דנ"א 5151/10 שמואל אבן זוהר ו-204 אח' נ. מדינת ישראל

1.

זוהי עתירה לקיים דיון נוסף בפסק-דינו של בית המשפט העליון בע"א 2281/06 (כבוד השופטים א' פרוקצ'יה , ס' ג'ובראן ו י' דנציגר ) (להלן: פסק הדין ), ש במסגרתו נדחה ערעור שהגישו המבקשים על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (כבוד השופטת נ' אחיטוב ). בפסק הדין נקבע כי תקנה 125 ל תקנות ההגנה (שעת חירום), 1945 (להלן: תקנה 125 ו-תקנות ההגנה בהתאמה ), שוללת אפשרות מתן פיצוי לבעלי הקרקעות שלגביהם הוצא צו סגירה מכוח התקנה.

2.

הרקע העובדתי והשתלשלות ההליכים מתוארים בפירוט בפסק הדין (וראו פס' 9-1 לפס'-דינו של השופט דנציגר). המבקשים הינם בעלי חלקת קרקע באיזור מערב ראשון לציון (להלן: החלקה ). בשנת 1973 חתם הרמטכ"ל דאז רב-אלוף דוד אלעזר על צו סגירה מכוח תקנה 125 על כשליש מגודל החלקה (להלן: צו הסגירה ). על חלקים אחרים מהחלקה הוטלו מגבלות בנייה שונות. המבקשים הגישו תביעה בבית המשפט המחוזי לתשלום פיצויים בגין הפגיעה שנגרמה להם כתוצאה מפרסום צו הסגירה, ובגין עילות נוספות.

לעניין הפיצוי בגין הוצאת צו הסגירה קבע בית המשפט המחוזי כי מכיוון שתקנה 125 לתקנות ההגנה אינה כוללת חובת פיצוי, לא ניתן לקרוא לתוכה חובה שכזאת יש מאין. עוד הוסיף בית המשפט המחוזי כי גם פרשנותה של התקנה לאורם של חוקי היסוד (וראו בש"פ 537/95 גנימאת נ' מדינת ישראל , פ"ד מט(3) (1995)) אינה מאפשרת להחיל חובת פיצוי כאשר זו אינה קבועה בחוק, וזאת במיוחד מקום בו המחוקק נתן דעתו לעניין זה, ולראייה – הכללת חובת הפיצוי בתקנות אחרות בתקנות ההגנה. אשר לעניין חוקתיותה של התקנה הרי שזו חוסה תחת סעיף 10 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

3.

בפסק הדין בבית משפט זה אומצה עמדתו של בית המשפט המחוזי ברוב דעות. השופטים פרוקצ'יה וג'ובראן סברו כי המחוקק המנדטורי לא כלל במתכוון את חובת הפיצוי במקרים בהם מוצא צו סגירה לפי תקנה 125, ולכן יוצר סעיף זה הסדר שלילי. שופטי הרוב עמדו על כך כי אופייו העונשי של הסעיף, כמו גם הפגיעה המצומצמת יחסית שהוא גורם למקרקעין של הפרט, שוללים פרשנות לפיה אי-הכללת חובת הפיצוי בסעיף היא 'לאקונה'. עוד הוסיפו השופטים כי העיקרון הפרשני שלפיו גם חוקים שנתקבלו טרם חקיקת חוקי היסוד יפורשו לאור העקרונות הגלומים בהם, אינו יכול

"להפוך את עורו של ההסדר החקיקתי הקיים, ולשנות את התפיסה החקיקתית הבסיסית הקיימת ברקעו", כדברי השופטת פרוקצ'יה (סעיף 10 לפסק דינה), "ואין בידי הפרשנות החוקתית בה אנו נוהגים כיום כדי להפוך את חברבורותיו", כדברי השופט ג'ובראן (סעיף 4 לפסק דינו).

4.

בדעת המיעוט החזיק השופט י' דנציגר, אשר אמנם סבור היה כי המחוקק התכוון לשלול את חובת הפיצוי לפי תקנה 125 וכי הדבר אכן מהווה הסדר שלילי, אך לאור העיקרון הפרשני החוקתי דלעיל ולאור ההגנה המוגברת הקיימת על כל פגיעה בקניינו של הפרט ובפרט כאשר מדובר במקרקעין, יש לפרש את החוק היום באופן שקיימת בו 'לאקונה' בעניין חובת הפיצוי. השלמת ה'לאקונה' תיעשה על רקע העקרונות שהותוו בפסיקה קודם ולאחר חקיקת חוקי היסוד; אלה מורים על החלת חובת פיצוי בעת גרימת פגיעה במקרקעין של הפרט. לפיכך סבור היה השופט דנציגר כי יש לקבל את העתירה באופן עקרוני אך יש להמתין עם קביעת שיעור הפיצויים לתקופה של 12 חודשים אשר בהם יפעל המחוקק להסדרת סוגיית הפיצוי בתקנה זו.

5.

שופטי המותב כולם הביעו את מורת רוחם באשר לאופן שבו עושה המדינה שימוש בתקנה 125 לתקנות ההגנה אשר נתכוונה במקור להיות מוחלת לתקופה מוגבלת וכמענה לצרכים ביטחוניים מיידיים. במקרה דנן צו הסגירה חל על השטח זה כמעט 40 שנה, כאשר אין מחלוקת כי הדבר גורם לפגיעה בזכות השימוש של המבקשים במקרקעין. עם זאת שופטי הרוב קבעו כי הטיפול בעניין זה מצוי ברובד הביקורת המנהלית על סבירות ההחלטה להשתמש בתקנה 125 ולא במישור בו הוגשה התביעה. בנוסף לכך עמדה השופטת פרוקצ'יה, בהסכמתו של השופט גו'בראן, על המורכבות הרבה העומדת בבסיס הסדרת נושא הפיצוי בגין פגיעה של הרשות בפרט, כשזו נעשית לטובת אינטרס ציבורי. סוגיה זו מעלה שאלות יסודיות ומהותיות במישור המדיניות הציבורית-חברתית אשר לדבריה יש להשאירן לידיו של המחוקק.

6.

בעתירה לדיון נוסף מעלים המבקשים שלל טענות כנגד פסק דינם של שופטי הרוב ואוחזים את יתדותיהם בפסק דינו של השופט דנציגר. לטעמם, פסק הדין מעלה שאלה בעלת חשיבות משפטית מהמעלה הראשונה אשר ביחס אליה נחלקו דעות השופטים, "ומשכך חשיבותה וקשיותה של ההלכה דלעיל אינם מוטלים בספק". עוד טוענים המבקשים כי גם לדעת שופטי הרוב מדובר בנושא מורכב המעלה שאלות של מדיניות משפטית וגם בכך יש להצביע על חשיבותו של הנושא. לשיטתם, הביקורת שהשמיע בית המשפט על אופי יישום תקנה 125, אף אם נחלקו השופטים בדעותיהם באשר לאופן הטיפול הראוי בעניין זה, מחייב דיון נוסף בהרכב מורחב של שופטים בשאלה זו. טענה נוספת של העותרים עיקרה בכך שההלכה שנקבעה בפסק הדין סותרת את הלכות קודמות שיצאו מבית משפט העליון. לעניין זה טוענים המבקשים כי אמנם השאלה שהועמדה בפני בית המשפט עסקה בזכאותם של העותרים בתשלום פיצויים מכוח תקנה 125 לתקנות ההגנה, אך במישור הרחב יותר, כך נטען, השאלה שהובאה לפתחו של בית המשפט עסקה ב"שאלת חובת הפיצוי בגין הפגיעה במקרקעין בכלל, אף שלא מכוח הוראת דין ספציפית". בנוגע לשאלה "רחבה" זו הביאו העותרים שורה ארוכה של פסקי דין אשר עניינם הרחבת הזכות לפיצוי בגין פגיעה במקרקעין.

7.

דין העתירה להידחות. לפי הוראת סעיף 30(ב) לחוק בתי-המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 דיון נוסף הינו הליך נדיר שיש לקיימו רק אם נפסקה הלכה משפטית חדשה, העומדת בסתירה להלכה קודמת, או כאשר חשיבותה, קשיותה או חידושה של ההלכה החדשה מצריכים כי בית המשפט ידון בה בשנית במסגרת דיון נוסף (ראו למשל: דנ"פ 4523/10 שירזי נ' מדינת ישראל (טרם פורסם, 6.7.2010). כמו כן, נקבע לא פעם כי "השופטים אינם תמיד תמימי-דעים, ולעיתים מתעוררות מחלוקות באשר לעקרונות המנחים או באשר לתוצאה הסופית. כל אלה כשלעצמם אינם מהווים עילה לדיון נוסף" (דנג"ץ 10673/07 פורום משפטי למען ארץ ישראל נ' ראש ממשלת ישראל , פס' 14 (טרם פורסם, 9.3.2008); ראו גם: דנג"ץ 11581/04 משרד החינוך נ' קרן החינוך למען בתי ספר תל"י (טרם פורסם, 4.5.2005)).

ואף כאן: השאלה שהועמדה בפני בית המשפט, ובה ניתנה ההכרעה, הייתה האם ניתן להעניק פיצויים מכוח תקנה 125 לתקנות ההגנה. המותב כולו הסכים לכך כי החוק החרות משמיע הסדר שלילי חד משמעי לשאלת הפיצוי. מכאן עלתה השאלה האם יש בכוחה של טענה בדבר עיקרון פרשני חוקתי כאמור בכדי לשנות תוצאה זו. בעניין זה מסקנתם של שופטי הרוב מבוססת על פרשנות מקובלת שבדין ואין בה משום קביעתה של הלכה חדשה או סתירתה של הלכה קודמת. אין לכחד כי תוצאתה של החלטה זו אכן עשויה ליצור תוצאה קשה מן הבחינה המעשית כלפי המבקשים וכלפי שאר האזרחים אשר על קרקעותיהם הוצא צו סגירה מכוח תקנה 125 לתקנות ההגנה, ובייחוד באופן בו היא מופעלת היום על ידי המדינה. ואולם – תוצאה זו משקפת את כוונת המחוקק ואת הדין הקיים, והנמקתה אינה כוללת חידוש או קושי משפטיים מן הסוג שמצדיק דיון נוסף.

בית המשפט הבהיר כי לא השאלה המנהלית, קרי סבירות החלת הוראת תקנה 125 במקרה הנדון ובאופן כללי, היא שעומדת כאן על הפרק, אלא השאלה הפרטנית בדבר אפשרות מתן הפיצויים מכוח התקנה. כל שופטי ההרכב הסכימו כי מלכתחילה ראוי להשאיר את אופן הסדרת נושא הפיצויים, אם בכלל, בידי המחוקק – אלא שהם נחלקו בשאלה האם ההוראה עצמה כנוסחה היום מעניקה זכות למתן פיצויים. לפיכך, אין כל סתירה בפסק הדין להלכות קודמות אשר יצאו מבית משפט זה לגבי חובת תשלום הפיצויים בגין פגיעה במקרקעין (וראו לאחרונה: 4955/07 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה רעננה נ' קרן תורה ועבודה (טרם פורסם, 26.10.2010)). במקרה דנן נקבע כי הסעיף שולל מתן פיצויים לנפגע וכי לא ניתן לפרשו באופן אחר. לעניין זה אציין עוד כי אינני שותף לסברת המבקשים לפיה אין כל הבדל בין הפקעת המקרקעין לבין הוצאת צו סגירה לפי תקנה 125, וגם על כך עמדו שופטי הרוב בפסק דינם.

8.

לגבי "מורכבותה" של הסוגיה אעיר כי אופן יישומו של העיקרון הפרשני על הסוגיה דנן כלל לא תואר כמורכב על ידי שופטי הרוב. בעניין זה היה בית המשפט ברור ובהיר (בשים לב לדעתו החולקת של השופט דנציגר). "מורכבותו" של הנושא יוחסה לנושא הרחב של עקרונות הפיצוי במקרים כגון דא ובשאלה התיאורטית יותר אשר תוארה בפסקאות 20-17 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה. בעניין זה לא נקבעה כל הלכה אלא נקבע כי יש להשאיר את הדבר לפתחו של המחוקק.

התוצאה היא שהעתירה נדחית, ללא צו להוצאות.