בר"מ 6938/18 הועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקוה נ. אמנון סלונימסקי ו-39

1.

בפני בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים מיום 17.9.2018 (עמ"ן 11842-12-17, השופט צ' דותן ). בית המשפט המחוזי דחה ערעור שהגישה הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקווה, היא המבקשת, על החלטתה של ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה (מחוז מרכז) (להלן: ועדת הערר ) מיום 26.10.2017 (ערר 329/15/48).

רקע והליכים קודמים

2.

ההליך דנן נסב על היטל ההשבחה שהוטל על המשיבים, שהם בעלי זכויות במקרקעין המצויים בשכונת כפר גנים ג' בפתח תקווה, באזור המכונה "מתחם רוזמרין" (להלן: המתחם ), ונוגע להיקף הפטור מהיטל בגין בניית מרחב מוגן דירתי (להלן: ממ"ד ), הניתן לפי סעיף 19(ב)(9) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן בהתאמה: התוספת ו- החוק ). לשם הבהירות נביא בשלב זה את הסעיף כלשונו:

"(ב) לא תחול חובת תשלום היטל בשל השבחה שהיא אחת מאלה:

...

(9)

השבחה במקרקעין בשל בניית מרחב מוגן בשטח שלא יעלה על השטח שקבע שר הביטחון לפי חוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951".

3.

על המתחם חלות תכניות שאושרו לאחר שנת 1992, היא השנה שבה עיגן מחוקק המשנה את החובה לבנות ממ"ד בדירה (ראו: תקנות ההתגוננות האזרחית (מפרטים לבניית מקלטים)(תיקון), התשנ"ב-1992 (להלן: התקנות )). לאחר אישורה של אחת התוכניות החלות על המתחם, לבקשת המשיבים הוציאה הוועדה המקומית דרישות לתשלום היטל השבחה לפי סעיף 4(4) לתוספת לחוק. בהמשך לאמור, מונו מספר שמאים מכריעים שבחנו את השבחת המקרקעין הנובעת מהתוכניות החלות על המתחם.

4.

לענייננו רלוונטית קביעת השמאים המכריעים לפיה בעלי הזכויות זכאים ליהנות מפטור מהיטל השבחה בגין בניית ממ"דים לפי סעיף 19(ב)(9) לתוספת הנזכר לעיל, ככל שמימוש הזכויות יהיה בדרך של בניה בפועל. בהמשך לקביעה זו הגישה המבקשת מספר עררים, שהדיון בהם אוחד עם עררים אחרים שהוגשו על-ידי בעלי הזכויות במתחם ונגעו לשאלות נוספות שאינן בפני.

5.

בתמצית, נטען בעררים כי יש מקום להבחנה לעניין הפטור בין ממ"ד הנבנה בבניין חדש לבין ממ"ד הנבנה בבניין ישן – בהתחשב בכך שרק ביחס לאחרון נדרש תמריץ לבניה. הבחנה זו צריכה, כך נטען, למצוא ביטוי בפרשנות החוק. כן נטען כי בהתאם לפרשנות המשיבים, כ-10% מכל שטחי המגורים בבניה חדשה יהיו פטורים מהיטלי השבחה, תוצאה המנוגדת לעמדתה העקרונית של ההלכה הפסוקה הקובעת שיש לפרש את סעיפי הפטור בצמצום. עוד נטען, כי הממ"ד משמש במקרים רבים כחדר מגורים לכל דבר וכי הוא "מוצר" נדרש בשוק שאף חוסך בבניית רכיבי חיזוק אחרים בדירה, כך שגם אם בנייתו מהווה אילוץ תכנוני, לכל היותר מדובר בשאלה של היקף ההשבחה.

6.

ועדת הערר דחתה את העררים שהגישה המבקשת וקבעה כי הפטור חל על כל בניה של ממ"ד. ועדת הערר ביססה את הכרעתה הן על לשון הפטור בתוספת לחוק, שאינה מבחינה בין מועדי בניה שונים, והן על תכלית חקיקתו. ועדת הערר קבעה כי תכלית הפטור הייתה להקל על עלויות הבניה של ממ"דים, וכי הדבר משתלב בגישה רחבה יותר של המחוקק המכיר בהצדקה לכך שעלויות הנגרמות עקב סיכונים ביטחוניים ייהנו מהקלות מיסוי או מימון ציבורי. במילים אחרות, ועדת הערר סברה כי הפטור מהיטל ההשבחה נועד לא רק לעודד בנייתם של ממ"דים מקום שאין חובה לעשות זאת, אלא גם להקל על כל מי שבונה אותם. עוד קבעה ועדת הערר כי אין להסתמך בהקשר זה על דרישות השוק לממ"דים, אשר משתנות מטבען. כן הוטעם כי מתן הפטור בגין בניית ממ"ד בבניה חדשה מעודד בפועל בנייתם של ממ"דים בגודל תקני, ומנטרל את התמריץ הכלכלי לפנות בבקשה לאישור ממ"דים קטנים יותר באצטלה של אילוצים הנדסיים. ועדת הערר הדגישה כי אף אם ניתן להטיל ספק בהצדקה למתן פטור בבניה חדשה, עניין זה מוטל לפתח המחוקק. יצוין כי ועדת הערר הסתמכה בעניין זה גם על החלטות שניתנו על-ידי ועדות הערר לפיצויים ולהיטל השבחה במחוזות אחרים.

7.

המבקשת הגישה ערעור על כך לבית המשפט המחוזי, וזה נדחה. בית המשפט המחוזי קבע כי לפרשנות שמציעה המבקשת אין כל אחיזה בלשון החוק, וכי "אין כל אפשרות, גם לא קלושה ביותר" לקרוא לתוכה את התנאים שעליהם המבקשת מצביעה.

בית המשפט המחוזי התייחס לפסק הדין שניתן ברע"א 8565/10 עמאש ואח' נ' הוועדה לתכנון ולבניה שומרון (27.9.2012) (להלן: עניין עמאש ), שבו סויג אחד הפטורים מהיטל השבחה ( סעיף 19(ב)(1) לתוספת, שעניינו השבחה במקרקעין למגורים המצויים בישוב שהממשלה הכריזה עליו כשכונת שיקום) כך שיחול רק על הרחבת מבנים קיימים. בית המשפט המחוזי העיר כי אין בקביעות בעניין עמאש כדי לסייע למבקשת, כיוון שבאותו עניין נקבע כי לשון הפטור מאפשרת את הפירוש שניתן לו ואף הודגש בו כי "למשמעות המשפטית חייב להיות עיגון, ולו מינימאלי, בתורת הלשון" (עניין עמאש , בפסקה 11). עוד ציין בית המשפט המחוזי כי גם אם טענות המבקשת ראויות ובעלות משקל, הרי שהמחוקק כבר הכריע בהן וקבע כי בניית כל ממ"ד תהא פטורה מהיטל השבחה.

בקשת רשות הערעור והתגובה לה

8.

הבקשה שבפני נסבה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. המבקשת טוענת כי הבקשה עומדת באמות המידה שקבע בית משפט זה לדיון ב"גלגול שלישי", מאחר שהיא מעלה שאלה עקרונית החורגת מעניינם של הצדדים להליך. המבקשת טוענת כי ההכרעה הפרשנית בנוגע להיקף הפטור היא עניין של מדיניות שיפוטית. לנוכח השלכותיה הרחבות של פרשנות זו, סבורה המבקשת כי מן הראוי אף לבקש כי היועץ המשפטי לממשלה יחווה דעתו בנושא.

9.

לגוף הדברים, המבקשת סבורה כי יש לפרש את החוק בעניין ככולל "לקונה" שטעונה פירוש, וכי פירוש זה צריך להתחשב באינטרס הציבורי ובהגנה על הקופה הציבורית, תוך מתן משקל בלעדי לתכלית של עידוד בנייתם של ממ"דים במקרים שבהם אין חובה לבנותם.

10.

ביום 11.11.2018 הגישו המשיבים את תשובתם. המשיבים מבקשים לדחות את הבקשה ולחלופין, ככל שתתקבל, לדחות את הערעור לגופו. המשיבים טוענים כי הבקשה אינה נופלת בגדרם של המקרים החריגים בהם תינתן רשות ערעור על פסק דין של בית המשפט המחוזי הניתן בערעור על החלטת ועדת הערר. לגופם של דברים, המשיבים גורסים כי פסק דינו של בית המשפט המחוזי "מאוזן, שקול ונכון", וכי המבקשת חוזרת בגדרי הבקשה הנוכחית על טענותיה שנדחו. המשיבים טוענים עוד כי יש לדחות את ניסיונותיה של המבקשת להביא לשינויו של סעיף חוק ברור, "שאינו משתמע לשתי פנים" ומיושם באופן זהה כבענייננו על-ידי ועדות הערר במחוזות נוספים. המבקשת טוענת, למעלה מן הצורך לשיטתה, כי אף תכלית החוק מצדדת בדחיית הבקשה והערעור.

דיון והכרעה

11.

לאחר שבחנתי את טענות הצדדים, אני סבורה שדין הבקשה להידחות.

12.

נקודת המוצא לדיון היא אמת המידה המצמצמת החלה על הענקת רשות ערעור במקרים כגון דא, בעיקר כאשר מובאת בחשבון מומחיותה המיוחדת של ועדת הערר בנושאים המסורים לסמכותה (ראו:

בר"ם 4891/14 עזבון המנוח ד"ר מחמוד טבעוני נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה נצרת , פסקה 14 (10.9.2014); בר"ם 2049/15 פרדסי כפר ברנדייס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה , פסקה 20 (31.5.2015); בר"ם 1856/18

חברת החשמל לישראל בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה יואב , פסקה 7 (26.3.2018) ). על רקע זה, טענת המבקשת כי עמדתה הפרשנית מעוררת שאלה עקרונית אינה מספיקה לצורך מתן רשות ערעור, משעמדה זו אינה מעוגנת בלשון החוק ומשלא הצביעה המבקשת על כך שמדובר בשאלה משפטית בה חלוקות הדעות (ראו והשוו: בר"ם 103/12 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רחובות נ' דיור ב.פ בע"מ , פסקה 8 (5.8.2014)). מעיון בטענות הצדדים ובפסק דינו של בית המשפט המחוזי אף מצטיירת תמונה הפוכה לפיה קיימת תמימות דעים בקרב ועדות הערר השונות ביחס להיקף הפטור האמור (ראו: ערר (י-ם) 186/13 מ.ה.א.ר בנין והשקעות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים (9.7.2013); ערר (דרום) 6018/15 חברת רמ"ר בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה אשקלון (18.6.2015); ערר (ת"א) 85315/15 אמינוב נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה (8.2.2017); ערר (ת"א) 85193/17 סלע נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה (14.3.2018)).

13.

למעלה מן הצורך ומבלי לקבוע מסמרות בדבר, נדמה כי לגופם של דברים אין די במקרה זה בהעלאת טענה שעניינה תכלית החקיקה כדי להוציא את לשון החוק מכלל פשוטה ובכך לשלול פטור מוכר מתשלום חובה. זאת, וכפי שאף ציין בית המשפט המחוזי, בשונה ממקרים שבהם נדרשת בחירה בין שתי אפשרויות פרשניות שיש להן עיגון בלשון החקיקה (ראו והשוו: עניין עמאש ).

14.

סוף דבר: הבקשה נדחית. בנסיבות העניין, המבקשת תישא בהוצאות המשיבים בסך 10,000 שקל.