דנ"מ 2693/18הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה נ. אקרו בע"מ

1.

לפני בקשה להורות על קיום דיון נוסף בפסק דינו של בית משפט זה ב-בר"מ 2090/16 וב-בר"מ 2273/16 (בהרכב: כב' הנשיאה א' חיות , וכב' השופטים: ד' ברק-ארז ו- מ' מזוז ), אשר במסגרתו דן בית המשפט בבקשות רשות ערעור בתיקים הנ"ל כבערעור, והורה בדעת רוב על דחיית ערעורה של המבקשת שבכאן ועל קבלת ערעורה של המשיבה שבכאן.

2.

עניינו של פסק הדין הנ"ל (להלן: פסק הדין, נושא הבקשה ), ושל העתירה לדיון נוסף שלפני בשאלת החיוב בהיטל השבחה בגין עלייה בשווי המקרקעין לאחר אישור שניתן במקרה שלפנינו על-ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה (להלן גם – המבקשת ) לאיחוד שתי חלקות בדרך של תשריט איחוד, אשר בעקבותיו, בהתאם לתכנית המתאר המקומית התקפה, נוצרה תוספת של זכויות בניה במקרקעין המאוחדים.

3.

ב פסק הדין, נושא הבקשה קבע בית המשפט (בדעת רוב של כב' השופטים: מ' מזוז , אשר לחוות דעתו הצטרפה הנשיאה א' חיות , כנגד דעת מיעוט של השופטת ד' ברק ארז ), כי הנושא הנדון בעתירה – עליית שווי מקרקעין אגב אישור תשריט איחוד, שכתוצאה ממנו מוגדלות זכויות הבניה הנתונות מכוח תכנית מתאר מקומית – איננו אחד מן העניינים שמכוחם ניתן לחייב את בעל המקרקעין בהיטל השבחה. עמדת הרוב התבססה על לשון סעיף 196א ל חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה ,

או החוק ), והתוספת השלישית שבו (להלן גם: התוספת השלישית , או התוספת ) , המאזכרים רק מספר אירועי מס מוגדרים, שמכוחם השבחה כלכלית במקרקעין גוררת חיוב בהיטל השבחה.

פירוט הדעות ויתר הנתונים הרלבנטיים יתוארו בהמשך, ואולם אפתח עתה בהצגת הנתונים הדרושים להכרעה.

רקע עובדתי

4.

המשיבה היא בעלת מקרקעין באזור התעשייה בהרצליה, שעליה חלה תכנית מתאר מקומית הר/1900 (להלן: תכנית המתאר המקומית ), שפורסמה למתן תוקף בתאריך 04.09.2003, ובין מטרותיה: הגדלת זכויות הבנייה באזור התעשייה והרחבת השימושים המותרים בו. תכנית המתאר המקומית קבעה כי זכויות הבנייה בשטח שעליו חלה התכנית יינתנו באופן דיפרנציאלי, כפונקציה של גודל המגרש: 160% למגרש עד 5 דונם; 180% למגרש ששטחו בין 5 ל-10 דונם ו-200% למגרש מעל 10 דונם.

5.

בתאריך 04.03.2008 המשיבה רכשה שתי חלקות (שמספרן 27 ו-28), שגודל כל אחת מהן הוא כ-4 דונם, באזור התעשייה בהרצליה. בעקבות עיסקת המכר, הוצאה למוכרי החלקות שומת היטל השבחה מטעם המבקשת – בגין ההשבחה שנבעה מ תכנית המתאר המקומית , ובפרט לנוכח הגידול בזכויות הבנייה שנקבעו לכל אחת מהחלקות בנפרד מכוח תכנית זו. מוכרי החלקות, כך נמסר, נשאו ושילמו חיוב זה על פי השיעור של 160% למגרש.

6.

בתאריך 17.07.2008 המשיבה הגישה לאישור הוועדה המקומית תשריט לאיחוד החלקות שרכשה, וזו אישרה (לאחר פרסום הודעה להתנגדויות), את איחוד החלקות, כך שאלה נרשמו על בסיס של תשריט איחוד כחלקה אחת שגודלה: 8 דונמים (להלן: תשריט האיחוד ). עקב כך, ובהתאם להוראות תכנית המתאר המקומית , הורחבו זכויות הבנייה בחלקה המאוחדת ל-180% (במקום 160% לכל אחת מהחלקות).

7.

בתאריך 16.09.2009, המבקשת אישרה בקשה שהגישה המשיבה להיתר בנייה בחלקה בהיקף של 180% שטחים עיקריים. בסמוך לאחר מכן, המבקשת הוציאה למשיבה דרישה לתשלום היטל השבחה בסך של כ-3 מיליון ש"ח, בגין אישור תשריט האיחוד והגדלת זכויות הבנייה בחלקה המאוחדת עקב כך.

8.

על חיובה בהיטל ההשבחה הנ"ל – הגישה המשיבה ערר לוועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה. הוועדה קיבלה את הערר, תוך שקבעה כי בנסיבות – אין כל מקור חוקי לחיוב המשיבה בהיטל ההשבחה המבוקש.

9.

המבקשת הגישה ערעור על ההחלטה הנ"ל לבית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (עמ"נ 20204-10-14; כב' השופטת מ' אגמון גונן ), וזה קיבל את הערעור וקבע כי חל, בנסיבות, חיוב על המשיבה בהיטל השבחה, בתנאים שקבע.

10.

שני הצדדים ביקשו להשיג על פסק דינו של בית המשפט המחוזי במסגרת בקשת רשות הערעור ב-בר"מ 2090/16 הנ"ל.

עיקר טענתה של המבקשת התמקד בכך שאישור תשריט האיחוד הוא שגיבש את ההשבחה הקונקרטית, וממילא המועד הקובע לשומת ההשבחה אמור להיות לפיכך מועד אישור תשריט האיחוד .

המשיבה טענה מנגד כי יש לחזור על קביעת ועדת הערר, לפיה אין בנמצא מקור חוקי לחיובה בהיטל ההשבחה המבוקש.

פסק הדין, נושא הבקשה

11.

במסגרת פסק הדין, נושא הבקשה – בית משפט זה, בדעת הרוב, עמד על הוראות חוק התכנון והבניה ו התוספת השלישית לחוק , שלפיהן המחוקק גדר

את אירועי המס המחייבים בהיטל השבחה למקרים בהם ההשבחה נובעת מאישור תכנית, מתן הקלה, או התרת שימוש חורג, ואין חבות כאמור חלה במקרה שההשבחה נובעת ממקור אחר, לרבות זו הנובעת מאישור תשריט איחוד , כבענייננו. עוד הוסבר כי ההשבחה הנוספת בערך המקרקעין אכן קרתה כאן בעקבות

מימוש התנאים שנמנו ב תכנית המתאר כאמור, שקבעו זכויות בנייה מוגדלות לפי גודל החלקה, אולם, לדעת הרוב, אין לראות במצב עניינים מעין זה משום השבחה הנובעת מאישור תכנית המתאר המקומית

ככזו , שהרי תכנית המתאר יצרה רק את הפלטפורמה החוקית לאפשרות עתידית של השבחת החלקות הכלולות בתחומה באמצעות איחוד חלקות.

בית המשפט (מפי השופט מ' מזוז ) התייחס – מעבר לצורך – אף לפסק הדין שניתן בעניין רע"א 3002/12 הוועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים נ' רון (15.07.2014) (להלן: עניין

רון ) ועליו ביקשה המבקשת להסתמך. בפרשה זו נקבע, כי ניתן בעיקרון להכיר, בנסיבות מסוימות, באפשרות של חיוב בהיטל השבחה "משלים" בעקבות התקיימותו של תנאי שמקורו בתכנית, כאשר מועד התקיימותו של התנאי מאוחר למועד אישורה של התכנית, אך זאת רק במקרה שקיים "גשר של ברזל" המקשר בין התכנית לבין התממשות התנאי, כך שניתן לראות בזכויות המותוות בתכנית משום "זכויות מעין מוקנות".

בהקשר לענייננו דעת הרוב קבעה ב פסק הדין, נושא הבקשה , כי המהלך של איחוד החלקות איננו מהלך תכנוני שניתן היה בהכרח לממשו מכוח תכנית המתאר המקומית , נוכח שיקול הדעת שניתן למוסדות התכנון בהקשר זה, ועל כן קשה לראות במנגנון הגדלת זכויות הבנייה על-פי גודל החלקה, משום מתן זכות מוקנית (או "זכות מעין קנויה") שניתנה לבעלי המקרקעין עוד במועד אישור תכנית המתאר המקומית, ולפיכך אין לייחס את ההשבחה לתכנית ככזו.

לצד האמור לעיל, דעת הרוב סברה כי אימוץ גישת המבקשת ביחס "לדו-שלביות" החיוב בהיטל ההשבחה, עלול ליצור קשיים מעשיים רבים, שכן פרשנות זו צפויה להביא לאי-ודאות רבה בעסקאות ובהליכים תכנוניים, מה שעלול לגרור ריבוי מחלוקות והתדיינויות.

12.

הנה כי כן, דעת הרוב ב פסק הדין, נושא הבקשה מצאה, כי ייחוס עליית שווי המקרקעין לאישור תשריט האיחוד כאירוע מחולל חיוב, עצמאי, או משלים – איננו מתיישב עם הוראות החוק וההלכה הפסוקה, בהיותו שונה, עצמאית ומאוחרת להליך אישור תכנית המתאר , ולפיכך ערעורה של הוועדה המקומית נדחה וערעורה של אקרו בע"מ התקבל.

זה המקום לציין כי בשולי הדברים השופט מ' מזוז הביע דעתו כי ההסדר שנקבע ב עניין רון גם הוא בעייתי בעיניו, ואולם הוא לא ראה להורות על שינויו כי הגיע למסקנה שבכל מקרה עניין רון – לא חל בנסיבות המקרה דנן (וזאת בעיקרם של דברים היתה אף גישתה של השופטת ד' ברק-ארז ל ענין רון , כפי שהובעה בדעת המיעוט שלה).

13.

דעת המיעוט (מפי השופטת ד' ברק-ארז ), סברה כי יש לדחות את ערעורה של אקרו בע"מ ולקבל את ערעורה של המבקשת. על-פי עמדתה, במקרה המיוחד של השבחה שצומחת מאיחוד חלקות במסגרת תכנית רלבנטית, המעניקה זכויות בנייה פרוגרסיביות התלויות בגודל החלקה, יש לומר שההשבחה הנוספת אכן נובעת מהתכנית המקורית שאושרה, וכי התאריך הקובע לחישוב ההשבחה ייעשה מעת מועד אישורו של

תשריט האיחוד . יצוין, כי עמדת המיעוט היתה ערה לכך שהגישה המוצגת על-ידה נשענת בעיקרה על פרשנות

תכליתית של הוראות החוק, ועל עקרונות כלליים של צדק חלוקתי , החורגים מלשון החוק כפשוטה.

14.

על פסק דינו של בית משפט זה ב-בר"מ 2090/16 הנ"ל נסובה הבקשה שלפני.

טענות הצדדים בבקשה לקיום דיון נוסף

15.

לטענת המבקשת יש להורות על קיום דיון נוסף ב פסק הדין, נושא הבקשה , שכן נקבעה בו הלכה חדשה חשובה ומוקשית, העומדת בסתירה להלכות קודמות של בית המשפט ואף מנוגדת להוראות חוק התכנון והבניה .

16.

המבקשת סבורה, בין היתר, כי בית המשפט זה אימץ בפסק דינו הלכה הסותרת את האמור ב תוספת השלישית ל חוק התכנון והבניה , שכן לגישתה פסק הדין, נושא הבקשה שינה מגמה שהסתמנה לאחרונה בפסיקה, ולפיה בנסיבות מסוימות, על אף העובדה שהתגבשות ההשבחה נעשית במועד מאוחר לאישור התכנית, הרי שניתן לזקוף אותה השבחה לאותה תכנית, או לראות בה אירוע עצמאי מחולל חיוב. בהקשר לכך, המבקשת מפנה למספר פסקי דין המסמנים, לגישתה, מגמה זו, למשל: עניין רון ;

בר"מ 2866/14 גוזלן נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה (07.12.2014) (להלן: עניין גוזלן ); בר"מ 505/15 אופל קרדן השקעות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה אשקלון (20.04.2016) (להלן: עניין אופל קרדן )).

המבקשת הציגה עוד שלל נימוקים לבקשתה וביניהם השלכות הרוחב השליליות שעלולות להיווצר, לשיטתה, מתוצאת פסק הדין, נושא הבקשה . המבקשת

גורסת בהקשר זה כי הדבר יגרום גם לחוסר ודאות אצל בעלי מקרקעין ביחס למועד ואופן קביעת השומה בעניינם, ליצירת התעשרות בלתי הוגנת מצד בעלי המקרקעין, ולפגיעה בעקרונות הצדק החלוקתי, הניצבים, לשיטתה, בבסיס הסדר המס של היטל ההשבחה.

17.

המשיבה סבורה מנגד כי אין הצדקה לקיים דיון נוסף ב פסק הדין, נושא הבקשה . לטענתה, פסק הדין איננו אלא יישום של לשון החוק ו התוספת השלישית ל חוק התכנון והבניה , ומשכך אין הוא בגדר "הלכה חדשה", או הכרעה בעלת חשיבות, או קשיות מיוחדת, ואין בפסק הדין, נושא הבקשה סטייה מהלכות קודמות. בהקשר לכך, המשיבה פרסה יריעה רחבה, במסגרתה נותחו פסקי הדין העיקריים שניתנו על-ידי בית משפט זה בסוגיה שבמוקד, או בשאלות המשיקות לה, או הקרובות לה, ולשיטתה פסק הדין, נושא הבקשה עולה בקנה אחד עם ההלכות הקיימות בעניין זה.

אשר לטענת המבקשת כי פסק הדין, נושא הבקשה מעורר קושי מעשי משמעותי – המשיבה סבורה כי הכרעת בית המשפט מבוססת, בסופו של יום, על פרשנות "פשוטה והכרחית" של לשון חוק התכנון והבניה ו התוספת השלישית לו. מכאן, ובהתאם לכללי הפרשנות המקובלים, התוצאה שאליה הגיע בית המשפט היא ברורה, טבעית ומובהקת. לבסוף, המשיבה מטילה ספק בנכונות טענות המבקשת לכך ש פסק הדין, נושא הבקשה עלול להביא להשלכות רוחב שליליות, אשר תפגענה בעקרונות של צדק חלוקתי ושוויון.

18.

בתשובה לתגובת המשיבה, המבקשת שבה וטענה כי דעת הרוב ב פסק הדין, נושא הבקשה סותרת את פסיקת בית המשפט בעבר, וכי עיון בפסקי-דין נוספים שניתנו לאחר

מתן פסק הדין, נושא הבקשה , מלמד כי אף בהם נעשתה בחינה תכליתית אובייקטיבית של לשון החוק , דווקא בהתאם לעמדת המיעוט בהליך נושא בקשה זו (בהקשר זה היא הפנתה לפסקי הדין: עע"מ 8600/15 הוועדה המקומית לתכנון ובניה קריית אתא נ' פז גז בע"מ (01.11.2018) ו-בר"מ 2283/18 הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל-אביה נ' נכסי יד חרוצים בע"מ (01.01.2019)).

התפתחויות נוספות והשלמות טיעון מטעם הצדדים

19.

בתאריך 12.05.2020 הגישה המבקשת, לאחר שנטלה רשות לכך, השלמת טיעון נוספת מטעמה. במסגרת זו, המבקשת הפנתה לשני פסקי דין נוספים שניתנו בבית המשפט המחוזי ב-ת"א בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, המצביעים, לשיטתה, על קושי ביישום פסק הדין, נושא הבקשה , ואשר מצדדים, לגישתה, בעמדת המיעוט ב פסק הדין, נושא הבקשה . בין היתר, נטען בהקשר זה כי בפסק הדין בעניין עמ"נ 19341-04-19 ועדה מקומית לתכנון ובניה תל-אביב נ' דייניש בע"מ (27.10.2019) (להלן: פרשת דייניש ) נקבע, בניגוד לדעת הרב ב פסק הדין, נושא הבקשה , כי ניתן לגבות היטל השבחה במקרים בהם מימושן של זכויות הקבועות בתכנית התאפשר בגין פעולות תכנוניות מאוחרות (באותו מקרה, היה מדובר במתן הקלה תכנונית). בנוסף, נטען כי גם בעניין עמ"נ 56250-10-18 ועדה מקומית לתכנון ובניה תל אביב נ' קזז (03.11.2019) (להלן: פרשת קזז ) , אומצה עמדת המיעוט ב פסק הדין, נושא הבקשה , בשים לב לעובדה שהנישום דשם חויב בהיטל השבחה, אף שנסיבות העניין ההוא, לשיטת המבקשת, דומות לנדון דידן.

20.

בתגובה להשלמת הטיעון הנ"ל – המשיבה, שנתבקשה להשיב, חזרה ודחתה את טענות המבקשת. לשיטתה, אין לדמות מילתא למילתא בכל הנוגע לשתי הפרשות הנזכרות לעיל, וכי כל אחת מהן עוסקת במצב עניינים שונה מהמקרה שלפנינו ולכן גם תוצאת כל אחד מההליכים הנ"ל, מתיישבת עם ההלכה הפסוקה, ועם פסק הדין, נושא הבקשה . מכאן, שהמשיבה סברה כי אין בהשלמת הטיעון מטעם המבקשת כדי להעלות, או להוריד מהמסקנה כי יש לדחות את הבקשה לדיון נוסף.

21.

נוכח ההשתלשלות שנסקרה לעיל – בשלה איפוא העת לפסוק בעניין, ולכך אפנה עתה.

דיון והכרעה

22.

לאחר עיון במכלול החומר הרב – הגעתי למסקנה כי דין הבקשה להידחות , שכן במקרה דנא לא מתקיימים התנאים לקיום דיון נוסף, הקבועים בסעיף 30(ב) ל חוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 . אביא נימוקי לתוצאה זו בקצרה להלן.

23.

כידוע, דיון נוסף הוא הליך נדיר ויוצא דופן שבית משפט זה נענה לו רק כאשר נקבעה בפסק דין, נושא הבקשה הלכה שיש בה משום חידוש, או קשיות משמעותיים במיוחד, או שהיתה בפסק הדין סטייה מהלכות קודמות (ראו, למשל: דנ"מ 7108/18 שחף טקס בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו (02.05.2019)).

בחינתו של העניין שלפניי לאור אמות מידה אלו, מורה כי אין להיזקק, בנסיבות העניין, לטענות המבקשת בדבר הצורך בעריכת דיון נוסף, ואבהיר הדברים מיד בסמוך.

24.

ראשית ועיקר , לא מצאתי חידוש הלכתי של ממש ב פסק הדין, נושא הבקשה למצער בדעת הרוב שבו. הסוגיה הניצבת בליבת הנושא שנדון שם, היא האפשרות לראות ב תכנית המתאר המקומית , על זכויות הבניה המותנות הכלולות בה, משום המקור להשבחה שבאה לידי ביטוי בזכויות הבנייה המוגדלות שניתנו אגב אישור תשריט האיחוד . המדובר, איפוא, בשאלת האירוע מחולל ההשבחה – האם יש לקחת בחשבון רק את ההשבחה שבאה עם תכנית המתאר המקומית , או שמא ההליך נעשה באופן הדרגתי ובא לידי גמר עם אישור תשריט האיחוד (בהקשר זה עולה גם שאלת מעמדו

של תשריט האיחוד כמקור עצמאי להשבחה וכן הקושיה אם אישור תשריט האיחור היה בלתי נמנע, או נתון לשיקול דעת הוועדה ).

25.

שאלה זו איננה חדשה עמנו, ו פסק הדין, נושא הבקשה הולך בעקרון בעקבות פסקי הדין שניתנו בעבר בסוגיות דומות, או משיקות. כך, למשל, נערך דיון מקיף בשאלה מהו האירוע מחולל ההשבחה בתוכניות הכוללות התייחסות למתן זכויות בנייה נוספות, ב עניין רון . בפרשה זו נקבע כאמור העיקרון לפיו רק זכויות המוקנות למעשה בתוכנית המאושרת הרלבנטית ומימושן איננו נתון לשיקול דעת נוסף של הועדה המקומית הן כאלה שניתנות לייחוס כבר לתוכנית עצמה. זיהוין של אותן "זכויות מוקנות" איננו תלוי במבחן קשיח לחלוטין, אך ב עניין רון הותווה כלל על-פיו כי במקרים בהם מימוש הזכויות תלוי בהליכי התנגדות, או בהתמלאם של תנאים שונים שאין ודאות כי יבשילו – הרי שאין לראות בזכויות הפוטנציאליות הכלולות בתכנית ככאלה המצדיקות חיוב בהיטל השבחה, שכן "גשר של ברזל איננו מוליך אל מימושן". כלל זה יושם בהרחבה בפסיקתו של בית משפט זה כבר בעבר (ראו למשל: עניין

אופל קרדן וכן: בר"מ 1560/13 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן נ' מגן אינטרנשיונל יזמות והשקעות בע"מ (22.07.2014) ).

26.

המבקשת טוענת עוד כאמור כי בית משפט זה חרג מהקביעות שנעשו במסגרת פסקי הדין הנ"ל ואחרים, ואף סטה מהמגמה המשתקפת מהם, לפיה ניתן לייחס עלייה בשווי המקרקעין מחמת אקט תכנוני מאוחר – לתכנית שאושרה קודם לכן, ובכך להקים חבות בהיטל השבחה מחמת אותה פעולה תכנונית. בין היתר, המבקשת מפנה בהקשר זה ל עניין גוזלן , וטוענת לכך ש פסק הדין, נושא הבקשה עומד בסתירה למה שנפסק בפרשת גוזלן .

ברם, דומני כי המבקשת לא דקה פורתא בעניין זה. בנסיבות עניין

גוזלן נדונה השאלה מהו אירוע המס שחולל את ההשבחה (באותה פרשה היה מדובר בהרחבת מרתף), וזאת מבין שלושה אירועים, אשר התרחשו על-פני תקופה, כאשר אין חולק כי די היה בכל אחד מהם כדי לחייב את הנישום בהיטל השבחה. בהקשר לכך, בית המשפט שם בחן את השאלה, לאור הנסיבות שהובאו בפניו, מהי התכנית, או ההקלה (שכל אחת מהן היא אכן בגדר אירוע מס המטיל חבות בהיטל השבחה), שחוללה את ההשבחה שנדונה שם, והגיע לכלל מסקנה, בהתאם לנסיבות של אותו מקרה, כי האירוע המאוחר – מתן ההקלה (שהוא אחד ממחוללי החיוב המוכרים) – הוא המועד שבו חלה ההשבחה.

27.

העניין שלפנינו מתמקד בנסיבות אחרות – מקרה שבו האירוע המשביח (אישור תשריט האיחוד ) אין די בו כשלעצמו כדי לחייב על-פי החוק את המשיבה בהיטל השבחה, ועדיין נשאלת השאלה האם ניתן לייחס את ההשבחה שהגיעה לכלל מעשה מוגמר עם קרות האירוע המשביח – ל תכנית המתאר המאושרת, או כמה שמחולל חיוב כשלעצמו. כדי להבין את יסודות הקושיה נסקור את עיקרי הוראות החוק הרלבנטיות.

28.

הסוגיה של היטל השבחה מוסדרת בסעיף 196א ל חוק התכנון והבניה , ו בתוספת השלישית ל חוק זה.

סעיף 196א ל חוק קובע כך:

"ועדה מקומית תגבה היטל השבחה בשיעור, בתנאים ובדרכים שנקבעו בתוספת השלישית ועל פיה."

התוספת השלישית לחוק היא ארוכה ומפורטת, אך לענייננו די אם אפנה, להוראות סעיפים 1 ו- 2 ל תוספת , הקובעים, בין היתר, כדלקמן:

"1.(א)

בתוספת זו –

'השבחה' - עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג;

[...]

'תכנית' - תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת.

2.

(א)

חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת, ישלם בעלם היטל השבחה לפי האמור בתוספת זו..."

מצירוף הוראות אלה עולה, כפי שקבע חברי, השופט מ' מזוז בחוות דעתו ב פסק הדין, נושא הבקשה כי לא כל השבחה כלכלית, באשר היא, גוררת חיוב לתשלום היטל השבחה, אלא רק "השבחה" כהגדרתה ב חוק : השבחה "עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג", כאשר "תכנית" לענין זה היא רק "תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת". יתר על כן, ה"דרך האחרת" הנזכרת בסעיף 2(א) הנ"ל מתייחסת, כך נראה, לאופן שבו מתבטאת ההשבחה במקרקעין. אין במונח: "בדרך אחרת" כדי לייתר את התנאי, אשר קבע את מקור החיוב , לפיו כאמור השבחה יכולה להיווצר אך ורק עקב אישורה של תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג. עמד על כך בית המשפט בפסק הדין ב עניין רון (מפיו של חברי, השופט י' עמית ), בקובעו כך:

"ודוק: הביטוי "בדרך אחרת" לא בא להוסיף על אחת משלוש פעולות התכנון המוגדרות בסעיף 1(א) , אלא נועד להרחיב את הדרכים שבהן יכולה ההשבחה לבוא לידי ביטוי במסגרת שלוש פעולות התכנון המנויות בסעיף 1(א) לתוספת השלישית (ראו נמדר, עמ' 66). כך, למשל, ב ע"א 1341/93 סי אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה , תל אביב יפו, פ"ד נב (5) 715 (1999). נקבע כי תכנית שהסירה מחסום נורמטיבי ועקב כך נתאפשרה הקדמת קבלתם של היתרי בנייה, אף מבלי שהתכנית עצמה הביאה להגדלה של אחוזי הבניה במקרקעין (אשר נשארו כפי שהיו בתכנית קודמת), מהווה השבחה אשר יש לחייב בגינה בהיטל (ראו נמדר, שם)) ובקיצור יש להבחין בין מקור ההשבחה (אחת משלוש פעולות התכנון) לבין מהות ההשבחה (שיכולה לבוא לידי ביטוי באופנים שונים) ."

29.

דעת הרוב ב פסק הדין, נושא הבקשה הגיעה למסקנה כי אישור תשריט האיחוד איננו אירוע יוצר חיוב, שכן אין הוא בא בגדר חלופה כלשהי משלוש החלופות מחוללות "ההשבחה" הנזכרות ב תוספת . בשולי הדברים נאמר כי אף אם העניין היה נבדק לאור המבחן הרלבנטי למצבים קרובים על פי מה שנפסק ב עניין רון , הרי שהיה נקבע כי אין בנמצא "גשר של ברזל" בין התנאים שהותוו ב תכנית המתאר (שאינם בגדר זכויות מוקנות באופן בלתי מותנה) – לבין ההשבחה שנוצרה כתוצאה מאישור תשריט האיחוד , שאיננו גם אירוע מס עצמאי המנביע חיוב בהיטל השבחה (ראו, למשל, בפיסקה 15 לחוות דעתו של חברי, השופט מ' מזוז , ועיינו בחוות דעתה של חברתי, הנשיאה א' חיות ואף בחוות דעתה של חברתי, השופטת ד' ברק-ארז , בפיסקה 57 שם).

30.

הנה כי כן – דעת הרוב ב פסק הדין נושא הבקשה צעדה בעקבות הוראות החוק והכללים והעקרונות המנחים שהותוו בהלכה הפסוקה. היא אף תואמת את העקרון החוקתי הקבוע בסעיף 1(א) ל חוק-יסוד: משק המדינה על פיו: "מיסים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו ושיעורים לא ישונו, אלא בחוק, או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות". מכאן נובע שאין להטיל חיוב בהיטל מכח המידות של: היקש, או קל וחומר, ללא דיבור מפורש של המחוקק, או על פי הסמכה ברורה ממנו. ראו: בג"ץ 1640/95 אילנות הקריה (ישראל) בע"מ נ' ראש העיר חולון , פ"ד מט(5) 582 (1996); עע"מ 980/08 עופר מנירב, רו"ח נ' מדינת ישראל (06.09.2014); עיינו: יוסף מ' אדרעי חוק-יסוד: משק המדינה 83-72 (2004); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי, כרך א' 111-110 (2010) (להלן: ברק-ארז, כרך א' ).

31.

הקביעה הנ"ל מתיישבת עם האבחנות שדעת הרוב נקטה בהן ואף עם ההלכה שנפסקה לגבי נתון שמפעיל נורמה , שאיננו יוצר תקנה בת פועל תחיקתי, ולכן אין קביעתו מחויבת בפרסום ברשומות (ראו: ע"פ 402/63 רונן נ' היועץ המשפטי לממשלה , פ"ד יח(3), 172 (1964) (להלן: עניין רונן ); בג"ץ 508/83 מעוף נתיבי אוויר בע"מ נ' שר התחבורה , פ"ד לח(3) 533 (1984); ד"נ 24/84 מעוף נתיבי אוויר בע"מ נ' שר התחבורה , פ"ד לח(3) 551 (1984). פסקי דין אלו איבחנו למעשה את ההלכה שנקבעה בבג"ץ 220/51 אסלאן נ' המושל הצבאי של הגליל , פ"ד ה' 1480 (1951), אותה הזכירה חברתי, השופטת ד' ברק-ארז על דרך ההיקש בחוות-דעת המיעוט שלה בפסק הדין, נושא הבקשה , (אם כי בסוגיה זו אכן טרם נקבעו מסמרות – עיינו: בג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל , פ"ד נ"ט(2), 481 (2005); בג"ץ 5646/14 ארגון סגל המחקר במערכת הבטחון נ' בית הדין הארצי לעבודה (01.01.2019).

יתר על כן, אפילו נקבל את הביקורת העיונית שנמתחה בספרות המשפטית על הדרך שבה הופעלה הדוקטרינה של נתון המפעיל נורמה ב עניין רונן (עיינו: יצחק זמיר "חובת הפרסום של תקנות" הפרקליט כ"א 537 (התשכ"ה) וכן בפסקי הדין הנ"ל שבאו אחריו), ו נחיל את המבחן שהוצע לצורך זה על-ידי פרופ' זמיר , דהיינו שנורמה היא כלל התנהגות שנקבע על-ידי מי שהוסמך על-פי דין לקבוע אותו, הרי ש תשריט האיחוד ,

כאשר הוא מאושר הוא רק בבחינת נתון המפעיל נורמה , ואיננו בגדר "השבחה", כמשמעה ב תוספת השלישית לחוק . דהיינו, אין הוא בבחינת אישור של תכנית, מתן הקלה, או היתר לשימוש חורג (עיינו עוד: יצחק זמיר הסמכות המינהלית 1314-1312 (מהדורה שנייה 2011); ברק-ארז,

כרך א' 335-332).

32.

זאת ועוד – אחרת. דומני, כי אף עמדת המיעוט ב פסק הדין, נושא הבקשה לא חתרה לשנות באופן משמעותי את העקרונות שהותוו זה מכבר בפסיקה, אלא היה בה רק משום ניסיון יצירתי לפתחם עוד ולהתאימן לנסיבות ענייננו. על כן, יש לראות אף בעמדה זו רק בבחינת יישום של ההלכות הקיימות בסוגיית "החבות הדו-שלבית בהיטל השבחה". קריאה בחוות דעתה של השופטת ד' ברק-ארז מלמדת כך, לנוכח הציטוטים והמובאות מהפסיקה שהובאו כסימוכין לעמדתה, או כנקודות מוצא, ואשר על רקען וברוחן יש להחיל, להשקפתה, את הדין על העובדות (ראו למשל: פיסקאות 13-9 לחוות דעתה של השופטת ד' ברק-ארז ב פסק הדין, נושא הבקשה ). דעת המיעוט איננה נותנת גם מענה מקיף לעיקרון החוקתי הנזכר בפיסקה 30 שלעיל, אף שהעיקרון מאוזכר בחוות הדעת.

33.

זה המקום להוסיף כי ייתכן שב פסק הדין, נושא הבקשה אכן מצויות אמירות נורמטיביות בעלות תוקף שאיננו גדור לעניינם הפרטני של הצדדים שלפניי, אולם בכך לא די, וברי שאין באמור בפסק הדין, נושא הבקשה הנ"ל משום קביעת הלכה חדשה בנוגע למהותן ומעמדן של זכויות מותנות בתכנית מתאר רלבנטית לעניין חיוב בהיטל השבחה. אף לא מצאתי ב פסק הדין, נושא הבקשה סתירה ממשית להלכות קודמות, שכן חרף עמדת המיעוט, ושיקולי הפרשנות התכליתית הניצבים בבסיסה, הנני סבור כי הוראות החוק בהן מדובר וההלכה הפסוקה הן ברורות, ועמדת הרוב רק מיישמת אותן.

34.

אשר ליתר טענות המבקשת, הרי שבחלק ניכר מהן יש למעשה חזרה על השגות שנדונו והוכרעו לגופן בהליכים הקודמים. מדובר, איפוא, בטענות ערעוריות, המכוונות נגד עצם נכונות ההכרעה ב פסק הדין, נושא הבקשה , ואלו אינן מצדיקות, כידוע, עריכתו של דיון נוסף (ראו למשל: דנ"א 6230/12 מחקשווילי נ' רשות המיסים בישראל , פיסקה 3 (04.09.2012)) .

35.

אף השלמות הטיעון מטעם הצדדים הנזכרות בכותרת אינן משנות ממסקנתי הנ"ל. לאחר עיון בפסקי הדין שהובאו בהשלמת הטיעון מטעם המבקשת ובתשובתה לתגובת המשיבה, שאוזכרו בפיסקה 19 לעיל, הרי שמבלי להביע עמדה לגופם של הדברים שנדונו שם (באשר הצדדים באותן פרשות אינם בפנינו) – ניתן לומר כי אין בפסקי הדין האמורים, עליהם חפצה המבקשת להסתמך, כדי לערער את המסקנה כי פסק הדין, נושא הדיון הנוסף לא מעורר הלכה מוקשית, ואף לא הלכה חדשה, או כזו העומדת בסתירה להלכות קודמות, לרבות עניין רון .

הנני סבור כך אף אם הסוגיה המונחת לפתחי – חבות בהיטל השבחה בגין שינוי תכנוני מאוחר – עשויה להיות, לעתים דקה מן הדקה, והתוצאה המשפטית רגישה לנסיבות העניין ולמתווה התכנוני הפרטני שננקט.

36.

סיכומם של דברים : בשאלת החיוב בהיטל השבחה בנסיבות המתוארות ב פסק הדין, נושא הבקשה – יתכן ויש פיתוח מסוים (למשל, בכל הנוגע לחבות בהיטל השבחה עקב אישור תשריט איחוד ) וודאי שכך הדבר בחוות דעתה של חברתי, השופט ד' ברק-ארז , אולם ברי שההכרעה בפסק הדין, נושא הבקשה – איננה בגדר קביעה של הלכה חדשה, או שיש בה סטייה מהלכות קודמות. מדובר כאמור, לכל היותר, בפרשנות של הדין, המבוססת על האדנים ש בחוק-יסוד: משק המדינה וב חוק התכנון והבניה , כפי שהותוו זה מכבר בהלכה הפסוקה, ובידוע הוא כי לא כל פיתוח פסיקתי, ולא כל קושי משפטי, די בהם כדי להצדיק חריגה מן הכלל הרגיל שלפיו בעיקרון פסק-דינו של מותב בערכאה זו הוא סופי (עיינו והשוו: דנ"א 3455/05

עטיה נ' שחר , פיסקה 6 לפסק דינו של השופט מ' חשין (11.10.2005)). על-פי שיטתנו, נדרשת קביעת הלכה חדשה שיש בה כדי לשנות באורח מהותי נורמות ששררו עובר להלכות שנדונו והוכרעו בפסק הדין שדיון נוסף מתבקש לגביו, או שיש בה קשיות מיוחדת כדי להצדיק הוראה בדבר דיון נוסף. פסק הדין, נושא הבקשה איננו בא כאמור במסגרת עילות אלו. אף הקשיים הנטענים לגבי דרך היישום שהותוותה בדעת הרוב שב פסק הדין, נושא הבקשה – אינם מעוררים הכבדה מיוחדת והמבחנים שהוצעו בדעת הרוב הם פשוטים יחסית וברורים.

37.

מבלי לגרוע מהאמור עד הנה אדגיש כי ככל שהרשויות סבורות שיש צורך בשינוי הדין – יש לטפל בענין על דרך של שינוי החקיקה הרלבנטית בכנסת, ובכך אני מצטרף להערתה המסכמת של חברתי הנשיאה, השופטת א' חיות

בפסק הדין, נושא הבקשה , שהיתה מוסכמת גם על שאר חברי ההרכב ב פסק הדין, נושא הבקשה .

לסיום ראוי להביא לעניין זה את דבריו הנכוחים של הנשיא מ' שמגר ב-דנ"א 4002/90 מנהל מס שבח מקרקעין חיפה נ' עזבון שפייר (13.12.1990) (להלן – דנ"א שפייר ) , כפי שאוזכרו בחוות דעתי ב-דנג"ץ 5967/10 המוסד לביטוח לאומי נ' כהן , פ"ד סו(2) 240, 336 (2013). הנשיא מ' שמגר התבטא ב- דנ"א שפייר :

"הנני סבור כי עניין כגון זה המועלה כאן המעוגן בחלקו בפסיקה רבת שנים ואשר בו מתבקשת רביזיה של הגישות והתפיסות הנוהגות עתה בתחום הפיסקאלי המתואר, מן הנכון שיטופל בדרך החקיקה ולא בדרך העיון מחדש בפסיקה. הנדרש כאן איננו פרשנות משפטית בלבד אלא שינוי גישה ובנייה מחדש של ההגדרות ושל ההסדרים בדבר חיובי מס. המחוקק יוכל לבדוק בצורה מקיפה ויעילה יותר לא רק את ההיבטים המשפטיים אלא גם את כל ההשלכות הלבר-משפטיות של התיזות המוצגות במקרה דנן". (ההדגשה שלי – ח"מ ).

38.

נוכח כל האמור לעיל – הבקשה נדחית . בהתחשב במכלול הנסיבות – אינני עושה צו להוצאות.