בר"מ 371/14 פרימק בניה והשקעות בע"מ נ. הממונה על חוק המכר ,משרד הבינוי ו

1.

חוק המכר (דירות) (הבטחת השקעות של רוכשי דירות) (תיקון מס' 4), התשס"ח-2008, ס"ח 418 (להלן: תיקון מס' 4 ), וחוק המכר דירות (הבטחת השקעות של רוכשי דירות) (תיקון מס' 5), התשס"ח-2008, ס"ח 426, התקבלו בכנסת ביום 31.3.2008 ומטרתם לחזק את ההגנה שמעניק חוק המכר דירות (הבטחת השקעות של רוכשי דירות), התשל"ה-1974 (להלן: החוק ) לרוכשים בעקבות פרשת קריסתה של חברת חפציבה דיור ואחזקות בע"מ וחברות נוספות שבשליטתה. במסגרת מנגנוני ההגנה שנוספו בתיקון, מחויב "מוכר" למסור ל"ממונה" בסמוך לחתימה על "חוזה המכר" (כהגדרתם בסעיף 1 לחוק), פרטים לגבי מכירה של כל דירה בפרויקט בנייה של המוכר (סעיף 3ה לחוק). אופן מסירת הדיווח מוסדר בתקנה 2 לתקנות המכר (דירות) (הבטחת השקעה של רוכשי דירות) (דיווח לממונה), התשס"ט-2008, הקובעת, בנוסחה כיום, כי הדיווח יימסר לא יאוחר מארבעים ימים ממועד חתימת חוזה המכר (במאמר מוסגר יצוין כי עד ליום 9.5.2012 מסירת הפרטים לממונה הייתה מחוייבת להתבצע תוך שבעה ימים מחתימת החוזה). סעיף 4ב(א) לחוק קובע כי הממונה יטיל על מוכר עיצום כספי בהתאם להוראות סעיפים 4ג עד 4יג לחוק, בסכומים המפורטים בו. סעיף 4ג לחוק קובע כי הממונה רשאי לשלוח למוכר הודעה על כוונתו להטיל עליו עיצום כספי (להלן: הודעת חיוב ); מוכר שהפר את חובתו ונמסרה לו הודעת חיוב רשאי לטעון בכתב לפני הממונה, ולאחר מכן יחליט האחרון אם לבטל את העיצום הכספי, להותירו על כנו או לשנות את גובהו, וישלח למוכר במידת הצורך דרישת תשלום מעודכנת (סעיפים 4ד ו-4ה לחוק). מפר שנמסרה לו הודעת חיוב ולא שילם את העיצום הכספי במועד הקבוע בחוק, יחויב בתוספת תשלום בגין "הפרה נמשכת" כאמור בסעיף 4ז(א) לחוק. סעיף 4ח(א) לחוק קובע:

סכומים מופחתים

(א) הממונה אינו רשאי להטיל עיצום כספי בסכום הנמוך מהסכומים הקבועים בפרק זה, אלא לפי הוראות סעיף קטן (ב) .

(ב) השר, בהסכמת שר המשפטים, רשאי לקבוע מקרים, נסיבות ושיקולים שבשלהם יהיה ניתן להטיל עיצום כספי בסכום הנמוך מהקבוע בפרק זה, בשיעורים שיקבע.

מכוח הסמכות שהוקנתה לו בסעיף 4ח(ב) לחוק, התקין שר הבינוי והשיכון את תקנות המכר (דירות) (הבטחת השקעות של רוכשי דירות) (הפחתה של העיצום הכספי בידי הממונה), התשע"א-2011 (להלן: תקנות ההפחתה ). תקנות ההפחתה נכנסו לתוקף ביום 4.8.2011. תקנה 2 לתקנות ההפחתה קובעת:

הפחתת סכומי העיצום הכספי

2.מצא הממונה כי נתקיימו נסיבות שלפיהן ניתן להטיל על אדם עיצום כספי לפי סעיף 4ב לחוק, בשל הפרה שביצע, והתקיימו אחת או יותר מן הנסיבות המנויות להלן, יפחית לאותו אדם מסכום העיצום הכספי הקבוע בשל אותה הפרה את השיעור הנקוב לצד אותה נסיבה, ובהתקיים כמה נסיבות – בשיעור המצטבר של השיעורים המנויים לצדן:

(1) המפר לא הפר בשלוש השנים הקודמות למועד ביצוע ההפרה את אותה הוראה – 50%;

(2) המפר הפסיק את ההפרה מיוזמתו ודיווח עליה לממונה – 25%;

(3) המפר נקט פעולות למניעת הישנות ההפרה ולהקטנת הנזק, להנחת דעתו של הממונה – 25%.

2.

המבקשות בבקשות שלפניי הן חברות קבלניות הבאות בגדר "מוכר" לפי סעיף 1 לחוק. ביום 29.12.2011 שלח הממונה למבקשת בבר"ם 371/14 (להלן: פרימק ) שתי הודעות על כוונה להטיל עיצום כספי לפי סעיף 4ג לחוק, וזאת לאחר שגילה כי היא לא דיווחה על 53 עסקאות מכר דירה שביצעה, בניגוד לסעיף 3ה לחוק. בהודעת החיוב נקבע כי פרימק זכאית להפחתת סכום העיצום הכספי בשיעור של 50% מכוח תקנה 2(1) לתקנות ההפחתה ועל כן עומד חובה על סך של 673,710 ש"ח. ביום 5.1.2012 דיווחה פרימק לראשונה על ביצוע 52 עסקאות מכר וביקשה שלא להטיל עליה עיצום כספי בנימוק שאי-הדיווח נעשה בתום לב ותוקן מיד עם קבלת הודעת הממונה. ביום 11.9.2012 נשלחה לפרימק החלטת הממונה שלפיה הופחת העיצום הכספי שהוטל עליה ב-75% לפי תקנות 2(1) ו-2(3) לתקנות ההפחתה והועמד על סך של 359,075 ש"ח. ביום 17.10.2012 הגישה פרימק ערר על החלטת הממונה מכוח סעיף 4יג לחוק. ביום 2.2.2013 הערר נדחה. ועדת הערר קבעה כי העוררת לא הפסיקה את ההפרות מיוזמתה, אלא רק לאחר שקיבלה הודעה מהממונה, ועל כן אין היא זכאית להפחתה לפי תקנה 2(2) לתקנות ההפחתה. פרימק לא השלימה עם ההחלטה והגישה ערעור מינהלי. ביום 13.11.2013 דחה בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת צ' צפת ) את הערעור בקובעו כי רק מי שגילה את ההפרה ודיווח עליה מיוזמתו, בלא פניה מוקדמת של הממונה אליו, זכאי להפחתה המנויה בתקנה 2(2) לתקנות ההפחתה. הבקשה לרשות ערעור שהגישה פרימק מכוונת לפסק דין זה.

3.

ביום 29.12.2011 שלח הממונה למבקשת בבר"ם 1651/14 (להלן: י. בהרי ) ארבע הודעות על כוונה להטיל עיצומים כספיים מכוח סעיף 4ג לחוק. ההודעות נשלחו לאחר שהתברר לממונה כי י. בהרי לא דיווחה על 45 עסקאות מכר דירה שביצעה, בניגוד לסעיף 3ה לחוק. בהודעת החיוב נקבע כי י. בהרי זכאית להפחתת סכום העיצום הכספי בשיעור של 50% לפי תקנה 2(2) לתקנות ההפחתה. כמו פרימק כך גם י. דהרי מיהרה לדווח על העסקאות וביקשה לבטל את העיצום הכספי; הממונה החליט להפחיתו ב-75% לפי תקנות 2(1) ו-2(3) לתקנות ההפחתה; ערר שהגישה י. בהרי על החלטת הממונה נדחה; וכך גם ערעור מינהלי שהוגש על החלטת ועדת הערר. בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופט א' בכר ) לא ראה להתערב בהחלטת ועדת הערר בקובעו כי "מטרת תקנה 2 לתקנות הינה לעודד את המפר לדווח מיוזמתו. ברגע שהמשיבה נאלצה להוציא מטעמה הודעה שבכוונתה להטיל עיצומים, נשללת למעשה יוזמת המפר, כאשר היוזמה היחידה שקיימת במצב זה, הינה של המשיבה עצמה בעצם הוצאת ההודעה על כוונתה להטיל עיצומים". י. בהרי אינה משלימה עם פסק הדין והגישה אף היא בקשת רשות לערער.

4.

המבקשות טוענות כי יש לבטל את העיצום הכספי שהושת עליהן (לאחר שהסכום המקורי הופחת ב-75% מכוח תקנות 2(1) ו-2(3) לתקנות ההפחתה) משום שמתקיימת לשיטתן הנסיבה המנויה בתקנה 2(2) שלפיה " המפר הפסיק את ההפרה מיוזמתו ודיווח עליה לממונה". אומר מיד: לא ראיתי עיל ה להתערב במסקנותיהן של הערכאות הקודמות בסוגיה זו. תקנה 2(2) נועדה לתמרץ את המוכר לדווח בעצמו ומיוזמתו על הפרות שביצע, בלא שתקדם לכך פנייה יזומה של הממונה אליו. משנפסקה הפרה בעקבות פניה של הממונה אל המפר בהתראה שיחויב בעיצום כספי אם לא ידווח כנדרש, אין לומר כי המוכר הפסיק את ההפרה מיוזמתו . פרשנות אחרת תחטא לתכלית התקנה, שכן משמעותה שכל אימת שהממונה יפנה למוכר ויתרה בו לפני הטלת עיצום כספי והמוכר ימהר וידווח בעקבות הפניה, הוא יהיה זכאי להפחתה כמעט אוטומאטית של 25% מסכום העיצום הכספי לפי תקנה 2(2). הפחתה לפי תקנת-משנה זו לא תחול, למעשה, רק במקרים חריגים שבהם יימנע המוכר מלדווח חרף התראה מפורשת שנשלחה לו. אלא שכדי להבטיח את חובת הדיווח לאחר משלוח הודעת תשלום נקבעו בחוק אמצעים אחרים: ראשית, הפרת חובת הדיווח היא כשלעצמה עבירה פלילית שתשלום העיצום הכספי אינו גורע מאחריותו של המפר לביצועה (סעיפים 4(א)(2) ו-4יב(א) לחוק); שנית, אי-דיווח מגבש "הפרה נמשכת" שבגינה "ייווסף על העיצום הכספי החלק החמישים שלו לכל יום שבו נמשכת ההפרה" (סעיף 4ז(א) לחוק); שלישית, הפרשנות שמציעות המבקשות מקנה לכ ל מוכר הזדמנות אחת להימנע מדיווח ועדיין לזכות ל-100% הפחתה (בהנחה שמתקיימות הנסיבות המנויות בתקנות 2(1) ו-2(3) שהתקיימו גם במבקשות בתור מי שהפרו את חובת הדיווח בפעם הראשונה). פרשנות זו פוגעת בתמריץ לגרום לכל מוכר לקיים את הוראות החוק לפני שהממונה יתרה בו, ולכן אין לקבלה.

5.

פרימק טוענת כי המשיב פעל בחוסר סמכות כאשר הטיל עיצומים כספיים לפני שהותקנו תקנות ההפחתה; וכי נהג להפחית את העיצומים ב-100% באותה תקופה באופן שמפלה אותה לרעה ביחס למוכרים אחרים שחיוביהם בוטלו. אין בטענה זו כדי לסייע למבקשות. אף בהנחה – לצורך הדיון בלבד – שהממונה לא היה מוסמך לחייב בעיצום כספי לפני שפורסמו תקנות ההפחתה, ברי כי הוא מוסמך לעשות כן לאחר שפורסמו התקנות. בענייננו אין חולק כי הודעות התשלום נשלחו למבקשות לאחר שתקנות ההפחתה נכנסו לתוקף, ועל כן העיצומים שהוטלו לפיהן – הוטלו בסמכות וכדין. לכך יש להוסיף כי בשנת 2009 שלח הממונה הודעות למוכרים שלא קיימו את חובתם לדווח על עסקאות בהתאם לחוק; ולקראת סוף שנת 2011 יצא המשיב בפרסום בתקשורת הכתובה והאלקטרונית, ואף פרסם באמצעות התאחדות הקבלנים ולשכת עורכי הדין כי כל מוכר שיסיר את הפרתו עד ליום 7.12.2011 עשוי לזכות בהפחתת העיצום הכספי בשיעור של עד 100%. פרסומים אלה הופנו באופן שוויוני לכלל אוכלוסיית המוכרים; תכליתם הייתה לסייע להם להטמיע את הוראות החוק והתקנות; והם נעשו לפני שהממונה החל לשלוח את הודעות החיוב הפרטניות למפרים. אף על פי כן לא נענו המבקשות להודעות הכלליות ולא הסדירו את הפרותיהן מיוזמתן. על כן נשלחו אליהן הודעות אישיות. בנסיבות אלו, אין לומר כי נפל פגם בהחלטת המשיב להטיל עליהן את העיצומים שהטיל ולהימנע מהפחתתם כדי 100% משיעורם.

6.

לבסוף, אין בתקנה 3 לתקנות ההפחתה – המסמיכה את הממונה להפחית עיצום כספי בשיעור של 50% אם הופרה הוראה בתוך 18 חודשים מתחילתו של סעיף 4ב(א)(1) לחוק – כדי לסייע למבקשות. סעיף 4ב לחוק פורסם ביום 6.10.2008 ונכנס לתוקף תוך שישה חודשים מיום פרסומו (ראו סעיף 7(א) לתיקון מס' 4), כך שביום שליחת הודעות החיוב למבקשות חלפה תקופת המעבר המנויה בו.

7.

סיכומו של דבר, דין הבקשות לרשות ערעור להידחות. כל אחת מן המבקשות תשא בשכר טרחת בא כוח המשיב בסך של 7,500 ש"ח.