המשיבים הגיבו לעתירה; העותרת השיבה לתגובות המשיבים; ודיון בעתירה נקבע ליום 11.9.2023. יובהר כי במסגרת העתירה לא התבקש צו ביניים.

9.ביום 12.12.2022, כחודש לאחר הגשת העתירה, החליטה הות"ל להגיש את התכנית לאישור הממשלה. בחלוף כשלושה חודשים ומחצה ממועד החלטה זו הגישה העותרת את בקשתה הראשונה למתן צו ביניים ובמסגרתה ביקשה מאיתנו להורות לות"ל להימנע מלפעול בהתאם להחלטתה מיום 12.12.2022. כאמור, לאחר שדחיתי את הבקשה הראשונה בהחלטתי מיום 31.3.2023, הגישה העותרת בקשה זו בשנית.

10.לטענת העותרת בבקשה, אישור התכנית על ידי הממשלה יהפוך את העתירה לתיאורטית, שכן הוא לא יאפשר את שמיעת עמדתה לפני רשויות התכנון. זאת לנוכח ההלכה לפיה בית המשפט לא יישמע לעתירות נגד הליכים תכנונים של מי שלא התנגד להליכים בהתאם להוראות הדין. כן נטען כי סיכויי העתירה "גבוהים מאוד" וכי מאזן הנוחות נוטה במובהק לטובת העותרת. בעניין האחרון נטען כי הנזק שייגרם לעותרת ככל שהתכנית תאושר הוא "נזק אדיר", בעוד שמתן צו הביניים יעכב את אישור התכנית "בחודשיים לכל היותר".

דיון והכרעה

11.דין הבקשה להידחות על הסף אף מבלי לקבל את תגובות המשיבים ביחס אליה.

12.אפתח בסיכויי העתירה. מבלי לקבוע מסמרות, אני סבור כי סיכויי העתירה אינם גבוהים – וזאת בלשון זהירה; ואסביר.

13.כפי שקבעתי בעניין אחר: "הלכה היא עמנו כי בית משפט זה לא יידרש לעתירות נגד החלטות מנהליות שטרם גובשו באופן סופי ומחייב [...]. הלכה זו חלה, כמובן, גם ביחס לעתירות אשר באות לתקוף הליכים תכנוניים: בהקשר זה נפסק כי זמנה של ביקורת שיפוטית על הליכי תכנון תגיע כאשר הליכי התכנון יבואו אל סיומם, וכי אין מקום לעריכתה של ביקורת שיפוטית על החלטות ביניים של רשויות התכנון, בזמן שהליכי התכנון תלויים ועומדים [...]. כלל זה כפוף לחריג: בית משפט זה הכיר באפשרות חריגה לקיים ביקורת שיפוטית קודם שמוצה ההליך התכנוני, אולם בהקשר זה הובהר כי 'הכלל העקרוני שלפיו הביקורת השיפוטית תבוא רק לאחר השלמת הליכי התכנון, הוא כלל שהסטייה ממנו תהיה בנסיבות יוצאות דופן' [...]. חריג זה הינו צר מאד ושמור למקרים חריגים ביותר" (בג"ץ 4366/21 חברת סי בר בע"מ נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומיות, פסקאות 12-11 (3.10.2021)).

14.העותרת סבורה כי כלל זה אינו חל בעניינה, שכן העתירה נסובה על החלטת הות"ל שלא לאפשר לה להשמיע את טענותיה בחלוף זמן רב מהמועד אשר נקבע לכך בחוק. טענה זו אינה מקובלת עלי. החלטתו של מוסד תכנון שלא לשמוע השגה, כמו החלטה לדחות השגה, היא החלטת-ביניים בהליך מינהלי, אשר המועד לעתור נגדה הוא בסופו של ההליך התכנוני. באשר לשאר טענות העותרת – אלו שמלינות על הפגמים השונים בהחלטות רשויות התכנון – העותרת אפילו לא טענה שטענות אלו אינן יכולות להישמע בסוף ההליך התכנוני.

15.לא זו אף זו. ככל שתתקבל טענת העותרת לפיה הבשיל המועד להגשת העתירה, הרי שעל-פניו נפל בעתירה שיהוי כבד ביותר. כאמור, העתירה נסובה בעיקרה על החלטת הות"ל מיום 21.12.2020 להעביר את התכנית להערות והשגות. אחרי קבלת החלטה זו, הות"ל פעלה לפיה תוך השקעת משאבים רבים. העותרת, מנגד, לא הציגה כל הצדקה לשיהוי הניכר אשר נפל בפנייתה לרשות ובהגשת העתירה; וגם אם נראה את העתירה כתוקפת את החלטת הות"ל מיום 22.9.2022, שכאמור דחתה את בקשת העותרת להישמע בפני הות"ל – הרי שהעתירה הוגשה בחלוף 55 ימים ממועד ההחלטה, ואף זאת מבלי שניתן הסבר לשיהוי בהגשת העתירה (ראו והשוו: תקנות 3(ב) ו-4 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000).

16.באשר לסיכויי העתירה גופה, מבלי לקבוע מסמרות, סיכויים אלה, כאמור, אינם גבוהים במיוחד. כמפורט בתגובות המשיבים לעתירה, מועדי הגשת ההשגות הינם מועדים שנקבעו בדין, וספק רב אם ניתן לחרוג מהם. כל שכן, שעה שהעותרת אינה מציגה כל סיבה לכך שהשגתה לא הוגשה במועד, ומאשימה בכך את רשויות התכנון, אשר לא הודיעו לה במישרין אודות קידום התכנית מבלי שקמה חובה שבדין להודיע על כך לעותרת.

17.אכן, הוראות הדין בנוגע למועדים לשמיעת השגות או התנגדויות לתכנית יכולות להביא במקרים מסוימים לכך שהתנגדויות ראויות ונכונות לא תישמענה. ברם, אין בתרחיש זה, כשלעצמו, כדי להצדיק חריגה ממסגרת הזמנים שנקבעה בדין לשמיעת התנגדויות – או השגות, כבענייננו – מסגרת זמנים אשר משקפת את האיזון שקבע המחוקק בין זכות הטיעון של הציבור, ובכללו נפגעים פוטנציאליים מההליך התכנוני, מצד אחד, לבין הצורך החברתי-לאומי בקידומם של הליכים תכנוניים תוך פרקי-זמן סבירים, מהצד השני. לשון אחרת: מסגרות זמנים שנקבעו בדיני התכנון והבניה לשמיעת התנגדויות, השגות והערות להליכי תכנון אינן בגדר "תכנית כבקשתך".

יפים לעניין זה דברי השופט ע' פוגלמן בבג"ץ 3581/07 קלו נ' הוועדה הארצית לתשתיות לאומיות, פסקה 11 (18.4.2010):

"להגשמתה של זכות הטיעון הניתנת לפרט המעוניין נקבעו כללים. אלה משקפים איזון בין זכות זו, מצד אחד, לבין השאיפה לוודאות והרצון לקיים תכנון לטווח ארוך ולפעול באופן יעיל תוך הסתמכות סבירה, מצד שני. בגדרם של כללים אלה נקבעו, בין היתר, פרקי זמן להגשת התנגדויות ואמות מידה והוראות בדבר אופן הגשתן ובדבר זהות הגופים שידונו בהם."

18.דברים אלה נכונים שבעתיים ביחס לתכניות המקודמות על-ידי הות"ל – תכניות שהאינטרס הציבורי בהן הוא עצום, ואשר נקבע בעניינן כי "ההליכים בות"ל אמורים להיות מהירים יותר מההליכים על פי מסלול התכנון הרגיל, ולשם כך כונן המחוקק את הות"ל" (ראו: בג"ץ 3917/14 פורום הארגונים למען יער ירושלים נ' הועדה הארצית לתכנון ולבניה תשתיות לאומיות, פסקה 8 (17.12.2014)).

19.ומכאן למאזן הנוחות. כאמור, העותרת טוענת כי לאחר שהממשלה תאשר את התכנית עתירתה תיהפך לתיאורטית. ספק בעיניי אם דברים אלה נכונים. כאמור, על-פניו נראה כי המועד הנכון להגשת העתירה הוא לאחר אישור התכנית על ידי הממשלה, ככל שאישור כזה יינתן. אכן, אם הממשלה תאשר את התכנית, העותרת תהא מנועה מלהעלות את טענותיה לגופה – שכן היא לא טענה טענות אלה בפני רשויות התכנון. עם זאת, מצב זה אינו שונה מהמצב דהיום, כאשר גם היום העותרת מנועה מלהעלות טענות לגופם של דברים, וממקדת את תלונותיה בהחלטה שלא לאפשר לה להשמיע את טענותיה. בנסיבות אלה, ספק בעיניי אם מצבה של העותרת יורע בעקבות אישור התכנית על-ידי הממשלה.

20.מנגד, העותרת מבקשת מאיתנו שנפגע בציבור פגיעה מהותית ביותר על ידי עצירת קידומה של התכנית. מדובר בתכנית תשתית לאומית אשר אמורה לשכלל ולייעל במידה ניכרת את מערך הרכבות במדינת ישראל. אין בפניי נתונים מדוייקים, אך על-פניו נראה שהמוני אנשים יזכו להנאה לא מבוטלת לאחר שהתכנית תאושר ותבוצע. לפיכך, גם אם אקבל את טענת העותרת כי ההנאה מהתכנית תעוכב בחודשיים "בלבד", עסקינן בחודשיים של שלילת הנאה מציבור גדול מאוד. בנסיבות אלו, אם נשים על כף-מאזניים אחת את נוחותה של העותרת, ואילו על הכף האחרת את נוחותו של הציבור, נמצא כי משקלה של נוחות הציבור גדול יותר.

21.סוף דבר – הבקשה נדחית בזאת. העותרת תישא בהוצאות לטובת אוצר המדינה בסך של 10,000 ש"ח.