בר"מ 836/11 מחצבי אבן בע"מ נ. עירית נשר

1.

בפניי בקשת רשות ערעור על החלטתו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה מתאריך 26.1.2011 (כב' השופט א' קיסרי ). בהחלטה נדחתה בקשת המבקשת לצו ביניים, אשר יאפשר לה להמשיך ולהפעיל מפעלי בטון ואספלט בעיר נשר, וזאת בגדרי עתירה מינהלית שהגישה המבקשת, ואשר עניינה חיוב המשיבים להאריך רישיון זמני שניתן לה בשנת 2007 מכח הסכם בין המבקשת לבין המשיבה 1.

להלן אעמוד על עיקרי העובדות הצריכות לבקשה.

2.

המבקשת מפעילה מחצבה (להלן: המחצבה ), ובשטחה – מפעלי אספלט ובטון (להלן: המפעלים ), בפאתי העיר נשר, מזה עשרות שנים. מהחלטות בהליכים קודמים בין הצדדים עולה כי קודם לשנת 2007 לא ניתן למחצבה רשיון עסק, ולמפעלים ניתנו רשיונות עסק זמניים לתקופה של שנה אחת, בשנת 1979. בשנת 2002 הוציא ראש עיריית נשר צו הפסקה מנהלי למחצבה ולמפעל האספלט, אך בתום הליכים משפטיים עלה בידי המבקשת לבטלו. לאחר דברים אלו הגישה המדינה לבית המשפט לעניינים מקומיים בקרית ביאליק, בשנת 2004, כתב אישום נגד המבקשת ומנהליה, המייחס להם ניהול עסק טעון רישוי ללא רישיון (עמ"ק 1005/04). בית המשפט הנכבד (כב' השופטת ת' נאות פרי ) מצא בהכרעת דינו המפורטת כי המחצבה והמפעלים דורשים רישיון עסק, כי כזה לא ניתן להם, וכי יש להרשיע את המבקשת ומנהליה בעבירה שיוחסה להם.

3.

לאחר הכרעת הדין האמורה, וטרם שניתן גזר הדין, הגיעו המבקשת והמשיבה 1 (להלן: העירייה ) לכלל הסכם, הנושא תאריך 27.2.2007, בעניין הארכה זמנית של הפעלת המפעלים (להלן: ההסכם ). בהסכם נקבע כי תאריך 31.1.2011 יהיה "מועד הסגירה הסופי" של המחצבה והמפעלים (להלן: מועד הסגירה ), וכי יינתן צו סגירה סופי לאותו מועד, בלא שהמבקשת תהא רשאית להגיש כל השגה, או בקשה לדחייתו של מועד הסגירה. כן נקבע, בין היתר, כי המבקשת תפנה למינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל ) בבקשה להעמיד לה שטח חלופי למפעלים, ותפעל "בשקידה ובנמרצות" לקבל הקרקע החלופית. עוד צוין בהסכם כי העירייה תדחה את המועד לסגירת המפעלים לתקופה של לא יותר משנתיים, וזאת: "במידה ומחמת סיבה המהווה כוח עליון (שאינה בשליטת מחצבי אבן) תתעכב הקמת המפעלים החלופיים" (סעיף 5 להסכם). על יסוד ההסכם גיבשו המדינה והמבקשת הסדר טיעון, שתוכנו דומה לזה של ההסכם, ואשר לפיו יינתן צו סגירה למחצבה ולמפעלים לתאריך 31.1.2011. כן ניתנו למבקשת רישיונות עסק זמניים להפעלת המחצבה והמפעלים עד למועד הסגירה.

4.

בית המשפט הנכבד לעניינים מקומיים בקרית ביאליק – שהצדדים הציגו בפניו רק את הסדר הטיעון אך לא את רישיונות העסק הזמניים שניתנו על בסיסו – קבע בגזר דינו המפורט, מתאריך 18.3.2007, כי אין לקבל את הקביעה שבהסדר הטיעון לגבי מועד הסגירה, בינואר 2011. החלטה זו באה על רקע קביעות בית המשפט הנכבד כי המפעלים פועלים מזה שנים ללא רישיון עסק, והם מסבים הפרעה משמעותית ומטרדי אבק ורעש לתושבי העיר, ובמיוחד לתושבי השכונות הסמוכות למחצבה ולמפעלים. בית המשפט קבע עם זאת כי רשות הרישוי רשאית, כמובן, להעניק למפעלי המבקשת רישיון, לצמיתות או לפרק זמן מוגבל. בית המשפט (שרישיונות העסק הזמניים לא הוצגו בפניו, כאמור) קבע איפוא כי צו הסגירה ייכנס לתוקפו בתוך חודש ממועד גזר הדין, ולא במועד הסגירה שבהסכם ובהסדר הטיעון – אלא אם יינתן לעסקי המבקשת רישיון עסק במהלך תקופה זו. בית המשפט הבהיר עוד כי אם יינתן לעסקי המבקשת רישיון עסק זמני, יהיה על המבקשת: "לסגור את המפעלים במועד בו יפוג תוקפו של הרישיון".

בהמשך לגזר הדין, ולאחר שהצדדים הציגו בפני בית המשפט לעניינים מקומיים את רישיונות העסק הזמניים, קבע בית המשפט בהחלטה משלימה ומבהירה כי נוכח האמור – צו הסגירה לא ייכנס לתוקפו בעוד חודש. בית המשפט הפנה בהחלטתו המשלימה לאותם סעיפים בגזר הדין הקובעים בין היתר, כי במקרה של קבלת רישיון עסק זמני (שאכן ניתן) יהיה על המבקשת ומנהליה לסגור את המפעלים במועד פקיעת תוקפו של הרישיון. בית המשפט הוסיף כי הוא סבור שבהחלטה משלימה זו יש: " ליתן מענה לבאי כוחה של המאשימה אשר חוששים כי למעשה גזר הדין איננו מעגן את ההסכמה בדבר ... התאריך עליו הסכימו הצדדים לגבי סגירת המפעלים".

5.

במהלך התקופה שמראשית שנת 2007, מועד ההסכם וגזר הדין האמורים,

ועד למועד הסגירה המיועד בסוף חודש ינואר 2011 – לא העתיקה המבקשת את מפעליה לאתר אחר. בתאריך 9.1.2011 הגישה המבקשת עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה, בגדרה ביקשה לייחס את האשם לאי-העתקת המפעלים – לעירייה ולעומד בראשה, ולקשר בלתי יעיל בינם לבין המינהל, ולראות בכך עילה מספקת להארכת רישיון העסק הזמני למפעלים בשנתיים נוספות. מן העתירה עולה כי כשנה לאחר חתימת ההסכם, יצרה המבקשת מגע עם ראש העירייה ולאחר מכן – עם המינהל בקשר למציאת קרקע חלופית למפעליה, וכי במהלך השנתיים הבאות היא סברה שיהיה בידה לקבל קרקע מסוימת בה דובר, סברה שנתבדתה לבסוף. בתאריך 30.5.2010 הודיע בא-כוח העירייה למבקשת כי בהתאם להסכם אמורה היתה האחרונה להיות כבר בשלבים סופיים של פעולות לסגירת המפעלים והעתקתם, וכי היא מתבקשת להעביר לעירייה לוח זמנים מפורט לפינוי המחצבה והמפעלים לאלתר. המבקשת הודיעה בתגובה כי היא מצויה במגעים עם המינהל. מגעים שנוהלו עם המינהל ועם הועדה המקומית לתכנון ולבניה מורדות הכרמל – לא צלחו. בתאריך 16.11.2010 הודיע מנהל רישוי עסקים בעירייה למבקשת כי רישיונות העסק יפוגו במועד הסגירה, וכי עליה להתארגן לסגירת המפעלים. בעקבות זאת נערכה בתאריך 28.11.2010 פגישה של נציגי המבקשת והעירייה, שבמהלכה ביקשו נציגי המבקשת, בעל-פה, להאריך להם את רישיונות העסק, וראש העירייה סירב לבקשה, בהפנותו להוראות ההסכם. בפגישה נוספת, בתאריך 28.12.2010, שבו וביקשו נציגי המבקשת ארכה להפעלת המפעלים, בנימוק שבינתיים איתרו מגרש פרטי מחוץ לנשר שבדעתה לרוכשו ולהקים עליו את המפעלים, אך אף בקשה זו נדחתה.

6.

בגדרי עתירתה הגישה המבקשת בקשה דחופה לצו ביניים, שלפיו יאריכו המשיבים את רישיונות העסק הזמניים של המפעלים (אך לא של המחצבה), לחלופין – כי רישיונות העסק ייראו כתקפים אף לאחר מועד הסגירה, ועוד, לחלופין – כי המשיבים יימנעו מנקיטת צעדים לסגירת המפעלים לאחר המועד הקובע.

7.

לאחר קבלת תגובת המשיבים וקיום דיון בעל-פה, דחה בית המשפט הנכבד קמא את הבקשה, בהחלטתו מתאריך 26.1.2011. בית המשפט הביע את ספקותיו באשר לעצם סמכותו לדון בבקשה, באשר אין המדובר במצב רגיל של בעל עסק המשיג על החלטת רשות רישוי שלא ליתן לו רישיון עסק כבקשתו, אלא בניסיון של צד להסכם מסוים עם עירייה לאכוף את ההסכם, כפי שהוא מפרשו. לגוף העניין נקבע כי ממילא אין מקום ליתן את הצו המבוקש, נוכח גזר הדין ב–עמ"ק 1005/04, שהורה על סגירת המפעלים במועד פקיעת הרישיון הזמני. עוד צוין כי למבקשת לא היה רישיון עסק תקף שנתקבל בגדרי חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 , כי אם רישיון מכוח ההסכם, ומשאין ראייה לכך שהמבקשת היתה מקבלת רישיון במסגרת הליך רישוי עסקים תקין – יש לדחות את בקשתה לצו ביניים. אחרונה צוין כי לא נמצאה לעת הזו עילת התערבות מנהלית, מששיקולי העירייה והעומד בראשה נחזים כענייניים.

8.

מכאן הבקשה שבפניי, שבגדרה חוזרת המבקשת על עיקרי טענותיה בבית המשפט קמא. המבקשת מוסיפה, בתמצית, כי העתירה מצויה, לשיטתה, בסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים, ולחלופין – כי היה עליו להורות על העברת הדיון בעתירה לבית המשפט המוסמך, אגב מתן צו כמבוקש; כי אין כל פסול ברישיונות הזמניים שקיבלה; כי לא היה עליה להגיש כל בקשה חדשה לרישיון עסק זמני; כי מאזן הנוחות – נוטה לטובתה, וכי אין היא מבקשת אלא להמשיך את המצב הקיים, ולא לשנותו, על מנת שלא ייפגעו עסקיה ומקום עבודתם של 40 עובדיה. בגדרי הבקשה עתרה המבקשת לצו ארעי ולצו ביניים עד להכרעה בבקשה העיקרית שבפניי, שתוכנו דומה לצו הביניים שנתבקש בבית המשפט קמא.

9.

בתאריך 31.1.2011 נתתי צו ארעי מצומצם בהיקפו, האוסר על המשיבים רק לנקוט פעולות אופרטיביות לסגירת המפעלים (להבדיל מן המחצבה) עד להכרעה אחרת, והוריתי למשיבים להגיב לבקשה. כן הוריתי למבקשת להתייחס לשאלת תחולתה בעניין כאן של ההחלטה ב- בר"ם 7460/10 שרעבי נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה (לא פורסם, 14.10.2010; להלן: עניין שרעבי ), המורה כי צד המבקש לעכב את מועד ביצועו של צו סגירה חלוט, צריך ככלל לפנות בבקשה לבית המשפט שדן בהליך הפלילי, ולא לעתור להארכת הרישיון במסגרת בקשה לצו ביניים בעתירה המתנהלת בבית המשפט לעניינים מינהליים. המבקשת חיוותה דעתה כי קריאה של גזר דינו של בית המשפט לעניינים מקומיים מלמדת כי למעשה הסדר הטיעון נדחה, ולכן אין בפנינו צו סגירה חלוט, המצדיק את החלת עניין שרעבי על ענייננו.

10.

המשיבים, בתגובתם המפורטת, סומכים ידיהם על החלטתו של בית המשפט הנכבד קמא. הם מטעימים כי אין כל "כוח עליון" שמנע את העתקת המפעלים, כאמור בהוראות ההסכם, ומכאן שאין עילה לעיכוב בסגירת המפעלים. הם טוענים אף לקיומן של מגוון עילות לדחיית הבקשה, הנעוצות בשיהוי, חוסר סמכות עניינית, אי מיצוי הליכים, וכן בחוסר ניקיון כפיים נטען של המבקשת. מבחינת מאזן הנוחות, המשיבים גורסים כי המשך הפעלת המפעלים תנציח את המפגעים והמטרדים הקשים מהם סובלים התושבים המתגוררים בסמיכות למפעלים, הכוללים לפי הנטען מפגעי רעש קשים; מפגע בטיחותי הנובע מתנועה מסיבית של משאיות; פגיעה בנוף; פגיעה בבית העלמין הסמוך, המתמלא חול ואבק ומקשה על עריכת הלוויות; המשך פלישה לשטחים ירוקים ואחרים; פגיעה בפיתוח נשר, וביצוע עבירות על דיני התכנון והבנייה. המשיבים טוענים כי המבקשת אף ממשיכה למעשה לפעול במחצבה, וכי זה הטעם להמשך הפעלתם של המפעלים במקום.

דיון והכרעה

11.

דין הבקשה למתן רשות ערעור – להידחות . לא מצאתי כי המקרה שבפניי הוא מאלה שבהם תיטה ערכאת הערעור להתערב בהחלטת הערכאה הדיונית בשאלת נתינתו, או סירוב לנתינתו, של צו ביניים. אעמוד בקיצור נמרץ על מספר נימוקים לעמדתי זו.

12.

אציין כבר בפתיחת הדברים כי קריאתה של המבקשת את גזר הדין בהליך בבית המשפט לעניינים מקומיים ב-עמ"ק 1005/04 הנ"ל, שעל בסיסה היא טוענת כי הכלל שב עניין שרעבי איננו חל על ענייננו – איננה פשוטה כלל ועיקר. לא ניתן לפסול את האפשרות שבית המשפט לעניינים מינהליים ימצא כי גזר הדין האמור, בפרט נוכח ההבהרה המפורשת שבו (שנועדה "ליתן מענה לבאי כוחה של המאשימה אשר חוששים כי למעשה גזר הדין איננו מעגן את ההסכמה בדבר ... התאריך עליו הסכימו הצדדים לגבי סגירת המפעלים"), הוא כזה שיש בו צו סגירה חלוט, שלא ראוי לנסות לעוקפו בדרך של פנייה לבית המשפט לעניינים מינהליים. עם זאת, אינני רואה לקבוע מסמרות בדבר, שכן דין הבקשה ממילא להידחות לגופה, כמבואר להלן.

לצורך המשך הדיון אניח עם זאת כי אין מניעה, בין אם משיקולי סמכות או מכל טעם אחר, לבירור הבקשה לצו ביניים בגדרי העתירה המינהלית.

13.

ככל שהדברים נוגעים לסיכויי העתירה, הרי שלכאורה אלו אינם נראים כמבטיחים. התקשיתי למצוא בעתירה כל נימוק מבואר, ודאי כזה הנעוץ בדיני רישוי עסקים, להתערבות בשיקול דעתם של המשיבים 3-2, בסרבם להעניק למבקשת הארכה לרישיון הזמני, שפקע במועד הסגירה. בפרט כך כאשר המבקשת איננה מציגה פניות מנומקות וסדורות שלה להארכת הרישיון הזמני (למעט פניות בעל-פה), למרות שבנסיבות המקרה שלפנינו ניתן היה לצפות לפניות כאלה, ומבעוד מועד. כפועל יוצא מן האמור המבקשת אף מתקשה לחלץ "החלטה" של ממש של הרשות המינהלית (בלתי אם דחיית הפניות בעל-פה), שעל תוכנה ניתן להשיג.

14.

למעשה, הטענה היחידה שבה מחזיקה המבקשת היא שבהתאם להוראות ההסכם , ומשאי-קבלת הקרקע החלופית להקמת המפעלים לא היתה בשליטתה – הרי שהעיריה מחויבת להאריך את המועד לסגירת המפעלים (אינני נדרש כאן להיעדר זהות שבין העירייה (המשיבה 1) – שרק היא צד להסכם עם המבקשת, לבין המשיבים 3-2).

15.

טענה זו של המבקשת נחזית על-פניה כמוקשית. ההסכם, וכמוהו הסדר הטיעון, מדברים בדחיית מועד הסגירה ככל שעיכוב בהקמת המפעלים החלופיים ינבע מ"סיבה המהווה כוח עליון (שאינה בשליטת מחצבי אבן)". ברי כי ביטוי זה שבהסכם איננו מן המוצלחים, שכן דווקא הוספת הסייג לו (ייתכן – שביוזמת העירייה) פתחה פתח לפרשנויות מיותרות באשר לתוכנו. עם זאת יש קושי בכך שהמבקשת מתמקדת למעשה אך ורק בטענה שאי-הצלחתה לקבל מקרקעין חלופיים להקמת המפעלים – לא היתה בשליטתה, ומתעלמת כמעט כליל מן התיבה "כוח עליון", שאיננו נוח לה. לכאורה דומה גם שיש יסוד לטענת המשיבים, כי האפשרות שלא יעלה בידי המבקשת לקבל מן המינהל קרקע חלופית מספקת היא בגדר הסיכונים שאינם מהווים "כח עליון", ובכל מקרה, היא בגדר הסיכונים שהמבקשת נטלה על עצמה, עת קיבלה את הזכות להשהות את סגירת מפעליה לארבע שנים נוספות (ראו: ע"א 3402/95 ש. גמליאל-חברה לבנין ופיתוח בע"מ

נ' פיינגולד , בפיסקה 24 (לא פורסם, 21.8.1997)) .

16.

על האמור יש להוסיף שלוש הערות, שאף בהן יש כדי לגרוע מן ההצדקה להיעתרות לבקשה למתן צו ביניים:

(א)

לא התרשמתי, לא מעיון בעתירה וודאי לא בתכתובת המצומצמת יחסית שבין הצדדים (לעומת מה שניתן היה לצפות ממי שהתחייב לפעול "בשקידה ובנמרצות לקבל הקרקע החלופית", במשך כארבע שנים ), כי יש בסיס מוצק לניסיונה של המבקשת לתלות את האשם לאי-השגת הקרקע בקולרו של מי מן המשיבים דווקא.

(ב)

יש קושי בהגשת עתירה כאמור נגד המשיבים בלבד ובדרישה להוציא נגדם צווים שונים, כאשר המבקשת – שלא הצליחה להשיג את מבוקשה ממינהל מקרקעי ישראל – איננה מנסה להשיג באפיקים משפטיים על פעולות והחלטותיו של המינהל (ואין באמור כדי להתפרש כאילו מצאתי כל פסול בהתנהלות המינהל, שיש בו כדי להצדיק את גרירתו לערכאות משפטיות).

(ג)

בשלב מקדמי זה התקשיתי להתרשם כי המבקשת פעלה בצורה נמרצת, כמצופה וכנדרש, כדי לקדם את העתקת מפעליה בתקופה בת ארבע השנים שניתנה לה לשם כך. כדוגמה בלבד יצוין פרק הזמן של 14 חודשים מכריתת ההסכם ועד לפנייתה הראשונה והקצרה בכתב של המבקשת למינהל בעניין הקרקע החלופית. בהקשר זה יוער גם שלכאורה לא היתה מניעה שהמבקשת תפעל במועד מוקדם יותר להקמת מפעליה על מקרקעין שאינם בניהול המינהל דווקא (כפי שהחלה לעשות לאחרונה, לטענתה), לאחר שבחלוף שלוש שנים לא הושגה התקדמות משמעותית דיה בקבלת מקרקעין מתאימים מן המינהל.

17.

עיתוי הגשת העתירה אף הוא מעיב על סיכויי קבלתה. לכאורה ניתן היה לצפות כי ככל שלמבקשת השגות על התנהלות המשיבים, היא תפנה אליהם באופן סדור זמן רב לפני מועד הסגירה של המפעלים, ותעתור להארכת תוקפם של הרשיונות הזמניים. ניתן היה לצפות גם שאם המבקשת סבורה באמת ובתמים כי עתירתה מבוססת על עילה שבדין, היא תגיש את עתירתה זמן מספק לפני מועד הסגירה, למיצער – לאחר מכתבו של בא-כוח העירייה מתאריך 30.5.2010, שאיננו מותיר ספק באשר לכוונת העירייה לפעול לסגירת המפעלים, ולכל המאוחר – מיד לאחר ה"החלטה" מתאריך 28.11.2010, שלא להאריך את תוקף הרישיון הזמני. חלף זאת, ואף שברור היה שהמבקשת לא תחל (ולמותר לציין שאף לא תשלים) העתקה של המפעלים למקום אחר עד למועד הסגירה המיועד, הגישה המבקשת את עתירתה ואת הבקשה ה"דחופה" לצו ביניים, לרבות לצו ארעי עד לדיון במעמד הצדדים – רק 22 ימים לפני מועד הסגירה. עיתוי זה, שיש בו על-פניו משום שיהוי כבד, מותיר תחושה בלתי נוחה שהמבקשת מנסה להאריך את פעולתם נעדרת הרישיון של מפעליה (להוציא הרישיון הזמני, שפג תוקפו בינתיים), ולקבל גושפנקא שיפוטית לכך, בלא שיהיה לה בסיס מספק לכך בדין.

18.

אחרונה אידרש לשאלת מאזן הנוחות. טענות המבקשת, כי היא מעוניינת רק להמשיך במצב הקיים, או כי סגירת המפעלים תגרום לה לנזק כלכלי כבד – נעדרות כאן משקל של ממש. במקרה דנן הצדדים ערכו בינם לבין עצמם, בגדרי ההסכם, הסדר שאיזן את צרכיה של המבקשת – מזה ושל העירייה ואלו שהיא פועלת בשמם – מזה. המבקשת איננה דומה איפוא לבעל רישיון זמני, שהעריך על יסוד טעמים סבירים כי רישיונו יוארך, והנה הוא מופתע לגלות כי רשות הרישוי החליטה שלא להאריך את רישיונו הזמני. כאן המבקשת ידעה היטב שבחלוף ארכה בת ארבע שנים שניתנה לה, היא תיאלץ לסגור את שערי מפעליה, בלא שהיא תהיה רשאית להגיש "כל ערעור ו/או השגה ו/או בקשה להארכה ו/או שינוי ו/או דחייה של מועד הסגירה" – הכל כמפורט בהסכם. המבקשת ידעה מראש שהעירייה, וכמוה המדינה, לא תסכים לכל הארכה של תוקף הרישיון הזמני (למעט אם יתגלה קיומו של אותו "כוח עליון" שנזכר לעיל), ולא לכל המטרדים והמפגעים הנובעים מכך. המבקשת ידעה משך ארבע שנים כי עליה להעתיק את מפעליה לאתר אחר, ולהיערך לסגירת המפעלים במיקומם הנוכחי.

19.

הנה כי כן טענות המבקשת לנטיית מאזן הנוחות לטובתה – אינן משכנעות. אין בהן כדי לאפשר למבקשת להמשיך ולהפיק רווחי עתק ממפעליה (כעולה מן התחשיב בנספח נ"ג לעתירה, שהגישה המבקשת עצמה). אין בהן בסיס משפטי לכפות על המשיבים להתיר את המשך פעולתם של המפעלים, בלא רישיון, בלא כל הליך רישוי מסודר, לכאורה, בניגוד להסכם ולהסדר הטיעון, ותוך פגיעה והסבת מטרדים לעיר נשר ולתושביה. בהקשר זה למותר לשוב ולהזכיר כי בהתאם להסכם אמורה היתה המבקשת לפעול נמרצות להעתקת מפעליה למקום אחר, וכך להסיר את חרב הפיטורין מעל ראשיהם של עובדיה, זה מכבר.

20.

נוכח כל האמור לעיל – הבקשה למתן רשות ערעור נדחית. ממילא מתייתר הדיון בבקשות השונות שהגישו הצדדים בגדרי ההליך העיקרי. הצו הארעי מתאריך 31.1.2011 – בטל. המבקשת תישא בשכר טרחת עורכי דינם של המשיבים בסכום של 50,000 ש"ח.