בר"מ 4717/14 גלילות מחזור פסולת בע"מ נ. יוסי עיריית רמת השרון

1.

לפני בקשת רשות ערעור על החלטתו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 17.6.2014 (עת"מ 31557-02-14, השופטת מ' סוקולוב ). בהחלטה זו נקבע כי הדיון בעתירה המינהלית שהוגשה לבית המשפט יעוכב עד למתן הכרעת דין בהליך הפלילי המתנהל כנגד המבקשים בבית משפט השלום בתל אביב-יפו (ת"פ 54154-12-13, השופט ש' בקר ).

רקע והליכים קודמים

2.

מקורו של ההליך דנן בסכסוך הנסב על הפעלתה של תחנת מעבר לטיפול בפסולת (להלן: תחנת המעבר ) על-ידי המבקשים.

3.

המבקש 3 הוא הבעלים והמנהל של המבקשות 2-1 שהן חברות העוסקות בתחום המחזור והטיפול בפסולת. המבקשים מפעילים את תחנת המעבר בתחומה של המשיבה 1, היא עיריית רמת השרון. המשיב 2 הוא המשרד לאיכות הסביבה והמשיב 3 הוא מנהל מחוז תל-אביב במשרד לאיכות הסביבה.

4.

המבקש 3 קיבל רישיון עסק להפעלתה של תחנת המעבר, אך זה בוטל. על-פי הנטען בבקשה, המבקשים ניהלו במשך כשש שנים מגעים עם המשיבים 2-1 לצורך קבלת רישיון העסק, וכאשר זה כבר ניתן הוא בוטל ללא הצדקה. לעומת זאת, לטענת המשיבים, המבקשים הפרו את תנאי רישיון העסק שניתן להם, ומטעם זה הוא בוטל. על רקע זה, ביום 26.12.2013 הוגש כתב אישום כנגד המבקשים ובגדרו הם הואשמו בעבירות שעיקרן אי קיום תנאים שהותנו ברישיון עסק, ניהול עסק ללא רישיון כדין והשלכת פסולת ברשות הרבים. ביום 16.02.2014 הגישו המבקשים עתירה כנגד המשיבים לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, עתירה שנסבה על ההחלטות שהתקבלו בעניין רישיון העסק.

5.

במקביל להגשת העתירה ולרקעה המבקשים הגישו בקשה לבית משפט השלום לדחיית הדיון בתיק הפלילי. בקשה זו נדחתה על-ידי בית משפט השלום ביום 27.2.2014.

6.

ביום 27.5.2014 הגישו המשיבים 2 ו-3 (להלן יחד: המשיבים ) בקשה לבית המשפט המחוזי להורות על עיכוב ההליכים בעתירה עד להכרעה בתיק הפלילי או עד לסיומה של פרשת התביעה בתיק הפלילי.

7.

בהחלטתו מיום 17.6.2014 קיבל בית המשפט המחוזי את בקשת המשיבים והורה על עיכוב ההליכים בעתירה עד למתן הכרעת דין בתיק הפלילי. בית המשפט המחוזי עמד על כך ש השאלות השנויות במחלוקת בעתירה ובתיק הפלילי "קשורות קשר בל ינותק". בנוסף לכך, הוא קבע שבירור השאלות העובדתיות שביסוד שני ההליכים, ובכלל זה השאלה האם הופרו תנאי הרישיון, ייעשה באופן אופטימאלי בבית משפט השלום, ולא בבית המשפט לענייניים מינהליים שככלל אינו שומע עדויות. בית המשפט המחוזי הוסיף וקבע כי במקרה דנן ההמתנה להכרעה בהליך הפלילי תייעל את ההליך שבפניו ותחסוך בזמן שיפוטי. בית המשפט המחוזי הצטרף גם לדבריו של בית משפט השלום באשר לכך שאין לאפשר לנאשם לעשות בעתירה מינהלית קרדום לחפור בו לעיכובו של ההליך הפלילי המתנהל נגדו.

8.

בית המשפט המחוזי התייחס להלכה העקרונית בנושא של עיכוב הליך אזרחי (ובהתאמה לענייננו – עיכוב הליך מינהלי) בשל קיומו של הליך פלילי, כפי שנקבעה ברע"א 854/97 לופטין נ' מוניקה תכשיטים בע"מ (30.4.1997) (להלן: עניין לופטין ), וציין כי על-פיה אכן, ככלל, אין לעכב את ההליך האזרחי (או המינהלי) מטעם זה. אולם, הוא המשיך וציין שהוכרו לכלל האמור חריגים. בית המשפט המחוזי הפנה בהקשר זה לע"א 2173/05 היועץ המשפטי לממשלה נ' B.G Assistance Ltd (13.2.2006) (להלן: עניין בי ג'י ), שבו נקבע כי במקרים אשר בהם קיים קשר הדוק בין המסכת העובדתית המתעוררת במסגרת ההליך הפלילי לזו הנדונה במסגרת ההליך האזרחי ובנסיבות מיוחדות אשר בהן קיים חשש לעיוות דין יש מקום לעכב את ההליך האזרחי. בהמשך לכך, קבע בית המשפט המחוזי כי המקרה דנן מצדיק חריגה מן הכלל בהתחשב בכך שהערכאה הדיונית תיחשף למידע רב, אשר לא יהיה זמין לבית המשפט הדן בעתירה המינהלית, בשל מאפייני הדיון בה.

9.

לבסוף, בית המשפט המחוזי עמד על כך שממילא תוקפו של רישיון העסק שניתן למבקשים פקע זה מכבר ובמסגרת ההליך הפלילי התחייבו המבקשים שלא לפעול במקרקעין עד לסיום ההליך הפלילי או עד למתן החלטה שיפוטית אחרת בעניין. על כן, כך נקבע, לא צפוי להיגרם למבקשים נזק בשל עיכוב ההליכים בעתירה המינהלית.

טענות הצדדים

10.

בבקשה שלפני, המכוונת כנגד החלטתו של בית המשפט המחוזי, מעלים המבקשים מספר טענות מרכזיות. ראשית, נטען בבקשה כי בית המשפט המחוזי שגה בכך שהחליט על עיכוב ההליכים בעתירה בניגוד מוחלט להלכה שנקבעה בעניין לופטין , ואף חזרה ואושרה מאז (בהפניה לרע"א 210/03

Fondation Sansounimaille נ' פרי (8.7.2003)). לפי הלכה זו, כך נטען, אין מקום לעכב הליך אזרחי או מינהלי בשל כך שמתנהל במקביל לו הליך פלילי, גם כאשר מתעוררת בשניהם מסכת עובדתית משותפת, אלא אם ניהולו יהיה כרוך בפגיעה בזכותו של הנאשם להליך פלילי הוגן. המבקשים אף טוענים שהכלל של אי-עיכוב הליכים הוא זה שמקדם יעילות, ולא להפך. לבסוף, המבקשים מוסיפים וטוענים כי החריג לכלל זה שהוכר בעניין בי ג'י

נסב על מצב שבו קיימים פערי מידע משמעותיים בהליך האזרחי בהשוואה להליך הפלילי, מה שאין כן במקרה דנן שבו ההליך הפלילי אמור להתנהל בשקיפות מלאה, ואילו במסגרת העתירה המינהלית מוטלת על הרשות החובה להציג את כל המידע העומד לרשותה.

11.

בנוסף, המבקשים טוענים כי עיכוב ההליכים יביא לפגיעה קשה בהם. בהקשר זה, הם טוענים כי מסקנתו של בית המשפט המחוזי לפיה הצהרתם שלא יעשו שימוש במקרקעין מצביעה על כך שלא ייגרם להם נזק – היא שגויה. המבקשים מפרטים כי מאחר שאין ברשותם רישיון עסק, הם אינם יכולים להפעיל את תחנת המעבר אולם הם ממשיכים לשלם בגין האתר דמי שכירות ומסים עירוניים, ובשל כך נגרם להם נזק כספי ניכר מדי יום ביומו. לטענתם, מטרתה של העתירה שהגישו הייתה להגיע להכרעה מהירה ככל שניתן בשאלת תוקפו של רישיון העסק (הן כיוון שההליך המינהלי מהיר יותר והן כיוון שזיכוי בהליך הפלילי אין בו כשלעצמו כדי להביא לחידוש תוקפו של הרישיון), על מנת לצמצם את הנזקים הנגרמים להם. בנסיבות שנוצרו, כך נטען, עיכוב העתירה המינהלית לפרק זמן אשר עלול להתארך לכדי שנים מספר, יביא לפגיעה משמעותית ביותר במבקשים.

12.

לבסוף, מציינים המבקשים כי על אף שאין זו דרכה של ערכאת הערעור להתערב בהחלטות דיוניות, הרי שבמקרה דנן יש מקום לחריגה מכלל זה – בשל אופיה המהותי של הבקשה, בשל השגיאות שנפלו בהכרעתו של בית המשפט המחוזי ובשל הפגיעה הקשה במבקשים כתוצאה מהשארת ההחלטה על כנה.

13.

ביום 30.7.2014 הוריתי למשיבים להגיש את תשובתם לבקשה.

14.

ביום 6.8.2014 הגישה המשיבה 1 את תשובתה לפיה היא משאירה את ההחלטה בנושא מתן רשות ערעור לשיקול דעתו של בית המשפט. ביום 11.8.2014 הגישו המשיבים את תשובתם, ובה טענו כי דין הבקשה להידחות על הסף בשל כך שהיא נסבה על החלטה שלא ניתן לבקש לערער עליה לפי חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: חוק בתי משפט לעניינים מינהליים או החוק ). המשיבים

מכוונים טענתם זו לכך שסעיף 12 לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים כולל רשימה סגורה של החלטות ביניים שביחס אליהן קיימת אפשרות להגיש בקשת רשות ערעור לבית המשפט העליון, ומצביעים על כך שקבלת בקשה לעיכוב הליכים אינה נמנית על החלטות אלו (להבדיל מדחיית בקשה לעיכוב הליכים, שהוכרה כעילה להגשתה של בקשת רשות ערעור בסעיף 12(ב)(3ט) לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים).

15.

ביום 19.8.2014 קיבלתי את הבקשה להגיש תגובה מטעם המבקשים לתשובת המשיבים. בתגובתם מיום 26.8.2014 טענו המבקשים כי ניתן לראות את בקשתם כנופלת בגדרן של שתיים מן העילות שמונה סעיף 12 לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים להגשתה של בקשת רשות ערעור. באופן יותר ספציפי, טענו המבקשים כי בקשתם יכולה להיכנס הן לגדרי סעיף 12(ב)(1) (שעניינו החלטה בבקשה למתן צו ביניים) והן לגדרי סעיף 12(ב)(ט3) (שמתייחס לדחיית בקשה לעיכוב הליכים). ראשית, כך נטען, החלטה המורה על עיכוב הליכים יכולה להיחשב כהחלטה בבקשה למתן צו ביניים בעתירה מינהלית מאחר שהמושג "צו ביניים" אינו מוגדר בחוק זה או בתקנות שהוצאו מכוחו. שנית, נטען כי יש לתת לסעיף 12(ב)(ט3) לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים פרשנות מרחיבה, בשים לב לכך שבהליכים אזרחיים ניתן להגיש בקשת רשות ערעור על החלטות בעניין עיכוב הליכים (בהפניה לרע"א 10083/09

דן חברה לתחבורה ציבורית בע"מ נ' עיריית פתח תקווה (9.8.2010)). בהקשר זה, מצביעים המבקשים על כך שבדברי ההסבר להצעת חוק בתי המשפט (תיקון מס' 46), התשס"ח-2007 (שבמסגרתו תוקן גם חוק בתי משפט לעניינים מינהליים; להלן: הצעת תיקון 46 ) נאמר במפורש כי מטרת התיקון היא להביא לכך שניתן יהיה להגיש בקשות רשות ערעור על אותן החלטות ביניים הן בבתי המשפט האזרחיים והן בבתי המשפט המינהליים.

16.

ביום 27.8.2014 הוריתי למשיבים להתייחס לאמור בתגובת המבקשים לעניין הדחייה על הסף. בנוסף, התבקשו המשיבים להתייחס בתגובתם אף לשאלה באיזו מידה מתיישבת עמדתם עם ההגנה הנדרשת על זכות הגישה לערכאות, ובכלל זאת לשאלה האם יש מקום להבחנה בין החלטה על עיכוב הליכים שניתנה על-פי בקשת הרשות בשל קיומו של הליך פלילי שהיא יזמה, לבין עיכוב הליכים בנסיבות אחרות.

17.

ביום 30.10.2014 הגישו המשיבים תשובה לתגובת המבקשים. באשר לשאלת הדחייה על הסף, המשיבים שבים ומדגישים כי הבקשה אינה נכנסת לגדרי אף אחת מן העילות המנויות בסעיף 12 לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, ולכן דחייה שכזו מתחייבת מהדין. המשיבים טוענים עוד כי יש לדחות את הסברם של המבקשים כי בקשה לעיכוב הליכים היא למעשה בקשה למתן צו ביניים, ועל כן ניתן להגיש על ההחלטה בה בקשת רשות ערעור מכוח סעיף 12(ב)(1) לחוק. המשיבים מצביעים בהקשר זה על כך שלבקשה לצו ביניים ולבקשה לעיכוב הליכים תכליות מנוגדות –בעוד שצו ביניים נועד "להקפיא" את המצב הקיים עד ההכרעה בעתירה לגופה הרי שבקשה לעיכוב הליכים מכוונת למנוע באופן זמני את המשך הדיון בעתירה עצמה. המשיבים מוסיפים כי ניתן ללמוד על ההבחנה בין צו ביניים לבין עיכוב הליכים גם מלשונו של חוק בתי משפט לעניינים מינהליים אשר מבדילה בין הגשת בקשת רשות ערעור על "דחיית בקשה לעיכוב הליכים" (עילה המנויה בסעיף 12(ב)(3ט) לחוק) לבין הגשת בקשה הנסבה על "החלטה בבקשה למתן צו ביניים" (עילה המנויה בסעיף 12(ב)(1) לחוק).

18.

המשיבים מוסיפים וטוענים כי אין לקבל את עמדת המבקשים לפיה החלטה המקבלת בקשה לעיכוב הליכים נכנסת בגדרי סעיף 12(ב)(3) לחוק, אשר קובע כי ניתן להגיש בקשת רשות ערעור על דחיית בקשה לעיכוב הליכים. המשיבים טוענים בהקשר זה כי הפרשנות שלה טענו המבקשים לפיה "דחייה בקשה לעיכוב הליכים" כוללת גם "קבלת בקשה לעיכוב הליכים" אינה סבירה ואף אין לה כל עיגון לשוני. לשיטתם של המשיבים, קיימת הצדקה להבחנה בין החלטה המקבלת בקשה לעיכוב הליכים לבין החלטה שדוחה בקשה שכזו, והיא נובעת מהמשמעות האופרטיבית השונה של כל אחת מן ההחלטות. המשיבים טוענים בהקשר זה כי דחיית בקשה לעיכוב הליכים עלולה להוביל לניהול הליך שלם לשווא, בעוד שקבלת בקשה לעיכוב הליכים אינה מעוררת אותו חשש לבזבוז משאבים (של מערכת השפיטה עצמה ושל הצדדים גם יחד).

19.

בהתייחס להסתמכות המבקשים על דברי ההסבר להצעת תיקון 46 באשר לצורך להשוות בין הליכים אזרחיים לבין הליכים מינהליים בעניין זה, הצביעו המשיבים על כך שדברי ההסבר אינם מבטאים את מגמתו של התיקון שהוכנס בסופו של דבר בחוק, וזאת בהתחשב בהבדלים בין הצעת תיקון 46 (שלה נלוו דברי ההסבר האמורים) לבין התיקון כפי שהתקבל בפועל.

20.

בהתייחס לשאלה האם עמדתם עולה בקנה אחד עם ההגנה הנדרשת על זכות הגישה לערכאות עונים המשיבים בחיוב. בעיקרו של דבר, המשיבים טוענים כי זכותם של המבקשים להגיש עתירה מינהלית על ההחלטה לבטל את רישיון העסק שניתן להם אינה נפגעת, וזאת משום שחל בה עיכוב בלבד (להבדיל מביטולה).

21.

לבסוף, המשיבים טוענים כי להשקפתם אין מקום להבחין בין החלטה על עיכוב הליכים בעתירה מינהלית שניתנה על-פי בקשת הרשות בשל קיומו של הליך פלילי שנפתח ביוזמתה של הרשות, לבין עיכוב הליכים בנסיבות אחרות. המשיבים אף מטעימים שאין מקום לחשוש כי המדינה תעשה שימוש בבקשה כזו לעיכוב הליכים כדי לתעל את הדיון לאפיק הפלילי בשים לב לכך שרמת ההוכחה הנדרשת ממנה בהליך הפלילי גבוהה מרמת ההוכחה הנדרשת בהתדיינות מינהלית. עוד הם מציינים כי במקרה דנן ההליך הפלילי נפתח לפני שהוגשה העתירה המינהלית, ועל כן ניתן לשלול את האפשרות כי הוא ננקט על מנת לעצור את גלגלי העתירה המינהלית.

דיון והכרעה

22.

סעיף 12(ב) לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים מונה רשימה סגורה של "החלטות אחרות" שרק עליהן מאפשר המחוקק להגיש בקשת רשות ערעור לבית משפט זה (ראו: חמי בן-נון וטל חבקין הערעור האזרחי

594-593 (מהדורה שלישית, 2012) (להלן: בן-נון וחבקין )). סעיף זה מסמיך אף את שר המשפטים, באישור ועדת החוקה, חוק ומשפט, להוסיף בצו עוד סוגי החלטות שייכללו ברשימה. החלטות שאינן מנויות בסעיף 12(ב) אין אפשרות להגיש עליהן רשות ערעור, וככלל הן יידחו על הסף ( ראו למשל: בר"ם 7026/06 פארח נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה נצרת (15.11.2006) וההפניות שם. ראו גם: בן-נון וחבקין , בעמ' 594). קבלת בקשה לעיכוב הליכים, להבדיל מדחיית בקשה לעיכוב הליכים, אינה מנויה על רשימת ההחלטות האחרות שאפשר להגיש לגביהן בקשת רשות ערעור על-פי סעיף 12(ב) לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים. בנסיבות אלו אין מוצא מדחיית הבקשה דנן על הסף.

23.

לא מצאתי אחיזה פרשנית של ממש לטענות המבקשים באשר לסעיפים 12(ב)(1) ו-12(ב)(ט3) לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים. סעיף 12(ב)(1) אינו רלוונטי כלל בנסיבות שבפנינו, מאחר שלבית המשפט לעניינים מינהליים לא הוגשה כל בקשה לצו ביניים. סעיף 12(ב)(ט3) אינו רלוונטי גם כן מאחר שהוא מתייחס במפורש לדחיית בקשה לעיכוב הליכים, ובכך מבחין בין דחיית בקשה כזו (שעליה ניתן לבקש רשות ערעור) לבין קבלת בקשה כאמור (שעליה לא ניתן לבקש רשות ערעור). הבחנה זו היא אף ברגיל הבחנה ראויה. בחירתו של המחוקק לאפשר הגשת בקשת רשות ערעור על החלטת ביניים הדוחה בקשה לעיכוב הליכים (בסעיף 12(ב)(3ט)) משקפת שיקולי יעילות ומבקשת למנוע ייצור כפילות בפעילותן של ערכאות השיפוט.

24.

אם כן, כאמור, אין מנוס מדחיית הבקשה במקרה דנן. לצד זאת, נסיבות המקרה מחייבות לייחד אף מספר דברים לגופו של עניין.

25.

חרף התוצאה שאליה הגעתי, אני סבורה כי המקרה דנן אכן חושף קושי אמיתי בנוסחו דהיום של סעיף 12(ב) לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים ביחס למקרים מן הסוג שבפנינו, המאופיינים בכך שהרשות "מכה" לכאורה באזרח פעמיים – גם מנהלת נגדו הליך פלילי וגם מונעת ממנו את דרך המלך של הגנה על זכויותיו בדרך של הגשת עתירה, באמצעות בקשה לעיכוב הליכים המבוססת על ניהולו של ההליך הפלילי.

26.

הקושי האמור אינו מתעורר בכל המצבים באותה מידה. כך למשל, כאשר האזרח מגיש עתירה מינהלית, ורק לאחר מכן מוגש כנגדו הליך פלילי, גוברת אי הנוחות מן התוצאה של עיכוב העתירה המינהלית. לעומת זאת, הגשת עתירה מינהלית לאחר שההליך הפלילי כבר מתנהל עלולה להיות – בחלק מן המצבים – דרך "להתגונן" מפני ההליך הפלילי על-ידי נקיטת אמצעים מחוץ לו (וזאת, מבלי לנקוט, כמובן, עמדה ביחס למקרה דנן). במקרים מסוג זה, שבהם קיים לעותר "סעד חלופי" בדמות ההליך הפלילי שנפתח זה מכבר, הנטייה תהיה, ברגיל, לרכז את הדיון בגדרי הליך זה (ראו והשוו: בג"ץ 496/13 חדיג'ה נ' משרד הפנים

(14.2.2013); בג"ץ 1785/13 אלג'ראשי נ' מדינת ישראל (22.5.2013)). אם כן, לא תמיד עיכוב העתירה המינהלית יעורר קושי. אולם, העדר כל אפשרות להגיש בקשת רשות ערעור על החלטה על עיכוב הליכים בנסיבות מסוג זה עלול להוביל בחלק מן המקרים לתוצאה קשה. לעת הזו, דומה שעל בית המשפט לעניינים מינהליים להביא מצב משפטי זה בחשבון שעה שהוא בוחן בקשה לעיכוב הליכים בעתירה שהוגשה לפניו, ולוודא שבהתליית ההליך – על כל היתרונות הגלומים בה – אין כדי לגרום בעקיפין לעיוות דין לפרט. אחד השיקולים שיש לשקול הוא שבמקרים מסוג זה בית המשפט לעניינים מינהליים רשאי לכאורה להעניק בגדרי ההליך המתנהל לפניו גם סעד זמני (צו ביניים) שעשוי להיות דרוש לעותר. מכל מקום, במסגרת ההליך שבפני אין לי אלא לפסוק לפי הדין הקיים. ככל שלמבקשים יש טענות כנגד ההסדר החוקי מן ההיבט של פגיעה בזכות הגישה לערכאות, המהווה תנאי להגנה על כלל הזכויות האחרות (ראו עוד: יורם רבין "זכות הגישה לערכאות: מזכות רגילה לזכות חוקתית (בעקבות ע"א 733/95 ארפל אלומיניום בע"מ נ' קליל תעשיות בע"מ)"

המשפט ה 217 (2000)) הרי שזכותם שמורה להם לעורר אותן בהליך המתאים. כשלעצמי, אני סבורה שטוב ייעשה אם תישקל אפשרות תיקונו של סעיף 12(ב) לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים כך שיימצא בו מענה למקרה מסוג זה.

27.

סוף דבר: הבקשה נדחית על הסף. בנסיבות העניין איני עושה צו להוצאות.