דנג"ץ 10386/09 הקרן לירושלים נ. ראש ממשלת ישראל

1.

לפני עתירה לקיום דיון נוסף בפסק הדין בג"צ 4289/00 אברמוביץ נ' ראש ממשלת ישראל (טרם פורסם, 10.12.2009). בפסק הדין (השופטים א' פרוקצ'יה, י' עדיאל, כנגד דעתו החולקת של השופט ס' ג'ובראן), נדחו שתי עתירות שעניינן העברת זכויות חכירה לדורות בנכסי מקרקעין בעלי חשיבות היסטורית ברובע היהודי בירושלים, לידיים פרטיות.

2.

החברה לשיקום ולפיתוח הרובע היהודי בעיר העתיקה, המשיבה 4 בהליך זה (להלן: חברת הרובע ), היא חברה ממשלתית שהוקמה בשנת 1969 לצורך שיקום ופיתוח הרובע היהודי בעיר העתיקה בירושלים, ניהול נכסי הרובע ושימור הייחוד ההיסטורי-ארכיאולוגי-תרבותי של האזור. בשנת 1970 נחתם הסכם חכירה לדורות בין חברת הרובע לבין מינהל מקרקעי ישראל, אשר מתוקפו זכתה חברת הרובע בזכויות חכירה לדורות בשטחים נרחבים ברובע היהודי. בסוף שנות התשעים פרסמה חברת הרובע שני מכרזים לחכירת מישנה של נכסי מקרקעין בתחומי הרובע היהודי. המכרז הראשון, מתייחס לנכס הידוע בכינויו "האכסניה הגרמנית" (להלן: האכסניה הגרמנית , או האכסניה ), שהוקם במאה השתיים-עשרה בידי המסדר הטבטוני של האבירים הגרמניים. כיום האכסניה היא שטח פתוח שמצויים בו ממצאים ארכיאולוגיים, והיא מהווה אתר היסטורי וארכיאולוגי המיועד לשימור. במכרז זה זכתה ישיבת אש התורה (להלן: הישיבה ), ששוכנת היום במבנה הגובל באכסניה, וכחודש לאחר מכן התקשרה חברת הרובע בהסכם חכירת המישנה עם הישיבה. המכרז השני שפרסמה חברת הרובע עניינו החכרת מישנה של נכס הידוע בתור "בית רוטשילד". המבנה הוקם בשנת 1871 בתרומת הברון רוטשילד, והוא אחד המבנים הראשונים שנבנו על-ידי גופים מאורגנים יהודיים בירושלים בראשית תחיית הישוב היהודי בארץ-ישראל. בית רוטשילד שימש בין היתר כמקום התכנסותם של תושבי הרובע היהודי ערב נפילת הרובע בחודש מאי 1948. במכרז זה זכתה עמותת נר לרחל (להלן: העמותה ), שהחזיקה בחלק מבית רוטשילד בשכירות מישנה עוד קודם לפרסום המכרז. בהמשך לכך נחתם הסכם חכירה לדורות בין חברת הרובע לבין העמותה.

על רקע זה הוגשו לבית משפט זה שתי עתירות המופנות נגד הסכמי החכירה האמורים. העתירה האחת הוגשה על-ידי כמאה מתושבי הרובע, והיא יוצאת נגד הסכם החכירה שנחתם בין העמותה לבין חברת הרובע בנוגע לבית רוטשילד. העתירה השנייה הוגשה על-ידי הקרן לירושלים, עמותה הפועלת – בין היתר – לשימור אתרים היסטוריים וארכיאולוגיים בעיר ובסביבותיה, והיא מלינה על הסכם החכירה שנחתם בין חברת הרובע לבין הישיבה באשר לאכסניה הגרמנית. שתי העתירות נדונו במאוחד.

4.

בפסק דין ארוך ומעמיק של בית משפט זה, הוחלט כאמור בהתאם לדעתה של השופטת פרוקצ'יה, בהסכמת השופט עדיאל וכנגד דעתו החולקת של השופט ג'ובראן, לדחות את העתירות. שופטי ההרכב הסכימו לגבי שאלת אופייה של חברת הרובע – כגוף דו-מהותי – ולגבי היותה כפופה מתוקף כך גם לכללי המשפט הציבורי. המחלוקת בין השופטים נסבה בעיקרה סביב יישומם של כללי המינהל הציבורי על המקרה שלפנינו, ובעיקר – שאלת החריגה מסמכות של חברת הרובע וסבירות החלטתה.

5.

השופטת פרוקצ'יה, בדעת הרוב, סברה שחברת הרובע לא חרגה מסמכותה בהקצאת הנכסים לישיבה ולעמותה, וזאת על אף ייחודם. לעמדתה, לצורך הגשמת המטרות שלשמן הוקמה – פיתוח ושיקום הרובע כאתר לאומי, דתי, היסטורי ותרבותי – ניתנו בידי חברת הרובע סמכויות רחבות, הכוללות בין היתר את האפשרות להעניק חכירות מישנה במקרקעין. הודגש כי ניתן לחברה שיקול דעת רחב בבחירת חוכרי המישנה, וכן לא נקבעו הגבלות ספציפיות באשר לסוגי הנכסים האסורים או המותרים בהחכרות מישנה.

בנסיבות המקרה שלפנינו, קבעה השופטת פרוקצ'יה כי הקצאתו של בית רוטשילד למטרת חינוך אינה חורגת מסמכויותיה וממטרותיה של חברת הרובע, בשים לב לכך שייחודו של המבנה יישמר בעתיד. גם באשר לאכסניה הגרמנית סברה השופטת פרוקצ'יה כי החכרת הנכס לישיבה אינה עולה כדי חריגה מסמכותה של חברת הרובע. זאת משום שהישיבה התחייבה – בסופו של דבר, לאחר תיקון ההסכם – "לשמור על אופיו המיוחד של האתר כעל אזור בעל רגישות היסטורית, ארכיאולוגית, דתית ובינלאומית", וכן התחייבה הישיבה "להימנע מכל פעולה שיש בה כדי לפגוע ברגשות כל מי שיש לו זיקה לאתר". נוסף על כך התחייבה הישיבה בהסכם החכירה (המתוקן) שלא לבצע שינויים ותוספות באתר בלא אישורה של רשות העתיקות, וכן התחייבה לכבד את ייעודו הציבורי של האתר, לרבות פתיחת האתר למבקרים בשעות היום.

השופטת פרוקצ'יה נדרשה בהמשך גם לסבירות החלטתה של חברת הרובע, וקבעה כי בנסיבות המקרה הקצאת הנכסים אינה נגועה באי-סבירות "במידה כה קיצונית המצדיקה את ביטולן במישור המינהלי של העסקאות שנעשו, ונוכח זכויות צדדים שלישיים שנרכשו על-פיהן".

6.

השופט ג'ובראן סבר כי חברת הרובע – שהוקמה לצורך קידום מטרות מוגדרות – אינה יכולה לעשות בנכס הייחודי שהופקד בידיה ככול העולה על רוחה. גבולות סמכותה של חברת הרובע קבועים במסמכי ההתאגדות שלה ובהסכם בינה לבין מינהל מקרקעי ישראל. פרשנותם של מסמכי ההתאגדות, ובעיקר ההסכם, מלמדת לדעתו שכאשר חברת הרובע מבקשת להחכיר את זכויותיה בחכירת משנה, "עליה להעביר את הנכס לגוף אשר מטרותיו העיקריות תואמות את מטרותיה בהתאם למהות הנכס המדובר ולמען טובת הציבור" [ההדגשות במקור], וזאת משום שכאשר החברה אינה נוהגת כך היא אינה פועלת למען קידום מטרותיה.

במקרה זה, כך פסק השופט ג'ובראן, חברת הרובע פעלה בניגוד לסמכות שהוקנתה לה כאשר העבירה נכסי מקרקעין ייחודיים לגופים פרטיים שמטרותיהם אינן עולות בקנה אחד עם ייחודם של נכסים אלה. הקנייתו של בית רוטשילד למוסד חינוכי ספציפי, שאינו מבטא את ייחודי של המבנה, עולה כדי חריגה מהסמכות שהוקנתה של חברת הרובע. כך גם העברתה של האכסניה הגרמנית, נכס "בעל משמעות בינלאומית", לידי ישיבה – מהווה לעמדתו של השופט ג'ובראן פעולה החורגת מסמכותה של חברת הרובע, ואף עומדת בניגוד למטרותיה של החברה. השופט ג'ובראן הדגיש כי "סמכותה של החברה להעביר נכס מסוג זה , חרף ייחודו, לידיים פרטיות, מוגבלת למטרות עליהן אמונה החברה, וביכולתה לעשות כן רק כאשר הגוף הפרטי, הינו גוף אשר בראש מעייניו שימורו של האתר לאור משמעויותיו ההיסטוריות והדתיות" [ההדגשות במקור]. הישיבה, כך פסק השופט ג'ובראן, אינה גוף מעין זה ואינה בעלת התמחות מעין זו.

עוד קבע השופט ג'ובראן כי החלטתה של חברת הרובע להעביר את האכסניה ובית רוטשילד לידי הישיבה והעמותה (בהתאמה) אינה סבירה. זאת משום שחברת הרובע לא העניקה לשיקולים השונים את המשקל הראוי להם בהתאם למטרותיה. בית היתר, לא ניתן משקל ראוי למטרות העיקריות שהוצבו לחברת הרובע; ניתן משקל נמוך לשמירה על ייחוד נכסי המקרקעין הנדונים; עמדת מינהל מקרקעי ישראל לא זכתה למשקל ראוי; לא ניתן משקל ראוי לעמדתם של תושבי הרובע, וכן לא ניתן משקל ראוי לעמדתה של הקרן לירושלים.

7.

העותרת ממקדת טענותיה בעניינה של האכסניה הגרמנית, ומבקשת להורות על קיומו של דיון נוסף בסוגיות שהועלו בפסק הדין בהקשר זה. לעמדתה, קיומו של דיון נוסף מוצדק במקרה זה מפאת חשיבותה של ההלכה, וחשיבותם של הנושאים הציבוריים שעמדו להכרעה בפסק הדין. לשיטתה מדובר בשאלת בעלת "חשיבות לאומית, היסטורית ותרבותית", הקשורה גם בסוגיית השמירה על מקומות קדושים לבני דתות אחרות, והמצדיקה בחינה מחודשת של הסוגיה. קשיותה של ההלכה נעוצה, כך נטען, ברגישות המלווה החכרת שריד היסטורי נוצרי למוסד יהודי דתי.

8.

לאחר שעיינתי בפסק-הדין של בית המשפט העליון ובטענות המועלות בעתירה, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירות להידחות. סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, קובע כי דיון נוסף יינתן במקום שבו ההלכה שנפסקה עומדת בסתירה להלכה קודמת של בית המשפט העליון, או שמפאת חשיבותה, קשיותה או חידושה של ההלכה יש מקום לקיים בה דיון נוסף. אומר מיד כי פסק-הדין שבפנינו אכן עוסק בנושא רגיש ובעל חשיבות, והוא משקף שתי עמדות שונות בסוגיה, אולם אין הוא מקיים אף אחת מן העילות המצומצמות האלה.

אכן, בין שופטי הרוב לבין שופט המיעוט נתגלעה מחלוקת באשר לשאלה אם העברת הזכויות של חברת הרובע בנכסים האמורים לידי הגופים הפרטיים שנזכרו, מקיימת את כללי המינהל הציבורי או שמא עומדת בסתירה להם. אלא שאין במחלוקת זו, כשלעצמה, כדי להצדיק קיומו של דיון נוסף במקרה שלפנינו. נאמר כבר כי "השופטים אינם תמיד תמימי-דעים, ולעיתים מתעוררות מחלוקות באשר לעקרונות המנחים או באשר לתוצאה הסופית. כל אלה כשלעצמם אינם מהווים עילה לדיון נוסף" (דנג"צ 10673/07 פורום משפטי למען ארץ ישראל נ' ראש ממשלת ישראל , פס' 14 (טרם פורסם, 9.3.2008); ראו גם: דנג"צ 11581/04 משרד החינוך נ' קרן החינוך למען בתי ספר תל"י (טרם פורסם, 4.5.2005)). הליך הדיון הנוסף לא נועד לשמש מעין 'ערכאה נוספת' לאחר שבית משפט זה – בהרכב שלושה – נתן את פסק דינו. אין לראות בכל מחלוקת המתגלעת בין שופטים היושבים בדין משום הצדקה לקיומו של הליך נוסף, בסוגיה שכבר נדונה בהרחבה. אמנם, כאמור, מ דובר במקרה זה בסוגיה בעלת חשיבות ציבורית, וניתן אף לומר – בעלת חשיבות היסטורית וארכיאולוגית. אלא שחשיבות הסוגיה וחשיבותו ההיסטורית של המבנה, כשלעצמם, אינם מלמדים בנסיבות המקרה על קשיותה או חדשנותה של ההלכה המשפטית באופן העולה כדי הצדקה לדיון נוסף בהתאם לעילות הקבועות בסעיף 30(ב). יתר על כן, טענות העותרות בהקשר זה, ובכלל זה טענותיה בדבר חשיבות המבנה ורגישותו, נדונו בהרחבה בפסק הדין גופו, ובנסיבות אלה אין מקום להידרש להן שוב במסגרתו של דיון נוסף.

עוד אציין, כי עיקר המחלוקת בין שופטי הרוב לבין שופט המיעוט נוגעת בראש ובראשונה ב יישומם של דיני המנהל הציבורי על המקרה שלפנינו. אין מ דובר כאן בהלכה חדשה בעלת השלכות רוחב שיצאה תחת ידו של בית משפט זה, אלא בעיקרו של דבר – ביישומם של עקרונות יסוד בדיני המינהל הציבורי המוכרים זה מכבר. באופן טבעי, יישומם של כללים אלה יניב לעתים הכרעות שונות, לאור הצורך באיזון בין השיקולים השונים בכל מקרה לגופו. אך עצם קיומם של מחלוקות באשר ליישומם הקונקרטי במקרה כזה או אחר אינו בא בגדר אותם מקרים נדירים ויוצאי דופן, שבהן נכון הוא ומוצדק לקיים דיון נוסף בפסק-דין של בית המשפט העליון.

התוצאה היא שהעתירה נדחית, ללא צו להוצאות.