בג"ץ 8080/05 עמותת קו לעובד נ. משרד הפנים

לפניי בקשה מטעם העותרת – עמותת קו לעובד – לפסיקת הוצאות לאחר שהעתירה שבכותרת נמחקה לפי בקשתה.

1.

עתירה זו הוגשה בתאריך 25.8.2005 ונתבקש בה צו על תנאי שיורה על הפסקת מעצרם של עובדים זרים שהפכו לבלתי-חוקיים עקב הפרות דין מצד מעסיקיהם, ועל שימוש בחלופות מעצר. כמו-כן ביקשה העותרת כי המשיבים יפרסמו נהלים שיורו על חלופות מעצר עובר למעצרם המיידי של עובדים זרים; כי יבוטל סעיף 7 ל"נוהל שמיים סגורים – תיקון 1.6.2004", הקובע כי השמתו של עובד זר אצל מעסיק חדש מותנית בהיותו נתון במשמורת; וכי "נוהל מעבר עובד ממעסיק למעסיק" יוחל על כלל העובדים הזרים, בין אם מעמדם חוקי ובין אם לאו, עובר למעצרם המיידי. עוד ביקשה העותרת כי יינתן צו ביניים שיורה למשיבים להימנע ממעצרם של עובדים זרים בשל הפרות דין של מעסיקיהם או לשם השמתם אצל מעסיק חדש לפי נוהל "שמיים סגורים".

במוקד העתירה מצויה הטענה נגד מעצרם של עובדים זרים על לא עוול בכפם, קרי: בשל הפרות דין של מעסיקיהם (כגון אי תשלום אגרה או "ניוד" העובד). העתירה הפנתה לדו"ח מבקר המדינה שעסק בנושאים הנדונים בעתירה והצביע על ליקויים. נטען בעתירה כי המעצר רחב ההיקף של עובדים זרים, ללא בחינת חלופות מעצר, עומד בניגוד להוראות הדין ולרוחו; לדעת העותרת, מעצר זה אינו מתיישב עם תפיסות יסוד של המשפט ועם עקרונות חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. עוד הלינה העתירה, כאמור, על התיקון מיום 1.6.2004 ל"נוהל שמיים סגורים", אשר לפיו השמתו של עובד זר שאיבד את מעמדו החוקי אצל מעסיק חדש, מותנית בהיותו נתון במשמורת. נטען בעתירה כי יש להחיל את "נוהל מעבר עובד ממעסיק למעסיק" על כלל העובדים הזרים, חלף מעצרם המיידי. בסיכומה של העתירה נכתב: "עובד זר המגיע לישראל בדרך חוקית לשם מציאת פרנסה, אינו עבריין. ככזה על המשיבים למצוא חלופות הולמות קודם למעצרו, בשל הפרות דין המבוצעות על ידי מעסיקו".

2.

ביום 31.8.2005 ניתנה החלטת כבוד הנשיאה (אז השופטת) ד' ביניש, כי העתירה תידון לפני הרכב בהקדם, וכי דין הבקשה למתן צו ביניים להידחות בשל היותה כללית וגורפת. בתגובתם המקדמית של המשיבים, מיום 21.10.2005, ביקשו הם לדחות את העתירה על הסף בשל אי-מיצוי הליכים ובשל "אי-בשלותה" של העתירה. עוד נטען כי העתירה אינה נסמכת על תשתית עובדתית עדכנית. המשיבים ציינו כי העתירה נסמכת בהרחבה על דו"ח שפרסם מבקר המדינה ביום 8.5.2005, כלומר שלושה וחצי חודשים בלבד לפני הגשת העתירה. הובהר, כי בכוונת משרד הפנים לקיים עבודת מטה, בתיאום עם הגורמים הרלבנטיים האחרים, על-מנת לבחון את ממצאיו ואת המלצותיו של מבקר המדינה. המשיבים הדגישו כי העותרת לא פנתה אליהם לאחר פרסום דו"ח מבקר המדינה, לא ביררה את עמדתם המעודכנת ולא העלתה בפניהם את דרישותיה; העותרת נחפזה להגיש את עתירתה, כך נטען, ולא אפשרה למשיבים פרק זמן סביר לקיום עבודת מטה וגיבוש עמדה לאור דו"ח מבקר המדינה. המשיבים גרסו כי מספר מכתבים ששיגרה העותרת, מרביתם לפני פרסום דו"ח מבקר המדינה, אינם מקיימים ולו בקירוב את הדרישה למיצוי הליכים.

המשיבים הוסיפו ועמדו בתגובתם על שינויים שחלו בתשתית העובדתית ובנהלים לאחר התקופה שאליה מתייחס דו"ח מבקר המדינה. בפרט הפנו המשיבים לנוהל חדש להסדרת העסקתם של עובדים זרים בענף הבניין. המשיבים הביעו ספק אם הדו"ח היה נכתב כפי שנכתב אילו עמדו לנגד עיניו של מבקר המדינה הנתונים העדכניים. המשיבים הביעו עמדתם כי אין כל מקום לפרסם נהלים נוספים בעניין חלופות מעצר, כמבוקש בעתירה, זאת שכן החוק בעניין זה מפורט וברור דיו. המשיבים ציינו כי עומדת לעותרת האפשרות להשיג על החלטות קונקרטיות של הממונה על ביקורת הגבולות בפני ערכאות שיפוטיות מתאימות.

3.

ביום 26.10.2005 התקיים דיון בעתירה ובית המשפט (כבוד המשנה לנשיא מ' חשין וכבוד השופטים א' גרוניס וע' ארבל) החליט לדחות את המשך שמיעת העתירה למועד אחר. המדינה נתבקשה להגיש תוך 60 ימים הודעה משלימה שתכלול דיווח על החלטות שנתקבלו בעקבות דו"ח מבקר המדינה ובכלל. עוד צוין בעתירה כי העותרת תוכל להגיב להודעת המדינה תוך 20 ימים נוספים.

4.

ההודעה המשלימה מטעם המשיבים הוגשה ביום 2.2.2006 (לאחר שעוד קודם לכן, במסגרת בקשה להארכת מועד להגשת ההודעה המשלימה, דווח לבית המשפט על התקדמות הדיונים). הוסבר כי נבדקים שלושה צעדים לגבי אופן הכשרת עבודתם של עובדים זרים שהפכו לשוהים בלתי חוקיים: פתיחת מתקן לניוד עובדים בנתב"ג; הפעלת יריד תעסוקה חופשי לעובדים זרים; ויצירת אפשרות שהעובד הזר יפנה למשרד הפנים לפני שייעצר, לשם בדיקת יכולתו להיכלל מחדש במאגר העבודה. צעדים אלה כולם, כך ציינו המשיבים, עולים בקנה אחד עם המלצותיו של מבקר המדינה. המשיבים הוסיפו כי המתקן לניוד עובדים זרים בנתב"ג צפוי להיפתח תוך שבועות ספורים, וכי לגבי הצעדים הנוספים שהוזכרו תהליך הבחינה נמשך. לאור כל אלה חזרו המשיבים וטענו כי העתירה "מתפרצת לדלת פתוחה" ולוקה באי-מיצוי הליכים, וכי יישום הצעדים האמורים מייתר למעשה את מרבית הסעדים שנתבקשו במסגרת העתירה.

5.

העותרת מצדה, בתגובתה מיום 28.2.2006, ביקשה להדגיש כי העתירה אינה מבוססת אך ורק על דו"ח מבקר המדינה, אלא היא נשענת על המצב העובדתי העדכני; דו"ח מבקר המדינה, כך הוטעם, מחזק ומעגן את הנטען בעתירה. העותרת חזרה ועמדה על הקשיים העולים לשיטתה מדרך ההתנהלות של המשיבים בכל הנוגע למעצר עובדים זרים, וגרסה כי המציאות בשטח נותרה בעייתית כשהייתה. העותרת הביעה עמדתה כי הודעת המשיבים, הכוללת אמירות כלליות ובלתי מגובשות, אינה נותנת מענה מספק לעניין זה. העותרת סברה כי הנהלים החדשים שעליהם מדובר בתגובת המשיבים ממתנים קמעא את העוול שנגרם לעובדים הזרים, אך אין בהם משום פתרון לשלילת חירותם של העובדים "במחי יד ובאופן סיטוני". העותרת הוסיפה והתייחסה לצורך הקיים לדידה במתן הסעדים הנוספים הנקובים בעתירה (פרסום נהלים, אי התניית החלתו של נוהל "שמיים סגורים" במעצר מוקדם, והחלת נוהל "מעבר עובד ממעסיק למעסיק" על כלל העובדים הזרים).

6.

ביום 1.3.2006 הוחלט לקבוע את העתירה לדיון לפני הרכב, אולם המשיבים ביקשו לבטל את הדיון שנקבע (ליום 20.7.2006) כדי שיוכלו לעדכן את בית המשפט בנוגע לתשתית העדכנית הרלבנטית לעתירה. המשיבים התייחסו בבקשתם-זו לפסק-הדין של בית המשפט העליון בבג"ץ 4542/02 עמותת קו לעובד נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם, 30.3.2006), שפסל את "הסדר הכבילה למעסיק" המתנה את רישיון הישיבה של העובד הזר בעבודה עבור מעסיק ספציפי. פסק-דין זה, כך נטען, עשוי לשנות מן היסוד את התשתית העובדתית והמשפטית הרלבנטית לעתירה. המשיבים תיארו את לוח הזמנים לגיבוש הסדר העסקה חדש בעקבות פסק-הדין האמור, וביקשו כי תינתן להם האפשרות לעדכן את בית המשפט בהתפתחויות. לאור בקשה זו ובהתחשב בעמדת העותרת, נדחה הדיון לחודש ספטמבר 2006. בעקבות הדיון שהתקיים הוצא צו על תנאי בעתירה (החלטת כבוד השופטים ד' ביניש, א' גרוניס וד' חשין מיום 6.9.2006). המועד להגשת תשובת המדינה הוארך מעת לעת, בין היתר לאור הודעות הצדדים בדבר מגעים שהתקיימו ביניהם בניסיון להגיע לפתרון מוסכם.

תשובת המדינה הוגשה ביום 23.1.2008. בתמצית, עמדת המשיבים הייתה כי ההחלטות שנתקבלו ואמות המידה שגובשו בינתיים, נותנות מענה מלא לסעד הראשון בעתירה, שהוא, כך עולה מכתבי הטענות של העותרת, הסעד העיקרי המבוקש. המשיבים הבהירו כי לפי מדיניותם העדכנית: "ככל שישתכנעו כי עובד זר שעוכב על ידם בשל שהייה בלתי חוקית בישראל, הפך לשוהה בלתי חוקי בשל הפרת דין של מעסיקו, הרי שהעובד אכן לא יוחזק במשמורת. אם טרם נעצר, הוא לא ייעצר, ואם כבר נעצר, הוא ישוחרר". המשיבים ציינו כי במישור המעשי גובשו אמות מידה שאמורות לסייע בקבלת החלטה אם עובד פלוני הפך לשוהה בלתי-חוקי בשל הפרת דין של מעסיקו. לגבי הסעדים האחרים שנתבקשו בעתירה, נטען כי בעניינים אלה לא קמה עילה להתערבות בית משפט זה; וכי ממילא שינויים שנעשו או שעומדים להיעשות נותנים מענה לטענות העותרת.

7.

הדיון שנקבע בתיק ליום 22.5.2008 נדחה לפי בקשת העותרת ובהסכמת המשיבים; ביום 4.9.2008 הגישה העותרת עיקרי טיעון וחזרה על הצורך בבירור העתירה; וביום 7.9.2008 ביקשה העותרת לדחות את הדיון שנקבע ליום המחרת, זאת לאור הליכי הבירור בבקשה לפי פקודת ביזיון בית המשפט שהגישה לגבי פסק-הדין בבג"ץ 4542/02. העותרת הביעה דעתה כי לפסיקת בית המשפט בסוגיית "הכבילה" יש השלכות ברורות על הדיון בעתירה שבכותרת. המשיבים הסכימו לדחיית הדיון בעתירה – וכך הוחלט.

8.

בתאריך 24.3.2009 הגישה העותרת בקשה למחיקת העתירה תוך עשיית צו להוצאות. העותרת הדגישה כי עדיין נותרו פערים בין עמדתה-שלה לבין עמדתם של המשיבים, אולם, כך סברה, המצב הנורמטיבי השתנה מאז הגשת העתירה באופן היוצר קושי בהמשך בירורה. העותרת התייחסה בהקשר זה לפסק-הדין בבג"ץ 4542/02 הנ"ל, ולהשתלשלות לאחר מתן פסק-הדין (כולל החלטה בבקשה לפי פקודת ביזיון בית המשפט), וסיכמה: "בנסיבות אלה, ומשמדיניות המעצר אותה תוקפת עתירה זו מבססת עצמה על הסדר נורמטיבי שנפסל על-ידי בית-המשפט הנכבד ומשחובותיהם של המשיבים לקבוע הסדר נורמטיבי חדש תחת ההסדר שנפסל מתבררות בימים אלה בגדרי הבקשה לפי פקודת בית-המשפט, סבורה העותרת כי הצורך להוסיף ולהתדיין בסוגיות אותן מעלה העתירה במסגרת הליך זה התייתר, לפי שעה, וזאת לנוכח ההתדיינות בבקשה לפי פקודת בזיון בית-המשפט בבג"ץ 4542/02 הנ"ל". העותרת הבהירה כי היא שומרת על זכותה לשוב ולהביא את העניינים שהועלו בעתירה לפני בית משפט זה.

9.

המשיבים הביעו התנגדותם לפסיקת הוצאות העותרת בהליך זה, והדגישו לעניין זה כי מחיקת העתירה לא נבעה מכך שנתקבל הסעד שנתבקש בעתירה, אלא משינוי המצב הנורמטיבי עקב פסק-דין שניתן בעתירה אחרת (בג"ץ 4542/02), ולאור הליכים שממשיכים להתקיים בעתירה אחרונה זו. המשיבים ציינו כי בעתירה האחרת נפסקו לעותרת שם – שהיא גם העותרת כאן – הוצאות. המשיבים הוסיפו כי אמות המידה שגובשו על ידם בגדרי העתירה הנוכחית אמנם הביאו בחשבון את הערותיה של העותרת, אך לא גובשה הסכמה בין הצדדים ונותרו פערים בעמדות. טענה נוספת בפי המשיבים היא שהעותרת לא מיצתה הליכים בטרם הגישה את העתירה שבכותרת, ולמעשה העתירה הייתה בבחינת "התפרצות לדלת פתוחה". לדעת המשיבים, ניתן היה לצפות שהעותרת תמחק את עתירתה במועד מוקדם יותר, שהרי פסק הדין בבג"ץ 4542/02 ניתן בשנת 2006.

10.

לאחר ששקלתי את טענות הצדדים ובחנתי את החומר שבתיק, באתי למסקנה כי יש מקום לפסיקת הוצאות חלקיות בתיק זה, בסכום המביא בחשבון את מכלול השיקולים שלעניין. הקריטריונים לפסיקת הוצאות ושכר טרחת עורך דין לעותר שחזר בו מעתירתו נמנו בבג"ץ 842/93 אל נסארסה נ' שר הבינוי והשיכון , פ"ד מח(4) 217 (1994), ואלה הם: האם היה צידוק בהגשת העתירה; האם לא הזדרז העותר ופנה לבג"ץ טרם שמיצה את כל האפשרויות הפתוחות לפניו; האם לא היה שיהוי בהגשת העתירה; האם עצם הגשת העתירה הוא שהניע את המשיב לחזור בו מהחלטה קודמת

ולהעניק לעותר את הסעד המבוקש בעתירה.

בענייננו, המשיבים העלו בתחילת הדרך טענות בדבר אי-מיצוי הליכים ופנייה מוקדמת מדי לבית משפט זה, והם חוזרים על טענות אלה היום. עם זאת, לא ניתן להתעלם מן המים הרבים שזרמו מאז הוגשה העתירה, ובפרט מן העובדה שבית משפט זה הוציא צו על תנאי בעתירה. במצב דברים זה, טענות-סף מהסוג הנזכר לעיל מאבדות מעוקצן, זאת גם אם בשעתו היה בהן ממש (ואיני רואה מקום לקבוע קביעה נחרצת בעניין זה היום). טענה של שיהוי לא הועלתה במקרה זה. הסוגיה המרכזית נוגעת אפוא לשאלות האם היה צידוק בהגשת העתירה, האם העותרת קיבלה את הסעד שביקשה, והאם קבלת הסעד הייתה פועל יוצא של הגשת העתירה. בהקשר זה נשאלת גם שאלת נפקות העובדה שגורם מרכזי למחיקת העתירה הוא פסק דין שניתן בעתירה אחרת שהגישה העותרת, יחד עם אחרים (בג"ץ 4542/02 הנ"ל).

11.

כאמור, בעתירה שלפניי ניתן צו על תנאי. לכך יש משקל כשבוחנים את הקריטריון בדבר קיומו של צידוק בהגשת העתירה. יצויין, כי הצו על-תנאי חל על כל הסעדים שנתבקשו בעתירה. בסופו של יום, אין ספק שהעותרת לא קיבלה את כל הסעדים שביקשה. עם זאת, המשיבים עצמם ציינו, וחזרו וציינו, כי הסעד העיקרי שנתבקש בעתירה ניתן לעותרת – לשיטתם אף ניתן באופן מלא, אם כי העותרת אינה "חותמת" על כל מרכיבי המדיניות החדשה של המשיבים וסבורה גם היום כי אמות המידה שגובשו אינן מספקות. האם הייתה זו הגשת העתירה שהביאה לקבלת הסעד הזה ולעדכון עמדתם של המשיבים בסוגיה כבדת משקל? תשובה חד-משמעית אין בידי, אך לא ניתן לשלול את הזיקה בין קיום ההליכים המשפטיים לבין השינוי במדיניות המשיבים. לא למותר לציין בהקשר זה כי הרושם המתקבל מעיון בתיק הוא שהשינוי במדיניות המשיבים ובאופן יישומה לא נעשה באבחה אחת אלא בשלבים, וההחלטה הסופית-העקרונית להימנע ממעצר של עובדים זרים שהפכו לשוהים בלתי-חוקיים עקב הפרות דין של מעסיקיהם, נתקבלה לאחר מתן הצו על-תנאי בעתירה זו. נראה אפוא כי העתירה אכן תרמה לתהליך הבחינה המעמיק שנעשה בנושאים הנדונים, שהוגדרו על-ידי המשיבים (בבקשה מיום 27.11.2006) – "נושאים מהותיים ובעלי השלכות רחבות". עוד יצוין כי העותרת שולבה בהליכי בדיקת הנושא אצל המשיבים, והערותיה, כך דיווחו המשיבים, הובאו בחשבון.

כאמור, לעותרת לא ניתנו כל הסעדים שביקשה, ובבקשת המחיקה היא הדגישה כי היא שומרת על זכותה לשוב ולעתור בעניינים שהועלו בעתירה זו. זאת ועוד, היא עצמה מציינת כי השיקול העיקרי בהחלטתה למחוק את העתירה הוא פסק-הדין וההליכים הנוספים בעתירה בבג"ץ 4542/02. למותר לציין כי העותרת אינה זכאית בתיק זה להוצאות בגין תוצאות שהושגו בתיק אחר, אם כי חשוב להבהיר שהעתירה שלפניי עמדה בפני עצמה, ולמרות הזיקה בין הנושאים שנדונו בעתירות, אין מדובר במצב שבו הוגשו שתי עתירות "חופפות". יודגש גם, כי הצו על-תנאי בעתירה זו ניתן לאחר מתן פסק-הדין בבג"ץ 4542/02. את כל אלה יש להביא בחשבון ההחלטה בעניין ההוצאות. כמו-כן יש להתחשב במועד שבו נתבקשה מחיקת העתירה, ששה ימים לפני מועד הדיון שנקבע וזמן לא קצר לאחר שהונחו היסודות העיקריים שהובילו בסופו של יום לבקשת המחיקה.

בהתחשב בכל הטענות שהועלו ובהשתלשלות התיק, וכן בהיעדר אסמכתאות כלשהן לגבי הוצאות העותרת, החלטתי לחייב את המשיבים בהוצאות העותרת בסכום של 1,500 ש"ח, ובשכר טרחת עורך דין בסכום של 7,500 ש"ח.