ע"א 6490/97 איאיד אחמד אלחג' נ. סמיר אבו עקל

זאת, המשיב 2, שזכה בבחירות המקדימות במקום הראשון, ירד למקום הרביעי ברשימת המועמדים; המערער 1, שבבחירות המקדימות הגיע למקום השני, עלה למקום הראשון ברשימת המועמדים; והמשיב 3, שהגיע בבחירות המקדימות למקום החמישי, עלה למקום השני ברשימת המועמדים. גם ההצעה בדבר רוטציה נתקבלה כהחלטה ברוב של תשעה עשר חברים נגד ששה חברים (להלן - החלטת הרוטציה).

תוצאות ההצבעה נרשמו בפרוטוקול של אותה ישיבה. מעבר לרישום בפרוטוקול, לא נערך כל מסמך בכתב, ואף לא גובש הסכם בעל-פה. יתירה מזאת. באותה ישיבה הוחלט כי יש לשמור את החלטת הרוטציה בסוד. אף-על-פי כן, יום אחד לפני יום הבחירות למועצה המקומית פורסם בכפר יסיף כרוז, המציין את שמות המועמדים מטעם הסיעה, ומוסיף דברים בעניין הרוטציה, כדלקמן:

"אנו החלטנו לנקוט בדרך הרוטציה בקדנציה שתתחיל לאחר הבחירות ביום 2.11.93, ועל כן אלה שייבחרו יחלקו את תקופת הכהונה עם המועמדים שלאחריהם ברשימה. מטרתנו בכך אינה להעניק שובע לאגואיזם כפי שעשו אחרים בקדנציה היוצאת, אלא לבנות צוות רחב של מועמדים דבקים במטרה, אשר ישקדו על טובת כפרנו בכלל".

בבחירות שנערכו זכתה הסיעה בשני מושבים במועצה המקומית. מושבים אלה אוישו, לפי הסדר שנקבע ברשימת המועמדים של הסיעה, על ידי המערער 1 והמשיב 3.

3.לאחר הבחירות למועצה המקומית נתגלעו חילוקי דעות ונתערערו היחסים בין החברים בסיעה. המשיב 1 והמשיב 2 (שהיו במקום השלישי ובמקום הרביעי ברשימת המועמדים של הסיעה בבחירות למועצה המקומית) והמשיב 3 (שהיה במקום השני ברשימת המועמדים) החלו לנהל פעילות פוליטית, בנפרד מן הפעילות של הסיעה, אם כי, לטענתם, במסגרת המפלגה. לאחר זמן הם הקימו סניף חדש של המפלגה בכפר יסיף, שכרו דירה לצורכי הסניף ונבחרו למזכירות הסניף.

הסיעה, בתגובה, החליטה באסיפה כללית כי המשיבים 1, 2 ו3- פרשו מן הסיעה. המשיבים 1 ו2-, אף שלא נקטו כל פעולה נגד החלטה זאת, טוענים כי הם לא פרשו מן הסיעה, וכי להחלטת הסיעה אין תוקף כיוון שלא ניתנה להם הזדמנות, כנדרש בתקנון המפלגה, להשמיע טענותיהם.

4.כאשר נסתיימה מחצית הקדנציה של המועצה המקומית בכפר יסיף, פנו המשיבים 1 ו2- אל המערער 1 והמשיב 3 בדרישה שיתפטרו מחברותם במועצה המקומית, כדי שהמשיבים 1 ו2- יוכלו להתמנות במקומם כחברים במועצה המקומית. המשיב 3 הודיע שהוא מוכן להתפטר מן החברות במועצה המקומית, אם המערער 1 יתפטר אף הוא, ולאחר זמן (ביום 8.6.97) התפטר מן החברות במועצה המקומית, והמשיב 1 נתמנה במקומו. אולם המערער 1 פנה אל מזכירות הסיעה, והמזכירות החליטה לבטל את החלטת הרוטציה, מן הטעם שהמשיבים 1 ו2- פרשו מן הסיעה. אי לכך הודיע המערער 1 על סירובו להתפטר מן החברות במועצה המקומית.

התביעה בבית המשפט המחוזי

5.ביום 18.11.96 הגישו המשיבים 1 ו2- תביעה בבית המשפט המחוזי בחיפה. הם ביקשו שבית המשפט יצהיר כי החלטת הרוטציה היא הסכם תקף ומחייב ויצווה על המשיבים (בערעור זה: המערער 1 והמשיב 3) להתפטר מחברותם במועצה המקומית בהתאם להחלטת הרוטציה.

כיוון שבמהלך ההתדיינות התפטר המשיב 3 מחברותו במועצה המקומית, הפך המשיב 3 למשיב פורמלי, והתביעה כוונה רק נגד המערער 1, שסירב להתפטר.

התביעה הוגשה לבית המשפט המחוזי בדרך של המרצת פתיחה. הנתבעים (כיום - המערערים) טענו כי יש ללכת בדרך של תביעה רגילה. בית המשפט המחוזי דחה את הטענה והסביר בפסק הדין מדוע ראוי לקיים את הדיון בדרך של המרצת פתיחה. עכשיו, בערעור, חוזרים המערערים וטוענים כי הדיון היה צריך להתנהל בדרך של תביעה רגילה. אך אין אנו רואים מקום להתערב בהחלטה של בית המשפט המחוזי בעניין זה.

6.בפסק הדין ציין בית המשפט המחוזי (השופטת ש' וסרקרוג) כי השאלה העיקרית היא, אם נכרת הסכם משפטי מחייב בעניין הרוטציה. אם התשובה שלילית, נשמטת הקרקע מתחת התביעה. אם התשובה חיובית, מתעוררות שאלות נוספות: מה הדין החל על הסכם כזה, האם אפשר להשתחרר מן ההסכם, ומה הסעד הראוי אם ההסכם הופר.

בית המשפט המחוזי קבע כי החלטת הרוטציה יצרה הסכם משפטי. פרסום הכרוז, שהודיע לתושבי הכפר על הרוטציה, קיים את דרישת הפומביות והקנה תוקף להסכם. זהו הסכם פוליטי. על הסכם כזה לא חלים דיני החוזים הרגילים, אלא דיני המשפט הציבורי. לפי דינים אלה יש תוקף להסכם. אמנם הסיעה החליטה, כשהגיעה עת הרוטציה, לבטל את החלטת הרוטציה בטענה שהמשיבים 1 ו2- פרשו מן הסיעה. אולם הביטול אינו תופס, משום שלא ניתנה למשיבים 1 ו2- זכות הטעון, כנדרש לפי תקנון המפלגה. התוצאה היא, שהסכם הרוטציה עדיין קיים. הסעד הראוי איננו אכיפה של ההסכם, אלא הצהרה בלבד. בהתאם לכך נתן בית המשפט המחוזי פסק דין המצהיר כי הסכם הרוטציה תקף ומחייב.

הערעור

7.המערער 1, שעל פי פסק הדין של בית המשפט המחוזי היה אמור להתפטר מחברותו במועצה המקומית, והמערערת 2, הלא היא הסיעה, טוענים כי החלטת הרוטציה לא יצרה כל הסכם. אין היא אלא החלטה. לא זו בלבד: ההחלטה בוטלה לאחר זמן. גם אם החלטת הרוטציה יצרה הסכם, הרי זה הסכם פוליטי שאין לו תוקף משפטי. לחלופין, ההסכם נוגד את תקנת הציבור. אלה הטענות העיקריות של המערערים.

המשיבים 1 ו2- טוענים כנגדם, בעיקר, שהחלטת הרוטציה יצרה הסכם משפטי, כפי שבית המשפט המחוזי פסק, ויש לקיים את ההסכם.

היועץ המשפטי לממשלה, בשם משרד הפנים (המשיב 4), פתח והביע עמדה שלילית כלפי השיטה של הסכמי רוטציה בשלטון המקומי. הוא נמנע מלנקוט עמדה בשאלה אם השיטה של הסכמי רוטציה נוגדת את תקנת הציבור. גם אם השיטה אינה נוגדת את תקנת הציבור, יש לבחון כל הסכם כזה לגופו. מכל מקום אין זה ראוי שבית המשפט יתן סעד של אכיפה להסכמי רוטציה. במקרה שלפנינו, כיוון שבית המשפט המחוזי לא נתן סעד של אכיפה, האינטרס הציבורי, לדעת היועץ המשפטי לממשלה, בא על סיפוקו.

לאחר ששמענו את טענות הצדדים, לא ראינו הצדקה להשהות את החלטתנו, כיוון שתקופת הכהונה של המועצה המקומית כבר לא היתה רחוקה מלהסתיים. לפיכך נתנו פסק דין ללא נימוקים. בפסק הדין קיבלנו את הערעור וביטלנו את פסק הדין של בית המשפט המחוזי. התוצאה היא שהתביעה למתן פסק דין, המצהיר שקיים הסכם רוטציה תקף ומחייב, נדחתה.

להלן הנימוקים שלי לפסק הדין.

הסכם פוליטי כהסכם משפטי

8.הסכם לרוטציה בין מועמדים לרשות מקומית, כמו הסכם לרוטציה בין מועמדים לכנסת, הוא הסכם פוליטי. האם הסכם פוליטי הוא הסכם משפטי? התשובה היא שהסכם פוליטי יכול להיות הסכם משפטי. ראו, לדוגמה, בג"ץ 1635/90 ז'רז'בסקי נ' ראש הממשלה , פ"ד מה(1) 749. עם זאת, ברור שלא כל הסכם פוליטי הוא בהכרח גם הסכם משפטי. יש הסכמים מסוגים שונים שאינם הסכמים משפטיים:

"השאלה אם מסמך מסויים הינו חוזה או הסכם ג'נטלמני תלויה, בראש ובראשונה, בכוונת הצדדים למסמך. אם הצדדים גמרו בדעתם ליצור חיובים משפטיים, המעניקים זכויות ומטילים חובות בתחום המשפט, הרי זה חוזה, ודיני החוזים חלים עליו. אם, לעומת זאת, לא היתה גמירת-דעת של הצדדים לחוזה ליצור חיובים משפטיים כאלה, אין זה חוזה אלא הסכם ג'נטלמני, ואין דיני החוזים חלים עליו". (ע"א 3833/93 לוין נ' לוין , פ"ד מח(2) 862, 869).

הדברים חלים גם על הסכם פוליטי. במשפט ז'רז'בסקי נ' ראש הממשלה

(לעיל) הובעה דעה (השופט ברק בעמ' 840-836 והשופט אלון בעמ' 784-778) כי הסכם פוליטי אינו נשלט במישרין על ידי דיני החוזים, ולכן אין לראות אותו כחוזה רגיל, אלא הוא נשלט על ידי המשפט הציבורי, ובהתאם יש לראות אותו כהסכם ציבורי. ראו גם בג"ץ 669/86 רובין נ' ברגר , פ"ד מא(1) 73, 77 (השופט ברק); בג"ץ 5364/94 ולנר נ' יושב-ראש מפלגת העבודה הישראלית , פ"ד מט(1) 758, 803 (המשנה לנשיא ברק). דומה שדעה זו עדיין לא נעשתה הלכה. לי יש דעה שונה. אני סבור שהסכם פוליטי דומה לחוזה מינהלי, כלומר, חוזה שרשות מינהלית עורכת בקשר למילוי תפקידה הציבורי. חוזה מינהלי נשלט על ידי דואליות נורמטיבית: מצד אחד חלים עליו דיני החוזים הרגילים, כפי שנקבעו בחוקי החוזים ובהלכות החוזים; מצד שני חלים עליו דינים מיוחדים שפותחו במסגרת המשפט הציבורי לצורכי החוזה המינהלי. כך, לדעתי, גם ההסכם הפוליטי: הסכם פוליטי הוא חוזה מעורב הכפוף הן לדיני החוזים הרגילים והן לדינים מיוחדים להסכמים פוליטיים. ראו י' זמיר, "חוזים פוליטיים", ספר לנדוי , כרך ב' (תשנ"ה), 779, 804-795. ראו גם ח' ה' כהן, "כיצד מרקדין לפני הכלה", משפט וממשל ג' (תשנ"ה) 321, 329; ג' שלו, "הסכמים פוליטיים", עיוני משפט טז (התשנ"ב) 215, 227-224; א' בנדור, "דינו של הסכם פוליטי", משפט וממשל ג (תשנ"ה) 297, 314. אולם לעניין הדרישה הבסיסית, שהצדדים גמרו בדעתם ליצור חיובים משפטיים, המעניקים זכויות ומטילים חובות בתחום המשפט, אין הבדל בין שתי הדעות. בין אם מדובר בחוזה מעורב הכפוף גם לדיני החוזים, ובין אם מדובר בהסכם פוליטי הכפוף רק למשפט הציבורי, ללא כוונת הצדדים ליצור יחסים משפטיים, אין ביניהם הסכם משפטי. ההבדל בין שתי הדעות הוא רק זה: שאם מדובר בהסכם הכפוף גם לדיני החוזים, נדרשת כוונה של הצדדים לכפוף עצמם גם לדיני החוזים הרגילים; ואילו אם מדובר בהסכם הכפוף רק למשפט הציבורי, נדרשת כוונה של הצדדים לכפוף עצמם למשפט הציבורי. הנה כך אמר השופט ברק בבג"ץ 669/86 רובין נ' ברגר , פ"ד מא(1) 73, 78-77, לגבי הסכמים שנערכו בין רשימות שהתמודדו בבחירות ללשכת עורכי הדין:

"נוטה אני לדעה כי בהסכמים שלפנינו אין אותה גמירת דעת להתקשר בחוזה, כלומר במכשיר מתחום המשפט הפרטי... נראה לי כי גמירת הדעת הטיפוסית היתה, כי הצדדים רואים עצמם כעורכים הסכם שהמשפט הציבורי חל עליו... [הסכם זה] אף אם אין בו רצון לכרות חוזה מתחום המשפט הפרטי, יש בו רצון לעשות הסכם מתחום המשפט הציבורי".

העיקר הוא, שיהיו צדדים להסכם, גם כשמדובר בהסכם פוליטי, ושתהיה לצדדים כוונה לעשות הסכם מתחום המשפט, ולו רק מתחום המשפט הציבורי.

אפילו בהבטחה מינהלית, שאינה מגיעה כדי הסכם, אין היא מחייבת מבחינה משפטית אלא אם היא "הבטחה שניתנה על-ידי בעל שררה בגדר סמכותו החוקית בכוונה שיהיה לה תוקף משפטי והצד השני מקבל אותה בצורה זאת": בג"ץ 135/75 סאי טקס בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה , פ"ד ל(1) 673, 676, השופט ברנזון. ראו גם, לאחרונה, ע"א 6620/93 עיריית רמת-גן נ' גולומב , פ"ד נא(2) 363, 373-370. קל וחומר שהסכם אינו מחייב מבחינה משפטית אלא אם נעשה, מצד הצדדים להסכם, בכוונה שיהיה לו תוקף משפטי.

9.אכן, יש הסכמים פוליטיים בהם ברור כי הצדדים התכוונו ליצור ביניהם יחסים משפטיים. אך יש גם הסכמים פוליטיים בהם ברור כי הצדדים לא התכוונו ליצור ביניהם יחסים משפטיים. בהסכמים כאלה, גם אם הצדדים ערכו את ההסכם בכובד ראש ובתום לב, והם מבקשים לקיים את ההסכם, אין הם רואים עצמם מחוייבים מבחינה משפטית, אין הם מתכוונים לחשוף עצמם לתביעות משפטיות ואין הם מעלים על הדעת שבית המשפט יחייב אותם, ולו רק בהצהרה, לקיים את ההסכם. כאלה הם, לדוגמה, הסכמים קואליציוניים בדבר מלחמה ושלום, דת ומדינה, מיזוג עדות או קידום חברתי. הצדדים להסכמים כאלה אינם מתכוונים לחייב עצמם, בדרך כלל, אלא במישור הציבורי ולא במישור המשפטי.

לפיכך, כאשר הסכם פוליטי מוצג בפני בית המשפט, כבסיס לתביעה, ואחת היא אם התביעה היא לסעד של הצהרה או לסעד של אכיפה, שומה על בית המשפט לברר תחילה אם ההסכם הפוליטי הוא גם הסכם משפטי.

10.יש סוגים של הסכמים בהם קיים יסוד לספק אם הצדדים התכוונו לערוך ביניהם הסכם משפטי, לעתים עד כדי כך שיש מקום לחזקה, הניתנת לסתירה, כי הצדדים לא התכוונו לערוך ביניהם הסכם משפטי. כך, לדוגמה, הסכמים בקרב המשפחה. ראו ע"א 380/88 טוקאן נ' אלנששיבי , פ"ד מה(5) 410, 421. לדעתי, כך גם לגבי הסכמים פוליטיים. וכך הבעתי את דעתי במקום אחר:

"ניתן להניח, כנקודת מוצא, כי סיעות פוליטיות שעורכות הסכם בענין פוליטי אינן מתכוונות לערוך הסכם בעל תוקף משפטי, שהפרתו תיצור עילת תביעה בבית משפט. לענין זה אחת היא אם מדובר בהסכם בין סיעות פוליטיות בכנסת, ברשות מקומית או בגוף ציבורי אחר. דומה כי נסיון החיים והשכל הישר מספיקים כדי לומר שחזקה משפטית היא, כי הסכם פוליטי כזה לא נועד להיות הסכם משפטי, אלא הצהרת כוונות בלבד, והטוען אחרת עליו הראיה... ברוח זאת ניתן להניח כי רוב ההסכמים הפוליטיים אינם הסכמים משפטיים. אין זה אומר שאין להם שום ערך או משקל. גם הסכמים כאלה, כמו הסכמים בתוך המשפחה, צריך לקיים. אך החובה לקיים הסכמים כאלה אינה חובה משפטית אלא חובה פוליטית, ציבורית או מוסרית, ולפיכך הסנקציה על הפרת ההסכם אינה משפטית".

(י' זמיר, "חוזים פוליטיים", ספר לנדוי , כרך ב (תשכ"ה), 786-785).

אני סבור שניתן לבסס דעה זאת, לא רק על נסיון החיים והשכל הישר, אף כי די בכך כדי לבסס חזקה משפטית, אלא גם על טעמים אחרים.

ראשית, הדינמיקה והאתיקה של החיים הפוליטיים, האופי של הבטחות והתחייבויות במערכת הפוליטית, התנאים והאילוצים המשתנים חדשות לבקרים, כל אלה שונים מן הדפוס הרגיל ליחסים משפטיים, ולכן יש יסוד לחזקה כי הצדדים להסכמים פוליטיים לא התכוונו להכניס עצמם לסד של התחייבויות משפטיות. ראו בג"ץ 5364/94 ולנר נ' יושב ראש מפלגת העבודה הישראלית , פ"ד מט(1) 758, 823-822, השופט חשין.

שנית, יכול להיות שאף אין זה רצוי מן הבחינה של מדיניות ציבורית להכניס הסכם פוליטי רגיל לדפוס של הסכם משפטי, המזמין התראות של עורכי דין, תביעות לצווי מניעה ותכסיסים משפטיים למיניהם, אלא רצוי בדרך כלל לשמור על העמימות והגמישות המאפיינות הסכם פוליטי. ראו D. Kretzmer, “Political Agreements - A Critical Introduction”’ 26 Israel L. Rev. (1992), 407 . השוו א' בנדור, "דינו של הסכם פוליטי", משפט וממשל

ג (תשנ"ה), 297.

אם כך בדרך כלל, נראה שכך במיוחד לגבי הסכמי רוטציה. בהודעה שהוגשה לבית המשפט מטעם היועץ המשפטי לממשלה נאמר כך:

"ממידע שבידי משרד הפנים, הממונה מטעם השלטון המרכזי על השלטון המקומי, מסתבר כי תופעת הסכמי הרוטציה והחילופים התכופים בעקבותיהם הולכת ומתפשטת בשנים האחרונות ברשויות המקומיות.

בתופעות האמורות, ככלל, יש כדי לגרום לתוצאות שליליות כמו חוסר יציבות בשלטון המקומי, פגיעה בתפקוד הרשות ובזבוז כספי ציבור, עד כדי חשש לפגיעה במנהל תקין ואפילו בטוהר המידות".

ראו גם השופט ח' כהן בבג"ץ 501/80 זועבי נ' אבו רביעה , פ"ד לה(2) 262, 267.

האם רצוי, אם כן, מן הבחינה של מדיניות ציבורית, לתת להסכמי רוטציה תוקף של הסכם משפטי, שבית המשפט יאכוף אותו, ולו רק באמצעות סעד הצהרתי? לכל הפחות, מן הראוי להקפיד על כך שהתובע יוכיח לבית המשפט, באופן ברור, כי הצדדים התכוונו לערוך ביניהם הסכם משפטי. החזקה שהצדדים לא התכוונו לערוך הסכם כזה תורמת לתכלית זאת.

שלישית, בית המשפט אמור להתרחק מנקיטת עמדה בשאלות פוליטיות המפלגות את הציבור, ולשמור על תדמיתו כגוף שאינו מעורב בחיי הפוליטיקה, שעל פי טיבם אינם הולמים את חיי המשפט. אם כך, ראוי לבית המשפט, מן הבחינה של מדיניות שיפוטית, למשוך ידו, ככל שניתן, מסכסוכים פוליטיים, לרבות סכסוכים הצומחים מהסכמים פוליטיים. אכן, לעתים אין מנוס לבית המשפט אלא להיות מעורב בסכסוכים פוליטיים, ובכלל זה לדון גם בהסכמים פוליטיים, אפילו במחיר הסכנה של פגיעה בתדמית הראויה לבית המשפט. אולם עד שבית המשפט יקבל על עצמו להכריע בסכסוך פוליטי הנובע מהסכם פוליטי, אפשר וראוי שבית המשפט ידרוש מן התובע שימציא הוכחה ברורה לכך שהצדדים להסכם אכן התכוונו לערוך הסכם משפטי.

האם החלטת הרוטציה היא הסכם משפטי?

11.בכל מקרה בו אדם מגיש לבית המשפט תביעה על יסוד הסכם, חובה עליו להוכיח, אלא אם הדבר ברור מאליו, כי ההסכם הוא הסכם משפטי. קל וחומר כך בהסכם פוליטי, שכן גלוי וידוע שיש הסכמים פוליטיים רבים שאינם הסכמים משפטיים. קל וחומר בן בנו של קל וחומר אם קיימת חזקה כי הסכם פוליטי (ובמיוחד הסכם רוטציה) אינו הסכם משפטי, אלא אם הוכח אחרת.

לפיכך, שאלה ראשונה במקרה שלפנינו היא, אם החלטת הרוטציה שנתקבלה על ידי "צוות הבחירות" היא הסכם משפטי. בית המשפט המחוזי דן בשאלה זאת ונתן לה תשובה חיובית. תשובה זאת אינה מקובלת עלי. לדעתי, החלטת הרוטציה, יהיה המעמד המשפטי שלה אשר יהיה, אינה הסכם משפטי. אני סומך את דעתי על טעמים אחדים.

ראשית, המשיבים 1 ו2- הגישו את התביעה למתן הצהרה כי "הסכם הרוטציה" הוא הסכם תקף ומחייב. אולם, יש להעמיד דברים על דיוקם, אין "הסכם" רוטציה, שיש לו צדדים כפי שמקובל בהסכם, אלא יש רק "החלטה" של "צוות הבחירות". החלטת הרוטציה לא נתקבלה בדרך בה מקובל לערוך הסכמים, אלא בדרך בה מקובל, על ידי גופים ציבוריים כמו על ידי גופים פרטיים, לקבל החלטות. חברי הגוף מקבלים הזמנה לישיבה, עם סדר יום, מקיימים דיון ועורכים הצבעה. כך פועלת מועצה מקומית, כך פועלת מפלגה, כך פועלת מזכירות של תנועת נוער, כך פועלת כל עמותה, כך פועלת גם מועצת מנהלים של חברה. האם כל החלטה כזאת היא הסכם משפטי בין החברים? לדוגמה, כאשר מועצת עיריה או הנהלת עמותה מקבלת החלטה לפיה כל חבר יתרום כסף למטרה מסויימת, או ייתן שירות מסויים בהתנדבות, האם כל החלטה כזאת היא הסכם משפטי היוצר עילת תביעה בבית משפט של חבר אחד נגד חבר אחר? התשובה, לדעתי, ברורה: לא. אכן, אין בכך כדי לומר כי בשום מקרה לא תיחשב החלטה של גוף כזה גם כהסכם משפטי או הסכם אחר בין החברים לבין עצמם. אך אין די בעובדה שנתקבלה החלטה כזאת כדי לומר שנוצר גם הסכם, משפטי או אחר, בין החברים. מי שטוען כי החלטה כזאת יצרה הסכם, עליו הראיה. כאן לא הובאה ראיה כזאת. יתירה מזאת. כאן אפילו אין מקום לומר שתקנון המפלגה, כשהוא לעצמו, יצר הסכם בין החברים, ולא רק משום שהדבר לא נטען, אף לא רק משום שהתקנון לא הוכח, אלא גם משום שהחלטת הרוטציה לא נתקבלה על ידי מוסד רשמי של המפלגה, שהתקנון קובע את מעמדו ואת סמכותו, אלא על ידי "צוות בחירות", שמעמדו מבחינה משפטית אינו ברור ולא הובהר. המסקנה היא, שהחלטת הרוטציה לא יצאה מגדר החלטה, ומכל מקום, לגדר הסכם משפטי לא הגיעה.

שנית, גם אם נאמר כי החלטת הרוטציה, כשהיא לעצמה, יצרה הסכם בין המשתתפים בדיון ובהחלטה, בדרך של הסכם מכללא, אי-אפשר להתעלם מכך שהמערער 1 הצביע נגד החלטה זאת. האם אף-על-פי כן יש לראות אותו כצד להסכם? אף עניין זה צריך טעון וראיה, ואילו כאן לא הובאו בפני בית המשפט לא טעון ולא ראיה בעניין זה. אכן, אפשר היה לטעון כי תקנון המפלגה יוצר הסכם בין החברים לבין עצמם. ראו סעיף 9 לחוק העמותות, התש"ם1980-. ראו גם ע"א 189/76 מפלגת העבודה הישראלית נ' לוין , פ"ד לא(2) 265, 270. אך, גם כך, עדיין צריך לטעון ולהוכיח כי תקנון זה מחייב כהסכם כל חבר במפלגה, באופן אישי, לקיים החלטות אלה או אחרות, ובכלל זה גם החלטת רוטציה. ושוב, גם בעניין זה לא הובאה כל הוכחה.

שלישית, החלטת הרוטציה אמנם נרשמה בפרוטוקול הישיבה, אך בעקבותיה לא נערך שום מסמך בכתב, ואף לא גובש הסכם נוסף בעל-פה, בנוגע לרוטציה. רישום החלטה בפרוטוקול אינו צורה מקובלת, ואף לא צורה רצוייה, לעריכת הסכמים משפטיים. אכן, לאחר הבחירות הקודמות למועצה המקומית בכפר יסיף נערך בסיעה הסכם רוטציה: הוא נערך אז כמסמך בכתב על ידי עורך דין. מסמך כזה יש בו אינדיקציה לכוונה לערוך הסכם משפטי. אך הפעם לא נערך כל הסכם כזה, אלא רק רישום של ההחלטה בפרוטוקול הישיבה. האם די ברישום זה כדי להוות הסכם משפטי? מי "הצדדים" לרישום זה: אלה שהצביעו בעד ההחלטה? כל אלה שהשתתפו בישיבה? או אולי כל חברי המפלגה? כאשר הצדדים חותמים על הסכם, ובמיוחד אם ההסכם נכתב ונוסח כפי שמקובל לערוך הסכמים משפטיים, לפחות הצדדים ידועים ובחתימתם יש אינדיקציה לכוונתם לערוך הסכם משפטי. זאת ועוד. כדי שהסכם יהיה הסכם משפטי נדרשת "מסויימות". ראו סעיף 2 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג1973-. חוסר הבהירות בשאלת הצדדים פוגמת במסויימות. זאת ויותר מזאת. המסויימות דורשת כי הפרטים העיקריים ייקבעו בהסכם באופן ברור. אך במקרה זה לא נאמר בפרוטוקול הישיבה שקיבלה את החלטת הרוטציה אלא רק זאת שתהיה רוטציה. מי יפנה את מקומו למי? מתי? כיצד? לכל השאלות האלה אין כל תשובה בפרוטוקול. על פני הדברים, החלטה כזאת, שאינה נתמכת בשום מסמך נוסף לרישום בפרוטוקול, אין בה מסויימות במידה הנדרשת כדי ליצור הסכם משפטי. כמו כן, בדרך כלל הסכם פוליטי צריך פרסום. ראו בג"ץ 1604-1601/90 שליט נ' פרס , פ"ד מד(3) 353. הסכם רוטציה במיוחד כך. אך כאן קבע "צוות הבחירות" כי החלטת הרוטציה תישמר בסוד. ואכן ההחלטה נשמרה בסוד עד יום אחד לפני יום הבחירות, שאז הופץ בכפר כרוז שהודיע על החלטת הרוטציה. האם די בכך כדי לענות על דרישת הפרסום? כל אלה הם נתונים הפועלים נגד הכרה בהחלטת הרוטציה כהסכם משפטי.

אמנם נכון כי המערער והמשיבים 3-1 התייחסו בכובד ראש להחלטת הרוטציה. הם סברו כי היא מחייבת אותם. אך באלה אין כל אינדיקציה לכך שהם התכוונו לראות בהחלטת הרוטציה הסכם משפטי, או שהם ראו עצמם מחוייבים לקיים את הרוטציה מבחינה משפטית. בדרך כלל אנשים הגונים רואים עצמם מחוייבים על ידי הסכם פוליטי, או על ידי החלטה פוליטית, גם אם אין לה תוקף משפטי, אלא תוקף פוליטי בלבד.

המסקנה היא, לדעתי, כי המשיבים 1 ו2-, שהגישו את התביעה על יסוד החלטת הרוטציה, לא הוכיחו כי החלטה זאת היא הסכם, ומכל מקום לא הוכיחו שהחלטה זאת היא הסכם משפטי. לפיכך, וכיוון שהתביעה התבססה על ההנחה שהחלטת הרוטציה היא הסכם משפטי, נשמטת הקרקע מתחת התביעה. די היה בטעם זה, בלי להיזקק לטענות נוספות, כדי לדחות את התביעה בבית המשפט המחוזי. ודי בטעם זה, בלי שאזקק לטענות נוספות, כדי לקבל את הערעור ולבטל את פסק הדין של בית המשפט המחוזי.

ש ו פ ט

הנשיא א' ברק :

מסכים אני לתוצאה אליה הגיע חברי, השופט זמיר. הסכמה זו שלי מבוססת על הממצא של חברי, כי בנסיבות המקרה שלפנינו לא השתכלל הסכם פוליטי. בשאר הסוגיות שמועלות על ידי חברי הבעתי דעתי בפרשות אחרות (ראו בג"ץ 669/86 רובין נ' ברגר , פ"ד מא(1) 73; בג"ץ 1635/90 ז'רז'בסקי נ' ראש הממשלה , פ"ד מה(1) 749; בג"ץ 5364/94 ולנר נ' יושב ראש מפלגת העבודה הישראלית , פ"ד מט(1) 758). מודע אני לדעות השונות והנוגדות בעניין זה. לאור ממצאו של חברי, אין מקום לדיון בשלל הבעיות המתעוררות, ואני מבקש להשאירן לעת מצוא.

ה נ ש י א

השופט מ' חשין :

גם אני, כמוני כחברי הנשיא ברק, מסכים אני לתוצאה שחברנו השופט זמיר מצביע עליה, ומאותו טעם עצמו שחברי הנשיא סומך עליו. כולנו היסכמנו כי לא נכרת הסכם בין בעלי-הדין. מה לנו איפוא שנרים מיפרש ונפליג על פני מים רבים אל יבשות רחוקות. את דעתי-שלי היבעתי בפרשת ולנר - אותה מזכיר חברי הנשיא - וציחצוח-החרבות מאז עדיין מצלצל באוזניי. קראתי שוב דברים שכתבתי, והנה לא היגדתי החצי. טרם רוקנתי את אשפתי, אך אסכים - בשמחה - להמתין לימים יבואו.

ש ו פ ט