פרטי ההליך
בבית המשפט העליון
בר"ם
2644/08
בפני:
כבוד השופטת מ' נאור
המבקשים:
1. אבי כהן
2. אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת
הסביבה
נ ג ד
המשיבות:
1. ועדת הערר - מחוז מרכז
2. יקום פיתוח בע"מ
3. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חוף השרון
בקשת רשות ערעור על החלטתו של בית
המשפט לענינים מינהליים ב-בש"א 30275/08 (במסגרת עת"מ 1175/08) מיום
2.3.2008 שניתנה על ידי כבוד השופט ד"ר קובי ורד
בשם המבקשים:
עו"ד אלי בן ארי
בשם המשיבה 1:
עו"ד אמיר לוי
בשם המשיבה 2:
עו"ד עמוס גורן;
עו"ד גלעד שיף
בשם המשיבה 3:
עו"ד ישראל נשבן
החלטה
1.
לפני בקשת רשות ערעור מינהלי על החלטתו של בית המשפט לענינים מינהליים (כב' השופט ד"ר קובי ורדי) שלא ליתן צו ביניים. הצו שהתבקש הוא להורות לועדה המקומית ולועדת הערר להימנע מביצוע
כל פעולה או עבודה בשטח תכנית מתאר חש/בת/109 אשר נועד להקמת מבנים חדשים וכן להימנע ממתן היתרי בניה חדשים מכוח התכנית, וזאת עד להכרעה בעתירה המינהלית.
תמצית ההליכים הקודמים
2.
מדובר בתכנית להרחבת איזור התעשיה בקיבוץ יקום (מתחם הידוע בכינויו המסחרי "יורו פארק"), לפיה ניתן להקים באיזור התעשיה שישה מבנים לתעשיה (להלן: התכנית ). עד כה נבנו ארבעה מבנים. המשיבה 2 (להלן: יקום ) הגישה בקשה להיתר בניה לבניית הבנין החמישי וכן בקשה להקלה. המבקש 1, תושב כפר חרוצים אשר מכהן כנציג היישוב במליאת המועצה האזורית חוף השרון (להלן:
המבקש ), הגיש התנגדות בעניין הבקשה להיתר ולהקלה לוועדה המקומית. ההתנגדות נדחתה. המבקש, שהוא גם חבר הועדה המקומית לתכנון ולבניה חוף השרון, הגיש ערר לועדה המחוזית, אשר דחתה את הערר בקביעה כי המבקש חסר זכות עמידה להגיש ערר בהיעדר פגיעה אישית בו. במסגרת ההחלטה נדחו גם השגותיה של המבקשת 2 (להלן:
האגודה ) בקביעה כי היה עליה להגיש התנגדות מטעמה מבעוד מועד בפני הועדה המקומית.
3.
נגד החלטת ועדת הערר עתרו המבקשים לבית המשפט לענינים מינהליים בעתירה מנהלית, בה נטען כי היא מעוררת שאלה בסיסית בעניין היקפה של זכות העמידה בפני רשויות התכנון. לטענת המבקש, התנגדותו למתן ההיתר וההקלה נעוצה בכך שהשימוש שנעשה בארבעת המבנים הקיימים מנוגד לשימושים המותרים על פי יעוד התכנית, דהיינו מדובר בשימוש הסותר את התכנית: השימוש הוא משרדי ולא תעשייתי. לטענתו מדובר בהפרת חוק שרשויות התכנון לא פועלות להפסקתה או למניעתה. הסעד שיש להורות עליו במקרה כזה, לטענת המבקש, הוא הטלת איסור על רשויות התכנון לאשר כל התקדמות של תכנון ובניה במתחם עד להפסקת או מניעת הפרת החוק וכלשונו: "אין ליתן היתר לבניה חדשה במקום בכלל, עד שלא תטופלנה הפרות החוק המרובות במתחם, המצוי כזכור כולו בבעלות מבקשי ההיתר" (סעיף 32 לבקשה). מתן היתר הבניה וההקלה שיקום ביקשה משמעם מתן גושפנקא להפרת החוק. התנגדות המבקש נדחתה כאמור בהחלטות הועדה המקומית וועדת הערר, אך הוא שב והעלה אותה במסגרת העתירה המינהלית. במסגרת העתירה טען המבקש כי החלטת ועדת הערר אשר דחתה את טענותיו מן הטעם של היעדר זכות עמידה היא החלטה גורפת ובלתי סבירה.
4.
עם העתירה הגיש המבקש גם בקשה למתן צו ביניים בנוסחו האמור לעיל. לטענתו סיכויי העתירה גבוהים, שכן מדובר בעתירה שמעוררת שאלה משפטית נכבדה, ומאזן הנוחות נוטה לטובתו, שכן אי-מתן הצו המבוקש יסכל את יכולתם של המבקשים לקבל סעד אפקטיבי בעתירה. כן הבהיר המבקש כי אין לחייבו בערובה כיוון שמדובר בעתירה ציבורית וכל ערובה שתוטל תהיה מעבר לאמצעים העומדים לרשותו ותקשה על הגישה לערכאות.
5.
ועדת הערר השאירה את ההחלטה בבקשה לצו ביניים לשיקול דעת בית המשפט. הוועדה המקומית ויקום התנגדו לבקשה בטענה כי סיכויי העתירה נמוכים כיוון שטענות המבקש בעניין אי-החוקיות לא הוכחו ומדובר במחלוקת בדבר פרשנות התכנית, ובטענה כי מאזן הנוחות נוטה לטובת יקום, כיוון שעיכוב הליכי התכנון יגרום לה לנזקים כספיים כבדי משקל. לגוף ההפרות הנטענות טענו המשיבים כי לא הובאו די ראיות להוכחת הפרות החוק הנטענות. אשר לאגודה נטען כי זו לא הגישה התנגדות לועדה המקומית והצטרפותה המאוחרת אינה יכולה להעניק למבקש מעמד עודף.
החלטת בית המשפט המחוזי
6.
בית המשפט המחוזי קיבל ביום 2.3.2008 את עמדת המשיבות ודחה את הבקשה לצו ביניים. בית המשפט קבע כי "למעשה, המבקשת מנסה ליצור הלכה חדשה במסגרת שיקול הדעת של הועדה המקומית היא לא תיתן היתר בניה למבנה, למרות עמידה בדרישות הטכניות, שכן ישנו שימוש לא חוקי הנעשה במבנה אחר, שנבנה על פי היתר. לכאורה, מדובר בגישה 'ענישתית', המתעלמת מהאפשרויות הקיימות בדין לפעול לצורך אכיפת ביצוע פעולות אכיפה ע"י הרשויות במקרים שנטען שנעשות פעולות לא חוקיות". בית המשפט הדגיש כי למבקשים אין טענה ספציפית נגד המבנים החדשים, אלא טענתם מכוונת כלפי שימוש לא חוקי שנעשה לטענתם במבנם האחרים. נקבע כי המבקשים לא הוכיחו לכאורה כי במבנים הקיימים נעשה שימוש לא חוקי, ואף אם היה הדבר מוכח, ספק רב אם ניתן היה להתנות מתן היתר חדש למבנה אחד, באכיפת תנאי היתר בניה למבנה אחר. לפיכך קבע בית המשפט כי סיכויי העתירה נמוכים. אשר למאזן הנוחות נקבע כי אף שתחילת הבניה צפויה בחודשיים הקרובים, מתן צו הביניים משמעו מתן "סעד קיצוני שאינו מידתי יחסית לנזק העלול להיגרם ל[יקום] כתוצאה ממתן הצו". כן נקבע כי מתן היתר הבניה אינו יוצר לכאורה מצב בלתי הפיך. לפיכך נדחתה הבקשה לצו ביניים, אך בית המשפט מצא לנכון להעיר "בשולי ההחלטה אך לא בשולי החשיבות" כי מצופה מועדת הערר לפעול לאכיפת החוק, חרף מצוקת כוח האדם וסדרי העדיפויות בביצוע פעולות האכיפה בתחום שיפוטה. לפיכך נקבע כי "מצופה [הועדת הערר] שתתפנה בקרוב, תבחן את ההפרות הנטענות ותפעל בהתאם למסקנותיה ובמידת הצורך תבצע את פעולות האכיפה הנדרשות".
בקשת רשות הערעור וטענות הצדדים
7.
על החלטה זו הוגשה בקשת רשות הערעור שלפני. בבקשה חזרו המבקשים על טענותיהם כפי שנטענו בהליכים הקודמים. הם מבקשים ליתן צו ביניים בנוסח שהתבקש בערכאה הראשונה. הם מציינים כי נקבע מועד לדיון בעתירה המינהלית ליום 5.5.2008. תמצית טענת המבקשים לפני היא כי העתירה מעוררת שאלה ציבורית חשובה בדבר זכות עמידה בפני רשויות התכנון וסיכוייה גבוהים, וכי כיוון שמדובר בעתירה נגד מתן היתר בניה (להבדיל מעתירה נגד התכנית) ומדובר בבניה קרובה של מבנים בשטח נוטה מאזן הנוחות לטובתם. לדבריהם גם האינטרס הציבורי בדבר שלטון החוק מחייב כי הכרעה בשאלות העקרונית שהעתירה מעלה תינתן תוך שמירת הסטטוס קוו.
8.
היו מונחות לפני תגובות הנתבעים בערכאה הראשונה לאחר שהוריתי למבקש להמציא את כל המסמכים שהיו בפני הערכאה הראשונה. לא ראיתי צורך להורות על קבלת תגובות גם במסגרת הבקשה שלפני.
9.
כיוון שחלק נכבד מהבקשה התייחס למישור מאזן הנוחות, כאן המקום להביא ביתר פירוט את תגובת יקום . לטענת יקום, המבקש מנסה מזה שנים רבות לעכב את מימוש התכנית ותכלית העתירה איננה, למעשה, תקיפה קונקרטית של היתר הבניה למבנה החמישי, אלא תקיפה כוללת של התכנית. לטענתה מתן צו הביניים המבוקש משמעו חיוב רשויות התכנון לנקוט בצעדי אכיפה "אשר אינם מוכרים בחוק או בפסיקת בית המשפט" והכל בגין "טענה חסרת כל בסיס ל'אי-חוקיות' בשימושים הנעשים במבנים שבנתה". לטענתה כל עיכוב בבניית המבנה החמישי לפי התכנית יגרום לה נזקים כלכליים כבדים ביותר, הנאמדים על ידה בכ-650-610 אלף ש"ח לחודש (סעיף 132 לתגובה). מאידך המבקשים לא הצביעו על נזק ממשי שעלול להיגרם מאי-מתן הצו, מלבד אמירות כלליות ביחס לאינטרס הציבורי בשמירת הסטטוס קוו. עוד ציינה יקום כי ההחלטה של רשויות התכנון מתי וכיצד לבצע פעולות אכיפה נתונה לשיקול דעתן ואין מקום להתערבות בית המשפט בכך. מכל מקום, הדרך לתיקון אי החוקיות הנטענת אינה צריכה להיעשות "על גבה" תוך פגיעה כספית קשה בה. יקום הדגישה כי המבנה נשוא העתירה עומד בתנאי התכנית ומכאן שעיכוב בנייתו אינו משרת את המטרה של הסרת אי-החוקיות הנטענת במבנים אחרים. לפיכך טענות המבקשים אינן מצדיקות את מתן צו הביניים המבוקש.
דיון
10.
בלי להיכנס בשלב זה לשאלות שתתבררנה בהליך העיקרי הנוגעות לזכות העמידה של המבקש ולבירור העובדתי ביחס להפרות הנטענות, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להידחות. אניח לטובת המבקש, כמובן בלי להכריע בעניין זה, כי הוא אכן בעל זכות עמידה בהליך. השאלה היא האם יש מקום להורות לרשויות התכנון להתנות את מתן היתר הבניה המבוקש לגבי המבנה המסויים בתנאי של הסרת ההפרות הנטענות לגבי מבנים אחרים במתחם. זאת, על אף שאין כנראה מחלוקת שהמבנה המסויים לגביו התבקש היתר הבניה מקיים את תנאי החוק, התקנות והתכנית הקיימת.
11.
בשאלה זו חלוקים הצדדים. לדעת המבקשים יש הצדקה שלא ליתן את ההיתר, כיוון שלרשויות התכנון יש סמכות ושיקול דעת להתנות את מתן ההיתר בתנאים. לעומת זאת לדעת המשיבות אין הצדקה לכך: ספק אם יש לרשויות התכנון סמכות להורות בעצמן על תנאי כגון דא ואף אם יש סמכות כזו, נתון הדבר לשיקול דעתן שיופעל במקרים חריגים ביותר שענייננו אינו נמנה עליהם.
12.
בית משפט זה הכיר, מבחינה עקרונית, בסמכות רשויות התכנון להתנות מתן היתר בניה בתנאים או אף לא לתיתו, גם אם מבחינה "טכנית" מקיים ההיתר המבוקש את תנאי החוק. כך, למשל, קבעה השופטת נתניהו:
"סמכות לסרב מתן היתר גם כשהבקשה עוברת את בדיקת התאמתה הטכנית לתכנית, קימת
לה לועדה... השאלה אינה של הסמכות אלא של שקול הדעת בשמוש בסמכות - אם בנסבות המקרה יהיה זה שמוש לגיטימי בסמכות הנתונה לה להתלות את התכנית" (בג"ץ 663/85 רובינשטין ושות' חברה קבלנית בע"מ נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז תל אביב , פ"ד מב(2) 133 (1988)).
לעומת זאת שיקול הדעת בהפעלת הסמכות ראוי שייעשה בצמצום ובזהירות, כדברי השופט מצא:
"אכן, גם לוועדה מקומית, המתבקשת להעניק היתר-בנייה, נתון שיקול-דעת לשקול שיקולים תכנוניים, שהם מעבר לעצם התאמתה של הבקשה לדרישותיה של התכנית המאושרת... אך השימוש בשיקול-דעת זה, היכול להתבטא בהתניית מתן ההיתר בקיום תנאים הכרחיים וחיוניים, שבשלב התכנון קשה היה לעמוד על חיוניותם, ראוי שייעשה בצמצום ובזהירות ואינו יכול להוות תחליף נאות לפעולה נחוצה בתחום התכנון" (בג"ץ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה ברמת אביב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה תל אביב , פ"ד מז(5) 573 (1993)).
13.
כך למשל, עלתה בבית המשפט המחוזי השאלה האם הוועדה המקומית רשאית לסרב ליתן היתר בשל מצב התשתית, אף אם הבקשה להיתר תואמת באופן מלא את הדרישות שבדין. השופט גרוניס, בשבתו בבית המשפט המחוזי, סקר את ההלכה בנושא והגיע למסקנה כי הוועדה המקומית רשאית לשקול את השיקול האמור בעת שהיא דנה בבקשה למתן היתר בניה. בנתחו את הסוגיה, בחן השופט גרוניס את השאלה הכללית, והיא האם רשויות התכנון מוסמכות לסרב לבקשה להיתר או להתנות תנאים למתן ההיתר אף אם הבקשה עומדת בדרישות הדין. וכך קבע:
" השאלה הכללית שהועלתה התעוררה בפסיקה . כפי שנראה מיד, גישתו של בית המשפט העליון בנושא השתנתה במהלך השנים. בעבר נפסק כי הוועדה המקומית אינה רשאית לסרב ליתן היתר בשל כך שהבקשה אינה תואמת תוכנית צפויה, שטרם הגיעה לשלב בו החוק מאפשר התחשבות בה... בפסיקה אחרת נקבע שהרשויות המוסמכות ליתן היתרי בנייה רשאיות לסרב ליתן היתר אף אם הבקשה תואמת מבחינה טכנית את הדרישות שבדין...
נמצא, אם כך, שמבחינה עקרונית יש בכוחה של הרשות המוסמכת - הוועדה המקומית או רשות הרישוי - לסרב ליתן היתר או להתנות תנאים בטרם יוצא, על אף שקיימת התאמה מלאה בין המבוקש בבקשה לבין הנדרש על פי החוק, התקנות שעל פיו והתוכניות החלות במקום.
השאלה הבאה שיש לדון בה היא מהם השיקולים שהרשות רשאית לשוקלם
בבואה לסרב לבקשה או להתנות תנאים במצב דברים זה, קרי, כאשר קיימת התאמה בין המבוקש לבין הדרישות שבדין. ברור, שאין בסמכותה של אחת מן הרשויות הנזכרות להתנות מתן היתר בנייה בתשלום שאין לו בסיס בדין... כמו כן, לא ניתן לקבוע כי היתר בנייה יוצא רק לאחר שתופקד ערבות להבטחת מילוי של התנאים שבהיתר, שכן אין הסמכה מפורשת להתנות תנאי כאמור...
עתה עלינו לבחון את הסוגיה האם רשאית ועדה מקומית או רשות רישוי לסרב ליתן היתר לאור מצב התשתיות במתחם
או באזור בו עומדת להתבצע הבנייה לגביה מבוקש היתר... דעתי היא שאף אם אין הוראה מעין זו כלולה בתוכנית, הרי רשאית הוועדה המקומית לשקול את השיקול האמור בעת שהיא דנה בבקשה למתן היתר בנייה" (עת"מ (תל-אביב-יפו) 1032/00 הוועדה המקומית לתכנון ובניה "הדרים" נ' ועדת הערר המחוזית מחוז מרכז (לא פורסם, מיום 23.5.2000)).
14.
בענייננו השאלה היא: האם רשאית ועדה מקומית לסרב ליתן היתר או להתנותו לאור הפרות חוק קודמות במתחם
אשר בבעלות או בהחזקת מבקש ההיתר וכאשר בו עומדת להתבצע הבנייה נשוא ההיתר?
ודוק: אין מדובר בענייננו במקרה בו מבוקש לסרב ליתן היתר או להתנות על היתר ביחס למבנה קיים שהוא עצמו נגוע באי חוקיות, אלא ביחס למבנה אחר , שתואם לתוכנית ואינו נגוע באי-חוקיות אך נמצא באותו מתחם.
לא הופניתי לכל אסמכתא ישירה בשאלה זו, שעל פיה ניתן לסרב ליתן היתר או להתנות מתן ההיתר בנסיבות אלה. המבקש מבקש כי תיקבע הלכה כטענתו. אפשר ומבוקשו יעלה בידו בערכאה הדיונית ואפשר ולא יקרה כן. מכל מקום, אין הצדקה ליתן צו ביניים גורף כבקשת המבקש על יסוד "הלכה" שטרם באה לעולם.
15.
אשר למאזן הנוחות: כפי שקבע בית המשפט המחוזי, הבניה של המבנה החמישי צפויה להתחיל בקרוב - בתוך חודשיים. הדיון בעתירה המינהלית קבוע למועד קרוב יותר - ליום 5.5.2008. צו הביניים המבוקש הוא לאסור באופן גורף על מתן היתרי בניה במתחם. המבקש לא הצביע על נזק משמעותי שייגרם לו או לציבור הרחב בשלב זה, שלב צו הביניים. מכאן שמאזן הנוחות אינו מחייב בענייננו את מתן צו הביניים (ראו והשוו בג"ץ 3330/97 עיריית אור יהודה נ' ממשלת ישראל , פ"ד נא(3) 472 (1997), פסקה 6 ופסקה 8 להחלטת השופט זמיר). אם אכן ייקבע שישנן הפרות במבנים הקיימים יש דרכים משפטיות לטפל בכך ולאכוף את החוק, לאו דווקא בדרך של מניעת הבניה של מבנים חדשים . ככל שתיקבע הלכה כטענתו של המבקש המשיבות נוטלות על עצמן סיכון אם העתירה המינהלית תתקבל וככל שבית המשפט יורה על השבת המצב לקדמותו (ראו והשוו: ע"א 482/99 בלפוריה מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה יזרעאלים (לא פורסם, מיום 29.11.2001)).
גם שיקולי מאזן הנוחות אינם מחייבים את מתן צו הביניים המבוקש.
סוף דבר
16.
הבקשה נדחית. ממילא נדחית גם הבקשה מיום 23.3.2008 שהגישו המבקשים לקיום דיון מהיר. משלא נתבקשו תגובות בבקשה שלפני – אין צו להוצאות.
ניתנה היום, כ"ג אדר ב, תשס"ח (30.3.2008).
ש ו פ ט ת