דנג"ץ 3279-24 דנג"ץ 3279-24

1.בקשה לקיום דיון נוסף בפסק הדין של בית משפט זה בבג"ץ 4394/23 שחר נ' כנסת ישראל, מיום 17.3.2024, שניתן על-ידי ממלא מקום הנשיא ע' פוגלמן והשופטים י' עמית ו-ד' מינץ.

רקע עובדתי

2.עניינה של הבקשה בקבוצה מצומצמת של גמלאי מערכת הביטחון, בעלי פנסיה תקציבית, המשתייכים לדירוג המחקר הביטחוני (להלן: גמלאי המחקר).

3.גמלתם של בעלי פנסיה תקציבית, מחושבת בדרך כלל על בסיס 'המשכורת הקובעת', המתעדכנת מעת לעת כדי למנוע את שחיקתה. עד לשנת 2009 עודכנה הגמלה בהתאם לגובה משכורתו של עובד פעיל בתפקידו ובדרגתו של הגמלאי. בשנת 2009 נקבע, כי גמלתם של בעלי פנסיה תקציבית בשירות המדינה תוצמד למדד המחירים לצרכן. בשנת 2012 נעשה שינוי דומה לגבי שוטרים וסוהרים, ובהמשך אותה שנה נקבע כך גם לגבי גמלאי צה"ל ומערכת הביטחון.

4.שינוי מנגנון ההצמדה לגבי השוטרים וגמלאי מערכת הביטחון שנעשה כאמור בשנת 2012, הוחל רטרואקטיבית החל משנת 2009. נוכח האמור, וכדי למנוע 'כפל הצמדה', נקבעו בחוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גמלאות) [נוסח משולב], התשמ"ה-1985 (להלן: חוק השירות), הוראות פרטניות לקיזוז ההצמדות ותוספות השכר שלהן זכו גמלאי מערכת הביטחון בין השנים 2012-2009.

5.בעניינם של גמלאי המחקר, לא נקבעה הוראת קיזוז פרטנית. זאת, משום שבמועד חקיקת החוק, בשנת 2012, לא היה צורך בכך. שכרם של משרתי הקבע הפעילים בדירוג זה, לא עודכן בשנים 2012-2009, וממילא, לא נהנו גמלאי המחקר מתוספות שכר והצמדות בשנים הללו. לא היה אפוא צורך בקביעת מנגנון קיזוז, עם 'הצטרפותה' של ההצמדה למדד המחירים לצרכן בשנת 2012.

6.דא עקא, לאחר חקיקת התיקון לחוק, ניתן פסק הדין של בית הדין לעבודה, שבו נקבע כי עובדי דירוג המחקר הביטחוני זכאים היו לקבל גם הם תוספות שונות לשכרם בשנים 2012-2009, עובר לשינוי מנגנון ההצמדה. נוצרה אפוא 'לקונה' שבעזרתה זכו עובדי דירוג המחקר הביטחוני לפריבילגיה אנומלית. מצד אחד, התיקון לחוק הצמיד את גמלתם למדד המחירים לצרכן באופן רטרואקטיבי החל משנת 2009; מצד שני, בניגוד לכל גמלאי מערכת הביטחון, שתוספות השכר שלהם זכו קוזזו בתמורה להצמדה למדד, הרי שגמלאי דירוג המחקר הביטחוני זכו לֵהנות משני עולמות גם יחד: הצמדת הגמלה למדד, מבלי לוותר על תוספות השכר שנפסקו בפסק הדין של בית הדין לעבודה.

7.לאחר מאבק שנמשך שנים, ניתנה החלטת ועדת הערעור לפי חוק השירות, שבה נקבע כי בהתאם למצב החוקי שהיה קיים במועד מתן פסק הדין, ובהעדר מקור חוקי לקיזוז, הרי שעל המדינה לשלם למבקשים את גמלתם המלאה. קרי – עם הצמדה למדד, ומבלי לוותר על תוספות השכר שנפסקו לטובתם.

8.לאחר שניתנה החלטת ועדת הערעור, ובעוד הערעור על החלטתה תלוי ועומד לפני בית המשפט המחוזי, פורסם ביום 31.5.2023 ברשומות תיקון מס' 34 לחוק השירות, שתוקן באופן עקיף במסגרת סעיף 18 לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג-2023 (להלן: חוק ההסדרים). בתיקון נקבע, כי בתמורה להצמדת הגמלה למדד המחירים לצרכן, ובדומה לשאר גמלאי המדינה, גם מגמלתם של גמלאי המחקר יקוזזו תוספות השכר. עוד נקבע, כי תחולת החוק תהא רטרואקטיבית, החל משנת 2009.

העתירה לבג"ץ

9.גמלאי המחקר סירבו להשלים עם התוצאה, שלפיה בסופו של דבר הושווה מעמדם לזה של שאר גמלאי המדינה, ודרשו במפגיע להותירם עם אותה פריבילגיה שהיתה נתונה להם עובר לחקיקת התיקון לחוק. בעתירתם, שהוגשה לבית משפט זה, ביקשו להורות על ביטולו של התיקון לחוק. שלוש טענות מרכזיות היו בפיהם של העותרים: פגמים בהליך החקיקה, פגיעה בזכויות חוקתיות, ותחולתו הרטרואקטיבית של החוק.

10.תחילה, במישור ההליכי-הפרוצדורלי, טענו העותרים, כי חקיקתו של התיקון לחוק במסגרת חוק ההסדרים – מצריכה להורות על ביטולו. בפרט, בשים לב לחוות דעתה של היועצת המשפטית לכנסת, שלפיה לא היה מקום לחוקק את התיקון לחוק במסגרת חוק ההסדרים. עוד נטען, כי התיקון לחוק פוגע בזכויות גמלאי המחקר לקניין, לשוויון ולכבוד, וכי הוא אף אינו עומד בתנאי פסקת ההגבלה. לבסוף נטען, כי הפגיעה בזכויות גמלאי המחקר מתעצמת נוכח תחולתו הרטרואקטיבית של התיקון לחוק.

פסק הדין בעתירה לבג"ץ

11.ביום 17.3.2024 ניתן פסק הדין בעתירה. העתירה נדחתה פה-אחד. פסק הדין נכתב על-ידי השופט מינץ, ואליו הצטרפו מ"מ הנשיא פוגלמן והשופט עמית. תחילה נקבע, כי חרף עמדתה של היועצת המשפטית לכנסת, שלפיה לא היה מקום לחקיקת התיקון לחוק באמצעות חוק ההסדרים, הרי שלא נפל בהליך החקיקה 'פגם היורד לשורשו של הליך'. ממילא, בהתאם להלכה הפסוקה, אין מקום להכריז על בטלותו של דבר החקיקה מנימוקים פרוצדורליים. זאת, אף אם לעמדת היועצת המשפטית לכנסת הליך החקיקה לא היה מיטבי.

12.לגבי הטענות החוקתיות נקבע, כי גמלאי המחקר לא ביססו את טענתם שלפיה נפגעה זכותם החוקתית לקניין ולכבוד, ובוודאי לא זכותם לשוויון. זאת, בשים לב לכך שמעמדם של גמלאי המחקר אך הושווה למעמדם של שאר גמלאי המדינה. אף שלא הוּכחה פגיעה חוקתית, נפנה בית המשפט לבחון את עמידת התיקון בתנאי פסקת ההגבלה. נקבע כי אף לוּ היתה מוכחת פגיעה חוקתית, הרי שאותה פגיעה היתה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה. לבסוף נקבע, בהסתמך על ההלכה הפסוקה, כי אין בתחולתו הרטרואקטיבית של חוק כדי להביא לפסילתו. מה גם, שתחולתו הרטרואקטיבית של התיקון הנוכחי – הגיונה בצדה.

13.מ"מ הנשיא הצטרף לעמדתו של השופט מינץ, שלפיה דין העתירה להידחות, אם כי "מבלי לטעת מסמרות בשאלת הפגיעה בזכות החוקתית". זאת, משום שאף "בהנחה שמתקיימת פגיעה כזו היא עומדת במבחני המידתיות". כך גם לגבי הטענה לפגם בהליך החקיקה, ציין מ"מ הנשיא, כי גם לשיטתו "אין מקום לקבוע כי בנסיבות העניין הליך החקיקה לוקה בפגם היורד לשורש ההליך". אחר הדברים האלה, הוסיף מ"מ הנשיא מספר הערות-אגב לגבי חוק ההסדרים. באחת מהן נאמר, כי "מצב הדברים הקיים", שבו אין הוראות מחייבות לגבי הנושאים שאותם ניתן לכלול במסגרת חוק ההסדרים, "עשוי להקרין על מידת הריסון שבית משפט זה נוקט על הליך חקיקתו של חוק שנחקק במסגרת חוק ההסדרים".

14.השופט עמית הצטרף גם הוא לתוצאת פסק הדין, ולהערות מ"מ הנשיא. השופט עמית הוסיף וציין, בהערת-אגב, כי לעמדתו, להבא, חקיקה מעין זו שלפנינו, שנועדה להתגבר על פסק דין של טריבונל שיפוטי או להשפיע על הליך תלוי ועומד, ראוי שלא תיכלל במסגרת חוק ההסדרים.

מכאן הבקשה שלפנַי, להורות על קיומו דיון נוסף.

הבקשה לדיון נוסף

15.כאמור, גמלאי המחקר, לא אמרו נואש, והגישו בקשה לקיום דיון נוסף, לפני הרכב מורחב, בפסק הדין שניתן בעניינם. בבקשה נטען, כי בפסק הדין מושא הבקשה נקבעו שלוש הלכות "חדשות, חשובות ומוקשות" שראוי להן לפי טיבן להתברר בדיון נוסף.

16.תחילה טוענים גמלאי המחקר, כי בפסק הדין נקבעה הלכה שלפיה "המדינה רשאית לעשות שימוש בכובעה כמחוקק כדי להימנע מלציית לפסיקה שניתנה נגדה", וכי הלכה זו מוקשית היא. זאת, בפרט מקום בו מדובר ב"שלילה רטרואקטיבית של זכויות קניין [...], במסגרת הליך חקיקה חפוז בחוק ההסדרים, בניגוד לכללי ההתיישנות בדין האזרחי". עוד נטען, כי בפסק הדין נקבעה הלכה נוספת שלפיה "תוספות שכר המהוות, על פי חקיקה ראשית, חלק בלתי נפרד מ'המשכורת הקובעת' [...] אינן מוגנות במסגרת זכות היסוד לקניין". לבסוף נטען, כי בפסק הדין נקבעה הלכה שלישית במספר, שלפיה "המחוקק רשאי להתעלם מחוות דעתה המפורשת והנחרצת של היועצת המשפטית לכנסת בנוגע לתקינות הליכי החקיקה", וכי גם קביעות אלו יש בהן משום סטייה מהלכות קודמות.

דיון והכרעה

17.לאחר שעיינתי בבקשה לקיום דיון נוסף, ובפסק הדין מושא הבקשה, באתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה – להידחות; בפסק הדין לא נקבעה הלכה.

18.תחילה לגבי הטענה כי בפסק הדין נקבעה הלכה שלפיה פגיעה בתוספות השכר אינה באה בגדרי הזכות לקניין, לשוויון או לכבוד. עיון בפסק הדין מלמד, כי מדובר בדעת יחיד של השופט מינץ. שני חברי ההרכב האחרים, מ"מ הנשיא, שאליו הצטרף השופט עמית, לא נקטו עמדה בשאלת הפגיעה בזכות החוקתית. זאת, שעה שאף אם ישנה פגיעה שכזו, אזי לשיטתם היא עומדת בתנאי פסקת ההגבלה. ממילא, ההלכה שלה טוענים גמלאי המחקר – כלל לא נקבעה בפסק הדין.

19.מכאן לטענה כי בפסק הדין נקבעה הלכה חדשה נוספת, שלפיה המדינה רשאית לעשות שימוש בחקיקה רטרואקטיבית כדי להימנע מלציית לפסיקה. עיון בפסק הדין מלמד, כי גם טענה זו מבקשת לקרוא בפסק הדין מה שאין בו. החלטת ועדת הערעור ניתנה אך ורק על סמך המצב החוקי שהיה קיים בעת ההיא. התיקון לחוק, שהוחל באופן רטרואקטיבי, שינה את המצב המשפטי מהיסוד. אדרבה, דומה כי ועדת הערעורים נתנה את החלטתה, אך משום שראתה עצמה אנוסה על-פי דיבורו של המחוקק לקבוע, כי גמלאי המחקר יזכו להטבה בדמות 'כפל הצמדה', על אף שלא קיימת לכך הצדקה. לא לחינם, בשולי אותה החלטה שעליה מבקשים גמלאי המחקר להתבסס, קרא יו"ר ועדת הערעור למחוקק להתעשת ולחוקק תיקון לחוק; תיקון שיאפשר ליטול מידיהם של גמלאי המחקר את היתרון הבלתי-צודק שהושג אך בשל 'לקונה' חקיקתית: "זהו הדין המצוי, אך לצערי הוא אינו הדין הרצוי. בידי המחוקק לתקנו, אף אם חלקית, ויפה שעה אחת קודם".

20.כך הוא במקרה הספציפי שלפנינו. אך אודה ולא אבוש, כי גם במישור העקרוני התקשיתי לרדת לסוף דעתם של גמלאי המחקר. דומה כי בלהט הרגע נשתכחו מהם מושכלות ראשונים. הרשות המחוקקת כשמה כן היא; לה, ורק לה, נתכנו עלילות החקיקה. פסקי הדין היוצאים מתחת ידינו אך מפרשים ומבהירים מהו הדין הפוזיטיבי הנוהג. ככל שאותה פרשנות אינה נושאת חן וחסד בעיני הרשות המחוקקת, הרי שרשאית היא לתקן את החוק ולהבהיר מהי הפרשנות הנכונה בעיניה, ואף לקבוע הסדר חקיקתי שונה לחלוטין. בכך אין כל פסול; אדרבה, כך נאה וכך יאה.

21.זוהי אינה עמדתי-שלי; כך היא משנתו של הנשיא א' ברק: "אם פסק דין בנק המזרחי לא נראה לכנסת כפירוש נכון או ראוי של החוקה – בידי הכנסת היכולת לעשות מעשה. אם הכנסת לא מרוצה – היא יכולה לשנות. זה תפקידה. אני כבר הצעתי בעבר שתוקם בכנסת ועדה, שכל תפקידה יהיה לקרוא פסקי דין של בית המשפט העליון ולהחליט מה להשאיר ומה לשנות בחקיקה. זה לגיטימי" (יובל יועז "אהרון ברק: 'הליך החקיקה לא היה ראוי, אני מצר על כך'" דה-מרקר (14.11.2004); ראו גם: בג"ץ 2412/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת, פסקאות 98-96 לחוות דעתי והאסמכתאות שם (3.1.2024)). הדברים נאמרו לגבי ביטול ה'חוקה'; חוקי-היסוד המעגנים את יכולתו של בית משפט זה להעביר תחת שבט ביקורתו את חקיקת הכנסת. אף על-פי כן, סבר הנשיא ברק כי הכנסת רשאית ליטול סמכות זו מבית המשפט, ככל שתחפוץ בכך. הדברים הם בבחינת קל-וחומר לגבי תיקון חקיקה 'רגילה', שיש בה משום סטייה מהפרשנות של הדין הנוהג שניתנה על-ידי בית המשפט. מתורתו של הנשיא ברק למדנו, כי זוהי התפתחות טבעית של מערכת הנורמות המשפטיות; מעין משחק 'פינג-פונג' משטרי, שבו מגיב המחוקק לפרשנות שניתנה על-ידי בית המשפט לחוקים שיצאו תחת ידי המחוקק, וכך מעמיד הלכה על מכונה.

22.גמלאי המחקר טוענים, כי השילוב של חקיקה רטרואקטיבית, עם חקיקה שמבקשת לסטות מפרשנות שניתנה על-ידי בתי המשפט, הוא שיוצר 'הלכה חדשה'. דא עקא, כפי שנזדמן לי לומר בעניין אחר, לגבי בקשת רשות לערער ב'גלגול שלישי', "אכן כן, אין בפסיקתו של בית משפט זה מענה ישיר ומפורש לשאלה מעין זו, אך לאחר עיון, דומני כי מדובר בשתי שאלות נפרדות, ש'הורכבו' זו על זו. המענה לכל אחת מן השאלות, הוא ברור וחד-משמעי" (בע"מ 300/24 פלוני נ' פלונית, פסקה 7 (14.1.2024)). כאמור, אין כל מניעה לחוקק חוק בעל תחולה רטרואקטיבית, אף אם ברור כשמש כי הוא מבקש לשנות למפרע את הדין שחל עובר לחקיקתו. כמובן, כל עוד הוא עומד בתנאי פסקת ההגבלה. ממילא, ברי כי העובדה שפרשנות הדין עובר לחקיקה לא היתה מוסכמת על המדינה, והובילה אותה לנהל הליך משפטי בשאלת פרשנות החוק עובר לתיקון, אין בה, כשלעצמה, כדי להקנות חסינות לחוק מפני תיקונו בהמשך בתחולה רטרואקטיבית; הרי זה קל וחומר. בפסק הדין לא נקבעה אפוא הלכה חדשה מעין זו שלה טוענים גמלאי המחקר.

23.מכאן לטענה השלישית, כי בפסק הדין נקבעה הלכה נוספת, שלפיה חרף העובדה כי היועצת המשפטית לכנסת התנגדה לחקיקת התיקון לחוק במסגרת חוק ההסדרים הרי שהפגם האמור 'אינו יורד לשורש ההליך', ואין בו כדי להוביל לביטול התיקון לחוק. גמלאי המחקר טוענים, כי קביעה שכזו עומדת בסתירה לפסק הדין שניתן בבג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14 (2004), ובבג"ץ 10042/16 קוונטינסקי נ' כנסת ישראל (6.8.2017) (להלן: עניין קוונטינסקי). דא עקא, עיון בפסקי הדין האמורים מלמד כי גמלאי המחקר מגלים בהם פנים שלא כהלכה; בניגוד לנטען, פסק הדין מושא הבקשה צועד בנתיב הסלול שהותווה באותם פסקי דין. על כגון דא נאמר 'ניתי ספר וניחזי' (בתרגום חופשי: חלף הוויכוח, הבה נעיין בספר ונראה אם אמנם כך הדבר).

24.ניטול אפוא לידינו את פסק הדין בעניין קוונטינסקי ונפנה מבטינו לדברים מפורשים שנאמרו שם: "כפי שנפסק בעניין מגדלי העופות [...], סבורני כי חרף הקשיים הלא-מבוטלים שמעורר חוק ההסדרים, אין בעצם השימוש במנגנון זה כדי להביא לפסילתו של חוק. הביקורת השיפוטית על הליך החקיקה צריך שתהיה מהותית, ותתמקד בבחינת הדברים לגופם, קרי – האם נפל פגם שיש בו פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה. מסקנה זו מבוססת על התפיסה שלפיה אף אם מלכתחילה מוטב היה לצעוד ב'דרך המלך' של מנגנון החקיקה ה'רגיל', הרי שבדיעבד, אין הצדקה להתערבות שיפוטית בהליך החקיקה כל עוד נשמרו עקרונות היסוד העומדים בבסיסו של הליך זה. יתרה מזאת, דומני כי עלינו להישמר מפני גישה 'טהרנית' המציבה דרישות ביחס להליך החקיקה שאין נבחרי הציבור יכולים לעמוד בהן. מציאות החיים – לבטח בשדה הפוליטי – הריהי דינמית, לעתים הפכפכה; הסוגיות המונחות לפתחה של הממשלה רבות ומגוונות. הליכי חקיקה מהירים, אף חפוזים, הריהם לעתים כורח המציאות. על פני הדברים, יש טעם מסוים בטענה כי חוק ההסדרים מהווה 'מכשיר שלטוני חיוני' בידה של הממשלה – ולמצער 'רע הכרחי' – בבואה להגשים את מדיניותה הכלכלית" (שם, פסקאות 85-84 לפסק דיני; ההדגשות הוּספו – נ' ס'); די בכך כדי להביא לדחיית טענת גמלאי הביטחון.

25.אדרבה, למקרא האמור בפסק הדין בעניין קוונטינסקי ניתן לומר, כי לוּ היו שופטי ההרכב שנתן את פסק הדין המקורי מטים אזנם לטענות גמלאי המחקר, ופוסקים כי אי-ציות להנחיות היועצת המשפטית לכנסת די בו כשלעצמו כדי להוביל לביטול החוק, אזי היתה בכך סתירה להלכות קודמות, שעשויה היתה להוליך לקיום דיון נוסף בפסק הדין. עתה, משלא כך נעשה, ומשפסק הדין צועד בתלמי ההלכה הפסוקה, שנחרשו זה מכבר על-ידי מותבים מורחבים של בית משפט זה, אין הצדקה לקיום דיון נוסף בפסק הדין; לא נקבעה בו הלכה.

בקשת הצטרפות להליך מטעם 'צוות' – ארגון גמלאי צה"ל

26.לאחר הגשת הבקשה לדיון נוסף, הגיש ארגון 'צוות – ארגון גמלאי צה"ל' (להלן: 'צוות') בקשה להצטרף כמבקש, תוך תמיכה בעמדת המבקשים. תחילה אציין, כי סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, מאפשר הגשת בקשה לדיון נוסף, רק על-ידי מי שהיה "בעל דין" בהליך המקורי. תקנות סדר הדין בדיון נוסף, התשמ"ד-1984, גם הן אינן כוללות הוראה המאפשרת צירוף צדדים להליך. אין זה ברור האם ביכולתו של 'צוות' להגיש את הבקשה. אף אם אתעלם מכך, דין בקשת ההצטרפות – להידחות על הסף מטעם נוסף. בבקשת 'צוות' נטען, כי "צוות מבקש להשמיע את קולם של גמלאי צה"ל בעת הדיון בעניינים הנוגעים אליהם, וכנגד פגיעה בהם". ברם, אם כנים הדברים, מדוע לא נשמע קולו של 'צוות' עד כה? 'צוות' מודע היה היטב לסאגת ההצמדה הכפולה: "ארגון 'צוות' כארגון גמלאי צה"ל, [...] היה מעורב בדיון בוועדות הכנסת בהצעת תיקון החוק, [והביע] בו את התנגדותו לתיקון החוק הבלתי חוקתי" (סעיף 14 לבקשת ההצטרפות). מדוע השתהה עד עתה, ולא ביקש להצטרף להליך המקורי, עובר למתן פסק הדין? לכך לא ניתן כל הסבר. בנסיבות אלו אין מקום לשעות לבקשת ההצטרפות; דיון נוסף אינו מקצה שיפורים.

בקשת הצטרפות כ'ידיד בית משפט' מטעם לשכת עורכי הדין

27.לשכת עורכי הדין (להלן: הלשכה) הגישה גם היא בקשת הצטרפות להליך, כ'ידיד בית משפט'. לאחר שעיינתי בבקשת ההצטרפות, באתי לכלל מסקנה כי דינה – להידחות. מוזהרים ועומדים אנו על-ידי הנשיא ברק כי "יש לעמוד על המשמר בעניין זה ולוודא, שאכן יש בצירוף צד נוסף להליך כדי לתרום הן לדיון עצמו והן לאינטרס הציבורי". (מ"ח 7929/96 קוזלי נ' מדינת ישראל פ"ד נג(1) 529, 555 (1999)). לא שוכנעתי כי צירופה של הלשכה להליך עשוי לתרום לדיון או לאינטרס הציבורי. הבקשה שלפנַי לא עוסקת בנושאים שבהם מחזיקה הלשכה במומחיות מיוחדת.

סוף דבר

28.כאמור, בפסק הדין מושא הבקשה – לא נקבעה הלכה. אשר על כן, הבקשה לקיום דיון נוסף נדחית בזאת.

משלא נתבקשה תשובה, לא אעשה צו להוצאות.