בג"ץ 8340/99 גורלי כוחן ושות' - משרד עו"ד נ. היועץ המשפטי לממשלה

השופט י' זמיר :

לפי סעיפים 11 ו12- לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב1982-, המאשים במשפט פלילי הוא המדינה, והתובעים במשפט פלילי הם היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו, ובהם "מי שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו להיות תובע". היועץ המשפטי לממשלה הוסמך למנות תובעים במשפטים פליליים גם לפי סעיף 258 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה1965-, ולפי סעיף 264 לפקודת העיריות [נוסח חדש].

היועץ המשפטי לממשלה הסמיך את העותרים בשלוש העתירות שבפנינו להיות תובעים בסוגים מסויימים של משפטים פליליים. העותרים מייצגים כתובעים במשפטים כאלה רשויות מקומיות ומוסדות תכנון לפי חוק התכנון והבניה. הם פועלים כתובעים במשפטים כאלה מטעם רשויות שונות במשך תקופות שונות, מהם שנים רבות ואחד מהם רק תקופה קצרה. המשותף לכל העותרים הוא שרוב הכנסתם נובעת מעבודתם כתובעים במשפטים פליליים מכוח הסמכה על ידי היועץ המשפטי לממשלה.

לאחרונה החליט היועץ המשפטי לממשלה לאמץ מדיניות חדשה בכל הנוגע להסמכת עורכי דין פרטיים כתובעים במשפטים פליליים. מדיניות זאת מתבססת על ההשקפה שהתפקיד של תובע במשפט פלילי הוא תפקיד ציבורי מובהק, בעל חשיבות ורגישות רבה, ומן הראוי לכן שבדרך כלל יוטל תפקיד זה על משפטן שהוא עובד ציבור, ולא על עורך דין פרטי. לצורך ביצוע המדיניות הוציא היועץ המשפטי לממשלה, ביום 6.9.98, הנחיה שמספרה 52.001א, ועניינה הסמכת תובעים ברשויות מקומיות. ההנחיה קובעת הסדרים ותנאים להסמכת עורכי דין פרטיים כתובעים במשפטים פליליים בענייני רשויות מקומיות ובענייני תכנון ובניה. כמו כן נאמר בהנחיה שברוח המדיניות החדשה תקודם חקיקה שתחייב רשויות מקומיות להעסיק יועצים משפטיים שהם עובדי הרשות, להבדיל מעורכי דין חיצוניים.

אין צורך לומר כי היועץ המשפטי לממשלה מוסמך, כמו כל רשות מינהלית, לקבוע לעצמו מדיניות בנוגע להפעלת סמכותו, ולשנות את מדיניותו מעת לעת, לפי הנסיבות והצרכים, והוא אף מוסמך לקבוע לעצמו הנחיות כתובות לצורך ביצוע המדיניות.

לא מצאנו כל פגם במדיניות החדשה שהיועץ המשפטי לממשלה אימץ לעצמו ובעצם קביעת הנחיות על ידו לצורך ביצוע מדיניות זאת.

גם המחוקק פעל ברוח המדיניות החדשה ותיקן את חוק הרשויות המקומיות (יעוץ משפטי), התשל"ו1975-. ראו חוק הרשויות המקומיות (יעוץ משפטי) (תיקון מס' 2), התשנ"ט1999-. התיקון לחוק מחייב כל עיריה, וכן כל מועצה מקומית שקבע שר הפנים, להעסיק יועץ משפטי שיהיה עובד הרשות המקומית.

היועץ המשפטי לממשלה קבע בהנחיות כי מקום שהרשות המקומית מעסיקה יועץ משפטי שהוא עובד הרשות, ישמש יועץ משפטי זה כתובע במשפטים פליליים מטעם הרשות, והיועץ המשפטי לממשלה לא יתן הסמכה לעורך דין חיצוני לשמש תובע במשפטים פליליים מטעם אותה רשות. כמו כן קבע היועץ המשפטי לממשלה הגבלות נוספות בהנחיות, בנוגע למספר הרשויות שעורך דין חיצוני (או משרד אחד של עורכי דין) יורשה לייצג במשפטים פליליים, משך התקופה בה עורך דין חיצוני יורשה לייצג רשות מסויימת, ומניעת ניגוד עניינים הנובע מייצוג רשויות אחדות.

ההנחיות יצמצמו את היקף העבודה של כל אחד מן העותרים כתובע במשפטים פליליים, ויגרמו פגיעה ממשית בהכנסה הכספית של העותרים. לפיכך הם עתרו לבית משפט זה לפסול את ההנחיות, או, למצער, לחייב את היועץ המשפטי לממשלה לפטור אותם מתחולת ההנחיות, אם באופן מלא ואם באופן חלקי.

העותרים טענו כי ההנחיות פסולות כיוון שהן פוגעות בחופש העיסוק ובזכות הקנין שלהם בניגוד לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק-יסוד: חופש העיסוק. טענה זאת מוטעית. לעותרים אין זכות לקבל הסמכה מן היועץ המשפטי לממשלה לשמש כתובעים במשפטים פליליים. מכאן שהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, אף שהן פוגעות בעבודה ובהכנסה של העותרים, אינן פוגעות כלל בזכות שלהם.

אף שהנחיות היועץ המשפטי לממשלה אינן פוגעות בזכות של העותרים, עדיין יש להם מעמד לטעון כי ההנחיות לוקות בפגם משפטי מסוג הפגמים שיש בהם כדי לפסול הנחיות מינהליות. אכן, כך הם טוענים. בפועל אין להם אלא טענה אחת לפגם משפטי שנפל בהנחיות, היא הטענה של חוסר-סבירות או, אולי, אי-מידתיות.

שקלנו טענה זאת. אף שלא מצאנו פגם בעצם הסמכות של היועץ המשפטי לממשלה להוציא את ההנחיות, אף לא מצאנו פגם במטרת ההנחיות, שאלנו את עצמנו אם אין בהן פגיעה קשה יתר על המידה בעותרים, ואם אין מקום לשנות את הוראות המעבר לגבי תחולת ההנחיות על עורכי דין המשמשים כבר מזה זמן כתובעים במשפטים פליליים. לפיכך ביקשנו מן היועץ המשפטי לממשלה שישקול מחדש את ההנחיות, לאור הערות שבית המשפט השמיע במהלך הדיון, ואף הצענו לבעלי הדין שיבואו בדברים ביניהם כדי לברר אם ניתן, במסגרת המדיניות החדשה, להקל את פגיעת ההנחיות בעותרים. אכן, היועץ המשפטי לממשלה שקל מחדש את ההנחיות, בא בדברים עם העותרים, ואף הכניס שינויים בהנחיות, באופן שיקל עם העותרים, בין היתר באמצעות הוראות מעבר נוחות יותר. לפי הצעת בית המשפט, במהלך הדיון בעתירות, שילב היועץ המשפטי לממשלה את השינויים בנוסח המקורי של ההנחיות, והכין נוסח משולב ומעודכן של ההנחיה. ראו הנחיה מס' 52.001א מיום 16.1.01 בדבר הסמכת תובעים ברשויות המקומיות ובוועדות לתכנון ולבניה. בין היתר נכללת בהנחיה זאת הוראה (סעיף 3י') האומרת, כי מעבר להוראות המעבר שנקבעו בהנחיה, ישקול היועץ המשפטי לממשלה, בשיקול דעת פרטני, בקשות של עורכי דין במקרים חריגים, בהם הנסיבות האישיות מצדיקות סטיה מן ההנחיות.

על רקע ההנחיות החדשות, ומתוך בדיקה פרטנית של כל אחד מן העותרים, קיבל היועץ המשפטי לממשלה החלטות פרטניות לגבי כל עותר ועותר, והציג אותן בפני בית המשפט בהודעה מיום 31.12.00. לגבי כל אחד מן העותרים ביקש היועץ המשפטי לממשלה להתאים את ההחלטה לנסיבות המיוחדות של העותר במסגרת המדיניות הכללית.

ועדיין ההנחיה, גם בנוסח החדש שלה, אינה מקובלת על העותרים. חשוב מכך, ההחלטות הפרטניות לגבי כל אחד מן העותרים, שעדיין הן פוגעות בעבודתם באופן ממשי, אינן מקובלות עליהם. הם השמיעו, בפני בית המשפט, כל אחד מהם את טענותיו לגבי ההחלטה הנוגעת אליו, ואת הבקשה לשינוי ההחלטה, באופן שיוסיף ויצמצם את הפגיעה.

צריכה אמת להיאמר שאנו מודעים ומצרים על הפגיעה בעותרים כתוצאה מן המדיניות החדשה של היועץ המשפטי לממשלה. עם זאת, נחה דעתנו כי מדיניות זאת הינה בעיקרה מדיניות ראויה. יתירה זאת. נחה דעתנו שההנחיה בנוסח החדש עומדת במבחן הסבירות, וכך אף ההחלטות הפרטניות לגבי כל אחד מן העותרים. וזאת יש לזכור היטב, שמדובר בסמכות היועץ המשפטי לממשלה להחליט, מכוח החוק, את מי להסמיך כנציגו במשפטים פליליים. לפי טבע העניין, ליועץ המשפטי לממשלה נתון שיקול דעת רחב בשאלה את מי להסמיך כנציגו, ולכן גם יש לו בעניין זה מתחם סבירות רחב במיוחד, וכפועל יוצא מצטמצמת הביקורת השיפוטית על שיקול הדעת שלו בתוך מתחם זה.

כיוון שלא מצאנו חוסר סבירות, או כל פגם משפטי אחר, בהנחיה ובהחלטות של היועץ המשפטי לממשלה, לא נותר לנו אלא לדחות את העתירות.

אין בכך כדי לסתום את הגולל על עניינם של העותרים, כל אחד לעצמו, שהרי ההנחיה מותירה פתח לחריגים, וחזקה על היועץ המשפטי לממשלה שישקול בבוא הזמן, אם יתבקש, אם חלו שינויים במצב או קיימות נסיבות מיוחדות שיש בהם כדי להצדיק סטיה מן ההנחיות בעניינו של עותר זה או אחר.

אך כיום, על פי המצב הקיים, יש לדחות את העתירות.

העתירות נדחות.