פרטי ההליך
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט
לערעורים בעניינים מינהליים
עע"מ
35/11
לפני:
כבוד השופט ס' ג'ובראן
כבוד השופט ח' מלצר
כבוד השופט א' שהם
המערערות:
1. יכין חב' חקלאית בע"מ
2. עץ וניר בע"מ
נ ג ד
המשיבים:
1. אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת
הסביבה
2. ועדת הערר של הועדה המחוזית - מחוז מרכז
3. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה -חוף השרון
4. מינהל מקרקעי ישראל
5. הועדה המחוזית לתכנון ולבניה - מחוז מרכז
ערעור על פסק הדין של בית המשפט
לעניינים מינהליים מחוז מרכז (כב' השופט א' ש' שילה (סג"נ)) מתאריך
28.11.2010 ב-עת"מ 46632-10-10
בשם המערערות:
עו"ד איל מאמו
בשם המשיבה 1:
עו"ד אלי בן ארי
בשם המשיבה 3:
עו"ד ישראל נשבן
בשם המשיבות 5-4:
עו"ד מיכל צוק
פסק-דין
השופט ח' מלצר:
1.
לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז בשבתו
כבית משפט לעניינים מנהליים (כב' סגן הנשיא
א' ש' שילה
) ב-עת"מ 46632-10-10,
אשר במסגרתו התקבלה עתירתה של המשיבה 1 (להלן:
"אדם טבע ודין"
)
. בגדרי פסק הדין בוטלה
החלטת
המשיבה 2 (להלן:
ועדת הערר
), שהורתה להעניק
למערערות היתר בנייה
למבנה שייעודו אחסנת פירות
וירקות ומבני עזר – על מקרקעין חקלאיים באזור השרון.
2.
השאלה המרכזית העומדת להכרעה במוקד הערעור שבפנינו קשורה
בפרשנותה של תכנית בניין ערים מפורטת מספר חש/23, והיא: האם מכח התכנית האמורה,
אשר מתירה בנייה המיועדת לצרכים חקלאיים – ניתן לקבל היתר לבנייתו של מבנה שישמש
כמרכז אחסון
ארצי
, או שמא ניתן לקבל מכוחה היתר רק לבנייתם של מבנים
שייעודם הוא לשרת רק את
האזור הסמוך
.
להלן אביא את הנתונים הדרושים להכרעה בערעור.
הרקע העובדתי
3.
לפני עשרות שנים, המערערות חכרו מהמשיב 4 מקרקעין בשטח של כ-31
דונם (להלן:
המקרקעין
). במהלך השנים המערערות הגישו בקשות שונות
לקבלת היתר בניה במקרקעין, אשר נדחו, אם על ידי מוסדות התכנון ואם על ידי בית
המשפט.
בשנת 2009, המערערות הגישו בקשה להקים על המקרקעין מבנה
המיועד לשמש: לטיפול, אריזה ואחסון (בעיקר בקירור) של פירות וירקות הגדלים ברחבי
הארץ (להלן:
המבנה
) .
המבנה
נועד להחליף
ולהגדיל מבנה אחר, הבנוי במקום, אשר שימש בעבר לאריזת פרי הדר, שהגיע ממקומות
שונים בארץ.
4.
המשיבה 3 (להלן:
הועדה המקומית
)
דחתה את בקשתן של
המערערות מתוך הסתמכות על גישת מתכנן המחוז, אשר סבר, לשיטתו, כי תכניות בניין עיר
הרלבנטיות מתירות בניית מבנים למתן שירות מקומי ולא שירות כלל ארצי. כנגד החלטה
זו הגישו המערערות ערר ובתאריך 8.8.2010, המשיבה 2 (להלן: ועדת הערר )
הפכה, בדעת רוב, את החלטתה של הוועדה המקומית והתירה את הקמתו של המבנה, וזאת כנגד דעת המיעוט החולקת של נציג מתכנן המחוז.
5.
כנגד ההחלטה הנ"ל הגישה עמותת "אדם טבע ודין" עתירה לבית המשפט המחוזי הנכבד, ושם נפסק כי החלטת ועדת הערר בטלה (כפי שיפורט בהמשך בהרחבה).
כדי להבהיר את הנימוקים שבבסיס פסק דינו של בית המשפט קמא הנכבד, ואת טענות הצדדים, אקדים תחילה את תיאור המצב התכנוני החל על המקרקעין .
המצב התכנוני החל על המקרקעין
6.
על המקרקעין המדוברים חלות מספר תכניות , מתקופות שונות. התכנית, אשר עומדת במרכז הערעור שבפנינו , הינה תכנית בניין ערים מפורטת חש/23 (להלן: התב"ע , או התכנית ). התב"ע
אושרה למתן תוקף בשנת 1965, וחלה, בין היתר, גם על המקרקעין. לפי תקנון התכנית, מטרתה היא: "התווית דרכים... קביעת אזור חקלאי ואזור בניני עזר חקלאיים... איחוד חלקות וחלוקה לחלקות חקלאיות מתאימות". במסגרת התכנית הוגדרו שני אזורים, האחד המכונה: "חקלאי" (להלן: האזור החקלאי ) והאחר המכונה: "תעשיה ואחסנה", או: "אזור בנייני עזר חקלאיים" (להלן: אזור מבני העזר ).
לגבי אזור מבני העזר נקבע כך:
"אזור תעשייה ואחסנה – מותרת בנייה של מבנים הקשורים לתכנית האזור כגון בתי אריזה, מחסנים, משרדים לבנייני משק אחרים בתוספת של עד ל–3 דירות בגודל של 70 ממ"ר וכלל [צ"ל: כל – תיקון שלי, ח"מ ] אחד למנהלי עבודה ושומר בלבד".
המקרקעין, מושא הערעור, מהווים את אזור מבני העזר
(בשטח של כ-27,000 מ"ר). בהקשר זה יש לציין עוד, כי בפסק דין קודם שניתן ביחס לתב"ע ולהיתר בניה שביקשו המערערות נקבע כי לא ניתן לקבל היתר להקים על המקרקעין "מבנה תעשיה עתירת ידע", מהטעם שפירוש התיבה: "תעשייה", הנזכרת בתכנית, מוגבל לתעשייה הקשורה בחקלאות (ראו: עת"ם (ת"א) 1146/01 החברה להגנת הטבע נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חוף השרון (11.10.2001) מפי השופט א' גרוניס (כתארו אז)).
7.
בנוסף ל תב"ע , אשר כאמור היא העומדת במוקד הערעור, ישנן תכניות נוספות, אשר עשויות ללמד על הפירוש הנכון ל תב"ע , ואלו הן:
(א)
תכנית בניין עיר מפורטת חש/1/23: תכנית זו, אשר קיבלה תוקף בשנת 1984, שינתה את ייעודם של קרקעות מהאזור החקלאי שנקבע בתב"ע – ליעוד של "אזור בית אריזה". יצוין כי המונחים בתוכניות השונות אינם אחידים, ולמעשה משמעות שינוי הייעוד הנ"ל הינה כי אזור מבני העזר, שתוחם בתב"ע, גדל בכ-4,500 מ"ר, ועומד כעת על 31,595 מ"ר, וזאת "על חשבון" גודלו של האזור החקלאי.
(ב)
תכנית מתאר חש/2/10: תכנית כללית, החלה, בין היתר, על המקרקעין, ומונה רשימה רחבה של שימושים אותם אפשר לקבוע כשימושים מותרים במסגרת תכנית מפורטת ספציפית החלה על מקרקעין בתחום מרחב התכנון, מושא התוכנית (ביניהם: בתי חרושת ומלאכה על שרותיהם (פרט לתעשייה מזיקה), בתי קירור, בתי אריזה, בתי אחסנה לאחסון חומרים וסחורות ועוד).
(ג)
תמ"מ 3: תכנית שקיבלה תוקף בשנת 1982, הגדירה את המקרקעין מושא הערעור, ומקרקעין נוספים שבסביבתם – כ"אזור חקלאי", תוך שקבעה כי היא אינה פוגעת בתוקפן של תכניות מפורטות קיימות.
(ה)
תמ"מ 21/3: תכנית שקיבלה תוקף בשנת 2003, אשר ציינה כי המקרקעין הנדונים כלולים ב"אזור נחל וסביבותיו". התוכנית קבעה גם כי באזור " תיאסר בניה למגורים, למוסד, לתעשיה, מלאכה ותעסוקה למסחר אלא אם נקבע אחרת בתכנית מתאר מחוזית".
(ו)
תמ"א 35: התכנית, שאושרה בשנת 2005, מגדירה את המקרקעין כחלק מ"מרקם שמור משולב", וקובעת כי מרקם שכזה "מהווה חלק מייעוד רגיש ביותר של מכלול נופי", דהיינו כשטח בעל רגישות נופית המיועד ל"אזור נחל וסביבותיו". תוכנית זו קובעת שתוכניות שקדמו לה יעמדו בתוקפן, ובמקרה של סתירה ביניהן לבין תכנית המתאר הארצית – ידיהן של התוכניות שקדמו לתכנית המתאר הארצית תהיה על העליונה.
פסק הדין של בית המשפט קמא
8.
בית המשפט המחוזי הנכבד קבע כי התב"ע איננה מאפשרת להתיר את בנייתו של המבנה, הן לאור לשון התוכנית, הן נוכח תכליתה וגם בהתחשב במכלול התוכניות החלות על המקרקעין. אפרט עתה את הדברים:
(א)
לשון התוכנית : העובדה שהתב"ע כללה את המקרקעין באזור בנייני העזר החקלאיים, מל מדת כי מדובר בבנייה שהיא עזר לחקלאות שבתכנית, להבדיל מבנייה המשרתת תוצרת חקלאית מכל הארץ. בנוסף, בתב"ע אמנם נקבע כי אזור זה מיועד לתעשיה ואחסנה, ואולם הבניה שהותרה שם היא של: "מבנים הקשורים לתוכנית האזור". בהקשר זה נאמר כי כי גם מבלי להגדיר באופן ברור את המונח "האזור" המופיע בתב"ע, ניתן לומר שהתב"ע לא מתירה לבנות מבנים, אשר השימוש בהם נועד לתת מענה לצורך כלל ארצי.
(ב)
תכלית התכנית: בית המשפט המחוזי הנכבד קבע כי את תכליתה של התב"ע יש לפרש ככזו המאפשרת הקמת מבנים לצורך שירות האזור החקלאי שסביב המקרקעין, ולא לשימוש ארצי ורחב יותר. על כך ניתן ללמוד, לגישת בית המשפט המחוזי, מהתכניות האחרות החלות על המקרקעין, אשר על אף שאינן מבטלות את האמור בתב"ע – הן מלמדות על חשיבותו ורגישותו הנופית של השטח (כך גם נקבע – בהחלטות מנהליות בהקשר לבקשות קודמות שהגישו המערערות, להיתר בנייה על המקרקעין). בנקודה זו הוסיף בית המשפט המחוזי הנכבד, כי החלטת ועדת הערר לא איזנה כראוי בין זכויות הקניין של המערערות, לבין האינטרס הציבורי בשמירת שטחים פתוחים ושימור משאבי טבע ונוף.
נוכח כל האמור לעיל – בית המשפט המחוזי הנכבד ביטל את החלטתה של ועדת הערר, ומכאן הערעור שבפנינו.
טענות המערערות
9.
המערערות סבורות כי הפירוש הנכון להוראות התב"ע הינו כי במקרקעין מותרת הקמת מבני תעשייה ואחסנה הקשורים למטרת "תכנית האזור", דהיינו: בניית מבני עזר חקלאיים, וזאת ללא שום הגבלה על מקור הפריון החקלאי המגיע אל המבנים הנ"ל. פירוש זה נתמך, לגישת המערערות, בלשון התב"ע, בתכליתהּ, ואף עולה מהאמור בכלל התוכניות החלות על המקרקעין, ומהמצב שנהג בפועל במקרקעין עובר לעתירה , כמפורט להלן:
(א)
לשון התב"ע: לגישת בית המשפט המחוזי, הכוונה בתיבה: "מבנים הקשורים לתכנית האזור" הינה "מבנים הקשורים לאזור הסמוך". לטענת המערערות, פירוש זה איננו מתחייב מלשון התב"ע. המערערות גורסות כי העובדה שבתב"ע נכתב: "קשורים ל תכנית האזור", מלמדת כי כוונת המתכנן היתה שהמבנים יהיו קשורים לייעוד האזור על פי התכנית, כלומר לייעוד החקלאי, בין אם כעזר לאזור החקלאי שבתב"ע, ובין אם כעזר לחקלאות בארץ, בכלל.
(ב)
תכלית התב"ע : התב"ע קבעה זכויות בנייה, במסגרת אזור מבני העזר, בהיקף של 27,000 מ"ר. מכיוון שמדובר בהיקף זכויות משמעותי, לא סביר להניח שהמתכנן ביקש לאפשר שימוש לצרכי האזור הסמוך למקרקעין בלבד. בענין זה מדגישות המערערות כי על פי הקריטריונים שקבע משרד החקלאות, גם לגידולים המחייבים את שטחי החקלאות הנרחבים ביותר (כ-120 דונם) מומלץ גודל של בית אריזה שנע בין 265 מ"ר ל-925 מ"ר בלבד. זכויות הבנייה בענייננו הינן כ-27,000 מ"ר, דהיינו שמדובר בבינוי שווה ערך לכ-45 בתי אריזה "רגילים". עוד באותו הקשר, מציינות המערערות, כי התב"ע מאפשרת הקמה של מבנים הקשורים בעיבוד החקלאי, גם באזור החקלאי
עצמו, ומכאן כי ביחס לאזור מבני העזר – תכלית התב"ע היתה לאפשר שם הקמתם של מבנים, גם לצורך כלל ארצי.
(ג)
כלל
התוכניות החלות על המקרקעין: בנקודה זו המערערות טוענות כי לפי תכנית חש/2/10, שנזכרה לעיל, השימושים התעשייתיים המותרים, באופן עקרוני,
כוללים מגוון של אפשרויות, שאינן מוגבלות לשימושים על בסיס גיאוגרפי, ונראה שבהתאם לכך יש גם לפרש את התב"ע באופן רחב. עוד מטעימות המערערות כי בתכנית חש/1/23 הוגדל אזור מבני העזר, ואין כל היגיון בכך, אילו כוונת המתכנן היתה להגביל את השימוש במבנים המוקמים במקרקעין המצויים באזור זה – לצרכים אזוריים בלבד.
(ד)
המצב שנהג במקרקעין עובר לבקשת ההיתר: כאמור, המבנה שלגביו התבקש היתר הבנייה מיועד להחליף מבנה אחר, שעומד במקרקעין. המבנה הקיים כיום, שימש במשך עשרות שנים, ומכוחן של אותן תכניות מתאר – לאריזת פרי הדר שהובא מכל קצות הארץ, וזאת מבלי שהדבר נתקל בהתנגדות מצד מי מהמשיבים.
10.
המערערות מוסיפות וטוענות שהתערבותו של בית המשפט קמא בשיקולי ועדות התכנון נעשתה שלא לצורך ובהעדר סיבה מבוססת, וזאת נוכח ההחלטה המפורטת והמנומקת של ועדת הערר (בדעת הרוב), אשר הציגה למצער פרשנות סבירה והגיונית לתב"ע.
טענות "אדם טבע ודין"
11.
אקדים ואעיר כי במסגרת הסדר דיוני שנערך בין הצדדים, בהתאם להמלצת בית המשפט קמא הנכבד – "אדם טבע ודין" הסכימה לוותר על טענותיה ביחס לסעד נוסף, אשר התבקש על ידה, בדבר הכנה ואישור של תכנית מפורטת חדשה שתחול על המקרקעין. נוכח ההסדר הדיוני האמור – אין מקום להתייחס לטענות שהועלו בפנינו מצד המשיבים ביחס לעניין זה.
12.
"אדם טבע ודין", בתשובותיה להשגות המערערות, סומכת את ידיה בעיקר על פסק דינו של בית המשפט קמא הנכבד ועל נימוקיו. באופן פרטני, "אדם טבע ודין" גורסת, בין היתר, כי אין לפרש את התב"ע באופן המתיר בנייה – למבנה שישמש כמרכז אחסון ארצי, אלא רק לצורך חקלאי המשרת את האזור החקלאי שסביב המקרקעין, זאת מהטעמים הבאים:
ראשית , לטענת "אדם טבע ודין", ככל שקיים חוסר בהירות בלשון התב"ע – אין לאשר בנייה מכוח הוראות התב"ע, בלא שאושרה תכנית חדשה המגדירה באופן חד משמעי את המותר והאסור ביחס למקרקעין (בהתאם לאמור ב-בג"ץ 10/00 עיריית רעננה נ' המפקחת על התעבורה, מחוזות ת"א והמרכז , פ"ד נו(1) 739 (2002)).
שנית , "אדם טבע ודין" טוענת כי לשון התב"ע מחייבת את הפירוש שאותו היא מציעה. לשיטתה, פירוש התיבה: "הקשורים לתכנית האזור" באופן המתיר בניה גם לשימוש כלל ארצי – מרוקן תיבה זו מתוכן, והיא הופכת למיותרת.
שלישית , "אדם טבע ודין" סבורה כי יש להשתמש בתכניות האחרות החלות על המקרקעין כמקור פרשני לפירוש התב"ע. התוכניות מהשנים האחרונות, החלות על המקרקעין (תמ"מ 21/3 ו-תמ"א 35), מלמדות, לגישתה, על רגישותו של השטח המהווה חלק ממכלול נופי וכלול באזור נחל וסביבותיו – ולפיכך אין לפרש את התב"ע כך שתותר בנייה לצורך שימוש ארצי.
רביעית , לתפיסת "אדם טבע ודין", יש לפרש את התב"ע תוך התחשבות בשיקולי איכות סביבה, וזאת חרף הפגיעה בזכות הקניין של המערערות.
חמישית, "אדם טבע ודין" גורסת כי על אף שההתערבות השיפוטית בהחלטות מקצועיות של מוסדות התכנון הינה, ככלל, מצומצמת, הרי שבעניין שבפנינו, העוסק בפרשנותה של תכנית מתאר, יש לעשות כן, שהרי בית המשפט הוא לעולם הפרשן המוסמך של הדין, ותכנית בנין עיר היא בגדר דין.
טענות יתר המשיבים
13.
הועדה המקומית סבורה כי הפרשנות אותה הציעו המערערות להוראות התב"ע, והתקבלה על ידי מוסדות התכנון לאור מכלול הנסיבות – הינה אפשרית, ולכן שגה בית המשפט קמא הנכבד בכך שבחר להתערב בהחלטת ועדת הערר, ולפיכך יש לקבל את הערעור.
14.
המשיבות 5-4 (להלן: המדינה ) גורסות כי יש לדחות את הערעור, תוך שהן חוזרות על עיקר טענותיה של "אדם טבע ודין". עוד מוסיפה המדינה כי לא ניתן לבחון את בקשת המערערות להיתר בנייה במנותק מהבקשות הקודמות שהמערערות הגישו בעניין, אשר חלקן זכו בעבר לביקורת מבית המשפט המחוזי הנכבד וחלקן נדחו על ידי הוועדה המחוזית משום שלא תאמו את הוראות התכניות החלות על המקרקעין.
המדינה מטעימה עוד, שעל אף שהשטח שהוקצה לצורך אזור מבני העזר הינו אכן גדול ביחס לשטח האזור החקלאי – ניתן לפרש את התב"ע כך שאזור מבני העזר ישרת אזור רחב יותר מאשר האזור החקלאי הישיר עליו חלה התב"ע, אולם להבנתה ברי כי לאור לשון התב"ע – לא ניתן לפרש שאזור מבני העזר ישמש צרכים כלל ארציים.
לגישתה של המדינה, אין גם מקום לייחס משקל רב לכך שהיה במקרקעין מבנה קודם ששימש לאריזת פרי הדר מכל הארץ, זאת מטעם דומה לביקורת שהטיח בעבר בית המשפט המחוזי בוועדה המקומית בהקשר להיתר שנתנה למערערות לבניית תעשייה עתירת ידע במקרקעין. זאת ועוד, על רקע התנהלותה של הוועדה המקומית – הוועדה המחוזית הנחתה אותה להביא לידיעתה כל בקשה להיתר במתחם התכנית (למעט בשטחים מסוימים), וקבעה כי הוועדה המקומית לא תדון בבקשות אלו, מבלי לקבל חוות דעת בכתב של מתכנן המחוז. משכך, אין מקום לייחס משקל רב לפרשנות שניתנה בעבר לתב"ע על ידי הוועדה המקומית.
15.
בנוסף לאמור לעיל – המדינה הוסיפה והעלתה טענות, אשר לא לובנו במסגרת פסק דינו של בית המשפט קמא הנכבד ומוסדות התכנון שדנו קודם לכן במכלול, בעניין ההשלכות התחבורתיות של מתן היתר הבנייה המבוקש. לטענתה, בניית המבנה תוביל לפעילות תחבורתית רבה של משאיות בליבם של המקרקעין ובדרכי הגישה אליהם ודבר זה אמור לאיין את בקשת המערערות.
דיון והכרעה
16.
לאחר עיון בכתבי הטענות ובחומר שצורף אליהם, ולאחר שמיעת טענות הצדדים בדיון – הנני סבור כי דין הערעור להתקבל חלקית, בכפוף לאמור בפיסקה 23 שלהלן , וכך אציע לחברי שנעשה. את הנימוקים למסקנותי אביא מיד.
17.
אכן הלכה היא כי בתי המשפט לא נועדו לשמש כתחליף למוסדות התכנון, או כמוסדות לתכנון-על, העומדים מעל רשויות התכנון המוסמכות (עיינו: עע"ם 9057/09
איגנר נ' השמורה בע"מ , בפיסקה 17 לפסק דינה של חברתי, השופטת (כתוארה אז) מ' נאור
(20.10.10); עע"ם 2418/05
מילגרום נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה , בפיסקה 9 לפסק דינה של חברתי, השופטת א' חיות
(24.11.05)). יחד עם זאת, כאשר אנו באים לעסוק בפרשנותה של תכנית מתאר, כבר נקבע ב-ע"א 8797/99 אנדרמן נ'
ועדת הערר המחוזית לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, חיפה , פ"ד נו(2) 466, 475-474 (2001) (להלן: ענין אנדרמן ) כ ך:
"בית-משפט מינהלי בוחן את חוקיותה של תכנית בניין עיר. בדומה, מכריע הוא, כמעשה שבשיגרה, בשאלת פרשנותה . תכנית היא חיקוק ( ע"א 3213/92
נקר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה (להלן – עניין נקר )). בית-המשפט הגבוה לצדק הכריע לא אחת בשאלת פרשנותן של תכניות בניין עיר (ראו: עניין נקר ; בג"ץ 1892/92
החברה להגנת הטבע נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז ירושלים ; בג"ץ 288/00
"אדם טבע ודין" – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר הפנים ; בג"ץ 10/00
עיריית רעננה נ' המפקחת על התעבורה, מחוזות ת"א והמרכז (להלן – עניין עיריית רעננה )). אוסיף ואומר כי השקפתי היא שבתי-המשפט לערכאותיהם השונות הינם, לעולם, הפרשנים המוסמכים של הדין, לרבות תכניות בניין עיר שהן כאמור חיקוק (השוו לגישת השופט מ' חשין בבג"ץ 1520/91
וילנסקי נ' בית הדין לעבודה , בעמ' 519).
לאור האמור השאלה, לדעתי, איננה אם יש מקום להתערב בשיקול-הדעת של ועדות התכנון בפרשנות התכנית... השאלה הטעונה הכרעה היא מה פרשנותה הנכונה
של התכנית החלה, וההכרעה בשאלה זו מסורה בידי בתי - המשפט".
(ראו גם: עע"ם 2834/05 לדרר נ' שיכון עובדים בע"מ
בפיסקה 12 (24.6.2008)
(להלן: ענין לדרר ) ; עע"ם 2015/08 רוני בר-און נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה - מטה יהודה בפיסקה 9 (31.12.2012) (להלן: ענין בר-און ).
אגש איפוא עתה, לבחון את פרשנותה של התב"ע.
פרשנות התיבה: "הקשורים לתכנית האזור"
18.
תקנון התב"ע קורא כך:
"...
7. מטרת התכנית:
א.התווית דרכים ושבילים, הרחבת דרכים קיימות, ביטול דרכים קיימות, התווית תעלת ניקוז ורצועת מגן, קביעת אזור חקלאי ואזור בנייני עזר חקלאיים.
ב.
איחוד חלקות וחלוקה לחלקות חקלאיות מתאימות.
...
11. לוח האזורים:
אזור חקלאי – ... מותרת בניה הקשורה לעבוד חקלאי בלבד.
אזור תעשיה ואחסנה – מותרת בניה של מבנים הקשורים לתכנית האזור , כגון בתי אריזה, מחסנים, משרדים לבניני משק אחרים בתוספת עד ל-3 דירות בגודל של 70 ממ"ר [כל] אחד למנהלי עבודה ושומר בלבד.
שטח הבניה הכללי לא יעלה על 40% משטח המגרש בכל [אחת] מ-2 קומות".
(ההדגשות שלי – ח"מ (
19.
כפי שהוסבר לעיל, השאלה הניצבת לפתחנו נוגעת לפירושה של התיבה: "מותרת בניה של מבנים הקשורים לתכנית האזור" באזור התעשיה והאכסנה . דומה, כי לשונה של התב"ע "סובלת" את שתי הפרשנויות המוצעות על ידי הצדדים. מחד גיסא, ניתן לומר כי כוונת עורך התכנית היתה שמותרת בניה של מבנים הקשורים ל"תכנית האזור", כך שהם ישרתו תכליות חקלאיות , וזאת כפי שעולה מהפירוט שבא מיד לאחר מכן ("כגון: בתי אריזה, מחסנים, וכו'"). לפי פרשנות זו מבנים המשרתים גם לתכליות חקלאיות כלל ארציות הינם בגדר: "מבנים הקשורים לתכנית האזור". מנגד, אפשר לפרש תיבה זו באופן המתיר בניה של מבני עזר חקלאיים כאמור, אשר תכליתם לשרת רק את האזור הגיאוגרפי הסמוך לאזור שעליו חלה התב"ע . בהעדר הכרעה ברורה בלשון התב"ע – יש לפנות איפוא לכלים פרשניים נוספים, וזאת אעשה מיד בסמוך.
20.
תכנית מתאר, בדומה לדבר חקיקה, יש לפרש בהתאם לתכליתה של התכנית ולהקשרם של הדברים (ראו: עע"מ 7926/06 אדר-יאל ישראל בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה גליל עליון
בפיסקה 14(24.6.2009), ע"א 482/99 בלפוריה, מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה – יזרעאלים , פ"ד נו(1) 895, 910 ( 2001); עע"מ 6198/06
גולדשטיין נ' מעש כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ , פיסקה ה' (26.5.2008); השוו גם: עע"ם 8723/03 עיריית הרצליה נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה חוף השרון (4.8.2004) ו-עת"ם 1239/03 עיריית הרצליה נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה חוף השרון (31.7.2003), שם נבחנה הגבלת שימושים במקרקעין שיועדו בתכנית להיכלל במסגרת מפעלי קיבוץ יקום, ונפסק, בין השאר, בהסתמך על תכליתה של תכנית המיתאר ושיקולים נוספים, לרבות היקף השטח, כי השימושים המותרים אינם רק עבור קיבוץ יקום).
במקרה שלפנינו, נראה שמכלול הנסיבות מלמד כי תכלית התב"ע היתה לאפשר בנייה המשמשת חקלאות, גם לצרכים ארציים, זאת משני טעמים מרכזיים :
(א)
גודל
השטח של "אזור מבני העזר" :
כפי שנכתב לעיל, גודלו של השטח לתעשייה ואחסנה עמד בתחילה על כ-27 דונם. בשנת 1984, במסגרת תב"ע מפורטת חש/1/23 – הורחב השטח האמור עוד וגודלו עומד כיום על כ-31.5 דונם (!). בהקשר זה, כתב בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד בפסק דינו כי:
"קשה להלום שהתוכנית התירה בנייה של 27,000 מ"ר בעבור פרדסים בשטח של כ-1,820 דונם, וקשה גם לראות את השימוש המיועד בשטח בנייה שכזה לבית אריזה המיועד לפרדס באותו שטח".
יחד עם זאת בית המשפט קמא הנכבד קבע כי אפשר להבין שהאזור שבו מדובר כולל גם אזורים הסמוכים למקרקעין, אשר אינם נכללים בתב"ע. כך, למשל, לשיטתו, ייתכן שיש לפרש את התיבה "האזור" שבתב"ע באופן שבו היא מתייחסת אולי לנפת השרון כולה.
בנקודה זו אני סבור כי בית המשפט המחוזי הנכבד לא דק פורתא, ומקובלת עלי קביעתה המוקדמת יותר של ועדת הערר, לפיה אין כל הגיון תכנוני בקביעת שטחי בניה לתעשיה ואחסנה בהיקפים האמורים ואף להגדלת השטחים הללו בשנת 1984, כאשר ניתן להשתמש בשטחים אלו רק לצרכי האזור (ואפילו נקרא מונח זה בהרחבה). גם בית המשפט קמא הנכבד הציע לפרש את התב"ע כך שהיא מאפשרת לבנות מבנים שישמשו אזור גדול, החורג מהמתחם מושא התב"ע (באופן שיצוק הגיון תכנוני להיקף שטח אזור מבני העזר ), ובלבד שאיננו מכוון לשטח המדינה כולה. לגישתי, על אף שאין לומר כי פירוש זה איננו אפשרי, הוא מסתבר פחות מאשר הפירוש, אותו מציעות המערערות, לפיו התיבה: "מבנים הקשורים לתכנית האזור" מכוונת למבנים הקשורים לתכליות החקלאיות של האזור, אך אינם מוגבלים בהכרח לצרכי האזור בלבד (שממילא חורג מתחום התכנית גם לפי הפרשנות שהוצעה על ידי בית המשפט קמא הנכבד).
(ב)
המצב שנהג במקרקעין עובר לבקשת ההיתר : כאמור, עוד טרם בקשת המערערות לקבל היתר בנייה למבנה החדש, עמד על המקרקעין מבנה, אשר שימש לאריזת פרי הדר מכל קצות הארץ . בנסיבות אלו, וכאשר לשון התב"ע איננה חד משמעית, יש בכך כדי להטות את הכף – לטובת פירוש המקיים ומכשיר את המצב המצוי כעת בשטח, וכפי שנקבע ב-בג"ץ 547/84 עוף העמק אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת-ישי פ"ד מ(1) 113, 146 (1986): "התנהגות עובדתית על יסוד פירוש אפשרי עשויה להפוך אותו בדיעבד לפירוש הראוי, גם אם מראש ייתכן, שהיה מקום לבחור בפירוש אפשרי אחר".
נוכח האמור לעיל, הנני סבור, כי בית המשפט המחוזי הנכבד לא דייק בפרשנות אותה הציע לתב"ע.
21.
"אדם טבע ודין" והמדינה מציינות כי את התב"ע יש לקרוא לאור כלל התוכניות החלות על המקרקעין (ראו למשל: ע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות (1989) בע"מ נ' עמותת "אדם טבע ודין" אגודה ישראלית להגנת הסביבה , פ"ד נו(3) 385, 406 (2002)), לפיכך, לגישתן, יש לפרש את התב"ע כך שתשמר את אופיו של השטח כחלק ממכלול נופי וכאזור נחל וסביבותיו. אולם על אף שלפי תכניות אלו – לשטח המקרקעין, מושא הערעור, אכן ישנה, באופן עקרוני, רגישות סביבתית, הרי שגם לשיטתן של "אדם טבע ודין" והמדינה ניתן לבנות על המקרקעין הללו מבני עזר חקלאיים שישמשו את האזור, וכפי שקבע בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד – סביר להניח ש"האזור" מתפרס על שטח רחב יותר מהמתחם, מושא התב"ע. לפיכך, אינני סבור שהעובדה שמדובר באזור המהווה חלק "ממכלול נופי", מלמדת כי הפירוש הנכון לתב"ע הינו לאפשר מבני תעשיה ואחסנה רק לשימושים אזוריים ולא לשימושים כלל ארציים.
22.
כעת, משהכרעתי כי הפרשנות אותה מציעות המערערות היא הפרשנות העדיפה – שוב אין מקום לטענתה של "אדם טבע ודין" בדבר אי-בהירות, אשר איננה מאפשר מתן היתר בניה. בית המשפט מכריע כדבר של יום ביומו בעניינים של פרשנות בכלל, ופרשנות של תכניות מתאר בפרט (ראו בין היתר: ענין בר-און ; ענין לדרר ; עע"ם 4487/12 סטולרו נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה דרום השרון (9.10.2013); בג"ץ 6572/13 ברקאי נ' שר הפנים (1.10.2014)). הנה כי כן, אין בכך שלשון התב"ע עשויה היתה להתפרש לשני פנים, או בעובדה שנתגלעו מחלוקות בין הגורמים התכנוניים בדבר הפרשנות הנכונה לתב"ע, כדי למנוע, כשלעצמם, מבית המשפט לפרש את התב"ע.
הסוגיה התחבורתית
23.
עם זאת, נוכח הטענות בעניין התחבורתי אותן העלתה המדינה ואשר לא זכו להתייחסות בהחלטת וועדת הערר – הנני סבור כי יש לקיים את החלטת ועדת הערר, בכפוף לכך שיערך דיון נוסף בפני ועדת הערר, שבו יבחנו העניינים התחבורתיים הכרוכים בגישה אל המבנה המבוקש וממנו , והסדרה ראויה של אלה, להנחת דעתן של הרשויות הרלבנטיות, שתעוגן בהחלטה משלימה – תהיה תנאי לקיום החלטתה (המקורית) של ועדת הערר.
סוף דבר
24.
הנני מציע איפוא לחברי שהערעור יתקבל באופן חלקי, כך שפסק דינו של בית המשפט קמא הנכבד יבוטל והחלטת ועדת הערר תאושר, בכפוף לאמור בפיסקה 23 שלעיל. בנסיבות העניין אציע עוד שלא נעשה צו להוצאות.
ש ו פ ט
השופט ס' ג'ובראן:
אני מסכים.
ש ו פ ט
השופט א' שהם:
אני מסכים.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ח' מלצר.
ניתן היום, ט' בשבט התשע"ה (29.1.2015).
ש ו פ ט
ש ו פ ט
ש ו פ ט