בר"ש 4310/15 חרב מאלכ נ. המועצה המקומית בית ג'אן

א.

המבקר הפנימי ברשות מקומית – היכן מקומו הפיסי בישיבת מועצת הרשות, ומה מעמדו לעניין זכות דיבור בישיבתה? זו השאלה שמעלה הבקשה. זו בקשת רשות ערעור על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב (השופטת צ' צפת ) בעמר"מ 48650-10-14 מיום 11.5.15, במסגרתו נדחה ערעור המבקש על פסק דינו של בית הדין למשמעת של עובדי הרשויות המקומיות (עו"ד אילנה מרכוס

וה"ה ציון הדר

ויצחק קבל ) מיום 30.9.14 . במוקד הבקשה, סכסוך במועצה מקומית – שהוביל להרשעה בעבירה משמעתית – סביב השאלות הללו לעניין המבקר הפנימי.

רקע והליכים קודמים

ב.

המבקש הוא מבקר הפנים של המשיבה משנת 1999 ועד היום. נראה, כי יחסי המבקש עם ראש המועצה התערערו בנקודת זמן מסוימת, והשניים מלאים טענות הדדיות כרימון. לא אפרט את שלל הטענות, שכן לא זה המקום לבירורן, ואין בפירוטן אלא כדי לפגוע בשמם הטוב של הצדדים, מה שרחוק מכוונתי. עיקר העניין שבפנינו נוגע לישיבת מועצה שנערכה לפני אחת עשרה שנים – לא נהיר לי כיצד הגענו עד הלום רק עתה – ביום 22.7.04 (להלן האירוע ). המבקש הגיע לישיבת המועצה והתיישב סביב שולחן הישיבות – לטענתו, כפי שעשה משך שנים כעניין שבשגרה. בהגיעו למקום, פנה ראש המועצה למבקש ודרש ממנו לפנות את מקומו ליד השולחן, ולשבת בכיסאות המיועדים לקהל הרחב. המבקש סירב לעשות כן, ועיכב את ישיבת המועצה במשך כ-40 דקות עד שלבסוף פונה מהמקום על-ידי המשטרה.

א.

ביום 27.9.04 הוגשה נגד המבקש תובענה משמעתית הכוללת ארבעה אישומים שונים. שניים מהם נמחקו בתחילת ההליך ובטרם הקראתם, אחד נמחק במסגרת ההכרעה בהליך, ובאישום האחרון – הנוגע לסירובו לפנות את מקומו לבקשת ראש המועצה – הורשע ביום 27.3.14 על-ידי בית הדין למשמעת של עובדי ציבור, לפי סעיפים 9(1), (2) ו-(3) לחוק הרשויות המקומיות (משמעת), תשל"ח-1978. בית הדין ציין, כי היה על המבקש לציית לראש המועצה גם אם סבר שזכותו לשבת ליד שולחן הישיבות. ביום 30.9.14 נגזר דינו של המבקש והוטלה עליו נזיפה, השניה מלמטה בסולם העונשים המשמעתיים ברשויות המקומיות (סעיף 17 לחוק).

ב.

ערעור המבקש לבית המשפט המחוזי נדחה ביום 11.5.15. בית המשפט קבע, כי אין מקום להתערבות בפסק-דינו של בית הדין המשמעתי; זאת שכן האיזון נערך כראוי ובית הדין התחשב במכלול השיקולים הרלבנטיים. עוד נקבע – כפי שציין גם בית הדין – כי על המבקש היה לפתור את חילוקי הדעות בינו לבין המועצה באופן פרטני ולא לעורר מהומה שהצריכה מעורבות משטרתית. מכאן הבקשה.

בקשת רשות הערעור

ג.

לטענת המבקש, תפקידו מחייב אותו להשתתף בישיבות המועצה ולשבת סביב שולחן הישיבות – וכך עשה מאז מעולם; זאת, כך נטען, לפי סעיף 145ה(ה) לצו המועצות המקומיות(א), תשי"א-1950 (להלן הצו ). עוד נטען, כי המבקש אינו כפוף לראש המועצה, שכן זה האחרון מבוקר על-ידיו. המבקש מפנה לעדויות שניתנו בבית הדין למשמעת, לפיהן התנהג בנימוס ולא צעק במהלך האירוע.

ד.

מטעם המשיבה נטען, כי אין עסקינן בשאלה משפטית בעלת אופי כללי, אלא בעיקר בעניינו האישי של המבקש. עוד נטען, כי היה על המבקש לציית להוראות ראש המועצה לפנות את מקומו – ורק לאחר מכן לברר את השאלה העקרונית בעניין. המשיבה מתיחסת לסעיף 145ה(ה) לצו ומציינת, כי אין הוא קובע היכן צריך המבקר לשבת.

ה.

עמדת היועץ המשפטי לממשלה נתבקשה, והתקבלה ביום 8.9.15. עמדת היועץ המשפטי נדרשת לשתי שאלות קונקרטיות: ראשית, היכן על המבקר לשבת בעת ישיבות המועצה; שנית, האם קיימת חובה בחוק לאפשר למבקר להשמיע את דעתו בישיבות אלה. לפי עמדת היועץ המשפטי, אין חובה להושיב את המבקר בסמוך לשולחן הישיבות, אלא הדבר נתון לשיקול דעתו של יו"ר ישיבת המועצה; לשיטת היועץ המשפטי, אלו הם פני הדברים גם לגבי זכות הדיבור של המבקר. קרי, זכותו של המבקר להשמיע דעתו כפופה לשיקול דעתו של יו"ר ישיבת המועצה.

ו.

הצדדים הגיבו לעמדת היועץ המשפטי לממשלה. המשיבה סמכה ידיה על עמדתו, ואילו המבקש התנגד לה. לפי המבקש, נוכחותו של המבקר בישיבות המועצה – שאין חולק כי היא מעוגנת בחוק – אינה מתיישבת עם היעדר זכות דיבור; זאת שכן הנוכחים עשויים לפרש את שתיקתו כהסכמה לדברים הנאמרים בישיבה. עוד מציין המבקש, כי יו"ר ישיבת המועצה הוא לרוב ראש המועצה, גורם מבוקר.

הכרעה

ז.

עיינתי בבקשת רשות הערעור, ואיני רואה מקום להיעתר לה, בכפוף להערות הנורמטיביות הבאות. אציין, כי הבקשה אכן מעלה שאלות כלליות שבשלהן נתבקשה גם עמדת היועץ המשפטי לממשלה; אך כיון שסבורני כי "בשורה התחתונה" אין מקום להתערב בתוצאה, כפי שיוסבר, לא ראיתי ליתן רשות ערעור, אלא לשרטט התיחסות נורמטיבית במבט צופה פני עתיד.

ח.

ראשית דבר – עניינו הספציפי של המבקש. דעת לנבון נקל, כי עיכוב ישיבת המועצה על-ידי המבקש משך כ-40 דקות – באופן שהצריך התערבות משטרתית – מהוה עבירה משמעתית, ועונש הנזיפה יאה לה בנסיבות. יפים לכך, במישור העקרוני, דברי ממלא מקום הנשיא – כתארו אז – שמגר:

"המשמעת היא מרכיב יסודי בשירות הציבורי

כאמור, ובלעדיה לא ייכון השירות ולא יוכל לקיים את המוטל עליו בהתאם לחוקים, המגדירים חובותיה וסמכויותיה של הרשות המקומית. עובר לקבלה לשירות מסורה בידי המועמד האפשרות לשקול מראש, אם הוא נכון לקבל על עצמו

את העבודה, אשר למען ביצועה הוא מגיש את מועמדותו. אולם, אחרי שנתקבל לשירות, שומה עליו לקיים הוראות הממונים עליו, לרבות ההוראות בדבר אופי תפקידו ואופן ביצועו. במלים אחרות, אחרי תחילת העבודה הופך העובד לחלק ממערכת, בה נקבעים תפקידיו על-ידי המוסמכים לכך בתוך המסגרת אליה התקבל. לעובד שמורה הזכות לערער על החלטה ולהציג דעתו השונה לפני מי שנתן את ההוראה או הממונים עליו או לפני מוסדות הביקורת של הרשות, אך הערעור אינו פוטר מחובת מילוי ההוראה" (ער"מ 1/82 תל אביב נ' רובין , פ"ד לו(3) 579, 582 (1982)) .

אכן, המבקר הוא יצור מיוחד, הממונה על-ידי מועצת הרשות – אך מבקר את פעולות הרשות. ואולם, הקביעה בנוגע לעבירת המשמעת אינה קשורה בטבורהּ לדיון הכללי הנכבד בנוגע לסמכויותיו של מבקר פנים במועצה מקומית, אליו אתיחס בהמשך. גם אם פעל ראש המועצה שלא כשורה – ואשוב לכך – עיכוב ממושך של ישיבת המועצה אינה התגובה ההולמת; כפי שנזדמן לי לומר לא אחת, גם השכל הישר חבר במועדון, והדרך הראויה היתה הבעת מחאה על-ידי המבקש, והעלאת הנושא לבירור לאחר מכן.

ט.

ועתה – לנושאים שהועלו באשר למקומו וחלקו של מבקר פנים במועצה מקומית בישיבות המועצה. הדין מעגן בהרחבה את אופן ניהול ישיבות המועצה. נזכיר, כי סעיף 167(ב) לפקודת העיריות (נוסח חדש) (להלן הפקודה ) וסעיף 145א1 לצו מחייב מינוי מבקר פנים, וכאן גם סעיף 170א(1) לפקודה וסעיף 145ד לצו לעניין תפקידי מבקר הפנים, הכוללים בין השאר בדיקת פעולות הרשות והאם נעשו כדין, ובדיקה באשר לטוהר המידות ויעילות וכן באשר לכספים.

י.

על פי סעיף 170ב(ה) לפקודה וסעיף 145ה לצו מוזמן המבקר ורשאי להיות נוכח בכל ישיבה של הרשות או ועדותיה.

יא.

לא למותר לציין, כי על פי הדין מסור ניהול הישיבה ליו"ר המועצה (בנידון דידן ראש המועצה המקומית – סעיף 36 לתקנון המועצות שבתוספת השלישית (מכוח סעיף 130 לצו)). הוראות דומות קיימות ביחס לעיריות (סעיף 136 לפקודה, סעיף 132 לתוספת השניה לפקודה שבה תקנון העיריות).

יב.

אשר לזכות הדיבור, הדין קובע את הזמן המדויק המוקצב לכל דובר

בישיבה (סעיף 39 לתקנון); את מתן זכות הדיבור לגזבר (סעיף 170ג3 לפקודת העיריות [נוסח חדש]) וכן את מתן זכות הדיבור ליועץ המשפטי (סעיף 6(ג) לחוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), תשל"ו-1975. דא עקא – באשר למבקר הדין שותק, למעט סעיף 145ה(א)(ה) לצו וסעיף 170ב(ה) לפקודה המעגנים את הזמנתו לישיבות המועצה. נוכח שתיקת הדין עולה שאלת המיקום וזכות הדיבור.

יג.

מבלי להיכנס לפרטי התיק אתיחס בקצרה לעדותו של ראש המועצה, שציין כי לדעתו אין צורך במבקר פנים. לא היא . ראשית, זו דרישת הדין, וכמובן אין בלתה. שנית – ובמהות – ראו לעניין זה דבריו של המלומד זמיר:

"כמה וכמה מעלות יש לביקורת המינהלית על-פני הביקורת השיפוטית. ראשית, מבחינת המינהל הציבורי עצמו. הביקורת

המינהלית

נותנת

למינהל

הציבורי

הזדמנות לתקן

טעות

שנתגלתה

בהחלטה

או

להתאים

את

ההחלטה

לנסיבות

שהשתנו. הזדמנות

כזאת

מאפשרת

למינהל

לשפר

את

עצמו

ואת

השירות

לציבור, ולחסוך מעצמו

טירחה,

הוצאות

ואולי

גם

ביקורת

הכרוכות

בהתדיינות

משפטית.

שנית, מבחינת

האזרח.

בדרך

כלל,

הביקורת

המינהלית

זולה

יותר

מן

הביקורת

השיפוטית, שכן

ההוצאות

של

התדיינות

משפטית,

ובמיוחד

התדיינות

בבית

המשפט

הגבוה לצדק,

גבוהות

יותר,

לעתים

הרבה

יותר, מן

ההוצאות

הכרוכות

בביקורת

מינהלית.

כמו

כן,

על־פי

רוב

הביקורת

המינהלית

מהירה

יותר,

לפעמים

הרבה

יותר,

מן הביקורת

השיפוטית.

והעיקר

— הביקורת

המינהלית

יכולה

להיות

רחבה

ומעמיקה יותר

מן

הביקורת

השיפוטית. הביקורת

השיפוטית

מוגבלת

לשאלות

משפטיות: בית

המשפט

אינו

בודק

את

ההחלטה

המינהלית

אלא

כדי

לברר

אם

נפל

בה

פגם משפטי.

לעומת

זאת,

הביקורת

המינהלית

פטורה

מכל

מיגבלה:

היא

יכולה

להשתרע על

כל

היבט

של

ההחלטה,

לרבות

השאלה

אם

ההחלטה

תואמת

את

המדיניות המינהלית,

יעילה

או

צודקת.

שלישית,

מבחינת

בית

המשפט.

בית

המשפט

עמוס לעייפה,

בין

היתר

בעתירות

נגד

רשויות

מינהליות. הביקורת

המינהלית

משמשת מסננת,

שביכולתה

לפתור

חלק

ניכר

מן

הסכסוכים

שבין

האזרחים

לבין

הרשויות המינהליות,

ובכך

להקל

את

העומס

המוטל

על

בית

המשפט.

ולבסוף, מבחינת הציבור. הדרך

של

ביקורת

עצמית

על־ידי

המינהל

היא, גם

מבחינת

הציבור,

דרך זולה

ויעילה

יותר,

ואף

דרך

נאותה

יותר

מהתדיינות

משפטית

ליישוב

מחלוקת" (יצחק זמיר הסמכות המינהלית 642 (מהדורה ראשונה, תשנ"ו)).

אוכל רק להצטרף בלב שלם לדברים נכוחים אלה. מבקר הפנים אמון על הביקורת המינהלית ברשות המקומית, וממלא בכך תפקיד חשוב התורם מהותית לתפקודה התקין של הרשות. נוסף על האמור מעלה, הביקורת המינהלית היא "הבלם הראשון" בפני סוגים שונים של מרעין בישין, שאם לא ייגדעו באיבם, עלולים לגדול לידי מורסה ממאירה, ולצערנו חלקם מגיע לפתחנו מעת לעת. כדי למנוע חריגות ומדרון חלקלק, ניצב מבקר הפנים בשורה אחת עם "שומרי הסף" האחרים – הגזבר והיועץ המשפטי, וכבוד משרתו במקומה. הנה דבריה, הראויים לציטוט, של השופטת פרוקצ'יה בבג"ץ 7805/00 אלוני נ' מבקרת עיריית ירושלים , פסקה 11 לפסק-דינה (2003) :

"המיגזר המקומי מרכז בידיו כיום כוחות פוליטיים, כלכליים וחברתיים רבי עוצמה שהשפעתם על חיי האדם בישראל היא עמוקה ביותר. מציאות זו הביאה להכרה בדבר חשיבותם הגדולה של אמצעי הביקורת החיצונית והפנימית כאחד על המתרחש ברשויות במקומיות. המגמה המשתקפת בחקיקה ובמדיניות הציבורית הלכה למעשה היא כי יש לעשות כל שניתן על מנת לחזק את אמצעי הביקורת והפיקוח ברשויות המקומיות כדי להבטיח את פעולתן התקינה [...] ביקורת פנים ברשות המקומית המקיימת ביקורת רציפה ופרטנית על פעולות הרשות. שלא בדומה לביקורת מבקר המדינה המתאפיינת בהיותה חיצונית לרשות המקומית ועצמאית לחלוטין, ביקורת הפנים ברשות המקומית היא אורגן של הרשות המקומית והדבר מעמיד למבחן יומיומי את עצמאותה ואי תלותה מהמנגנון אותו היא אמורה לבקר (דו"ח מבקר המדינה על הביקורת בשלטון המקומי, 2002, עמ' 85)".

יד.

היכן יישב המבקר? כאמור, החוק אינו מציין היכן על מבקר הפנים לשבת בעת ישיבות המועצה, כפי שאין הוא מציין מקומות ישיבה כלשהם. עם זאת, יש דברים שאינם צריכים להיכתב, כי הם מובנים מאליהם. הדעת נותנת שלגורם משמעותי כמו מבקר הפנים תינתן האפשרות לשבת בשולחן הישיבות סביבו נערך הדיון העיקרי. למראית העין חשיבות, ואין מקום להפחית ממעמדו על-ידי הושבתו "ביציע" או בתוך ספסלי הקהל. אין הוא "קהל" גרידא, אלא בעל פונקציה סטטוטורית חשובה. הניסיון לדחוק את רגלי המבקר – כפשוטו – אינו מציג את המועצה באור חיובי; ורוב מלים אך למותר. כאמור, ביקורת הפנים אינה מוסד שולי ברשות המקומית, ומן הראוי לתת לכך ביטוי מוחשי, בדמות מקום ליד שולחן הישיבות (ובאנגלית a seat at the table ),

ככל שבדעת המבקר לנכוח בישיבה.

טו.

ומה באשר לזכות הדיבור? מבלי לטעת מסמרות, גם כאן מקום לשכל הישר. רשות הדיבור ניתנת על-ידי יו"ר הישיבה, והמבקר אינו אדון לעצמו לפתוח בדברים בכל רגע. נוכחותו באה לאפשר לו לעמוד על הנעשה בישיבה, כדי למלא את תפקידו. על המבקר לברור היטב מתי יבקש רשות הדיבור ולנהוג בשום שכל. בנסיבות כאלה, של בקשת רשות הדיבור באופן מדוד, שאין לכמתו מראש, חזקה על יו"ר המועצה כי יאפשר לו רשות הדיבור, בלא שהדבר יהפוך לחזון נפרץ בכל רגע. ער אני להוראות הדין אליהן הפנה גם היועץ המשפטי לממשלה – המעגנות במפורש זכות דיבור לגזבר וליועץ המשפטי, אך שותקות באשר למבקר הפנים (ראו פסקה י"א מעלה). זכות הדיבור הניתנת לגזבר עוגנה במסגרת תיקון מס' 88 לפקודות העיריות (על-ידי חוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה), תשס"ד-2004), ואילו זכות הדיבור של היועץ המשפטי עוגנה כבר שנים רבות קודם לכן בחוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), תשל"ו-1975. המחוקק לא אמר את דברו באשר למבקר. עם זאת, סביר שאין פיו של המבקר צריך להיסכר חלילה, אך שוב – באופן מושכל. לא בשמים היא אלא בשכל הישר. יבקש המבקר, במקרים מתאימים שיבחר, את רשות הדיבור ויקבלנה; אך עליו לעשות כן באורח מושכל, כאמור, וכל המאוזן הרי זה משובח. יחסי אנוש תקינים שבין אדם לחברו יסדירו זאת. העובדה שרק עתה נתקלים אנו בבית משפט זה בשאלה זו מעידה, שככלל אכן נפתר הדבר באורח ראוי ברשויות המקומיות השונות.

טז.

סוף דבר, איני נעתר לבקשה, בנתון לכל האמור.