עע"מ 6863-23 עע"מ 6863-23

בקשה לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (השופט א' אברבנאל) מיום 30.6.2023 בעת"מ 31334-06-22, בו התקבלה בחלקה עתירה שהגישה משיבה 1 (להלן: המשיבה) נגד המבקשת ויתר המשיבים.

הרקע לבקשה

1.המשיבה היא עמותה הפועלת לקידום מינהלים קהילתיים בירושלים. המבקשת היא חברה לתועלת הציבור שנוסדה על מנת להקים ולהפעיל מרכז קהילתי בשכונת גבעת שאול בירושלים (להלן: המבקשת ו-מיתרים, בהתאמה). על קצה המזלג, עניינה של העתירה מושא פסק דינו של בית המשפט המחוזי – בחלקים הרלוונטיים לערעור דנן – בטענות המשיבה נגד הרכב נציגי עיריית ירושלים בהנהלת מיתרים ואי-פרסום פרוטוקולי ישיבות ההנהלה.

2.בתמצית, בכל הנוגע להרכב הנהלת מיתרים טענה המשיבה בעתירתה כי הרכב נציגי עיריית ירושלים בהנהלה, הכולל עובדי עירייה בלבד, עומד בניגוד להוראות תקנות העיריות (נציגי העיריה בתאגיד עירוני), התשס"ו-2006 (להלן: תקנות העיריות) הקובעות כי הרכב נציגי העירייה בתאגיד עירוני כגון מיתרים יתחלק באופן הבא: שליש מקרב חברי מועצת העיר, שליש מקרב עובדי העירייה ושליש מקרב הציבור. בהקשר זה נטען כי אמנם הוראות התקנון שמכוחו פועלים מינהלים קהילתיים בירושלים (להלן: התקנון) קובעות כי נציגי העירייה בהנהלה ימונו מקרב עובדי העירייה, אולם התקנון גם מפנה להוראות תקנות העיריות, ולא התקבל אישור של שר הפנים לסטות מהוראותיהן של תקנות אלה כנדרש על פי דין. מה גם, שמקריאת התקנון עולה כי לא הייתה כוונה לחרוג מהוראות תקנות העיריות. על כן התבקש בית המשפט להורות כי נציגי העירייה בהנהלת מיתרים ימונו בהתאם להרכב הקבוע בתקנות העיריות. בכל הנוגע לפרוטוקולי ישיבות ההנהלה טענה המשיבה בעתירתה כי התקנון קובע שעל הנהלת מינהל קהילתי לנהל פרוטוקול מישיבותיה והחלטותיה ולפרסמו לעיון הציבור, אולם חרף זאת הנהלת מיתרים אינה מפרסמת את פרוטוקולי ישיבותיה. על כן התבקש בית המשפט להורות לה לעשות כן.

3.בפסק דינו של בית המשפט המחוזי, התקבלו שתי טענותיה האמורות של המשיבה (ונדחתה טענה אחרת הנוגעת לכהונתו של משיב 5 בהנהלת מיתרים, שפירוטה אינו נחוץ לענייננו). באשר לסוגיית הרכב ההנהלה נקבע כי בהיות מיתרים "תאגיד עירוני" כמשמעותו בתקנות העיריות, הוראותיהן של תקנות אלה – אליהן מפנה התקנון – חלות עליו לרבות ההוראות הנוגעות להרכב הנהלתו. בתוך כך דחה בית המשפט את טענת המבקשת כי מיתרים לא קיבל על עצמו את התקנון וכי הוא אינו פועל מכוחו, בציינו כי העירייה צירפה לתשובתה לעתירה עותק של התקנון עליו מופיעות חתימות חברי הנהלת מיתרים בשנת 2013. עוד נדחו טענות שהעלתה המבקשת לעניין חוסר סמכותו של בית המשפט המחוזי לדון בעתירת המשיבה, כמו גם לעניין אישור שר הפנים לסטייה מהוראות תקנות העיריות בנוגע להרכב ההנהלה. באשר לסוגיית פרסום הפרוטוקולים, קבע בית המשפט כי גם בעניין זה פועלת הנהלת מיתרים בניגוד להוראות התקנון. אמנם בישיבה שהתקיימה ביום 21.3.2018 החליטה הנהלת מיתרים כי ישיבות ההנהלה יהיו סגורות להנהלה בלבד, אולם לא ניתנה החלטה מסודרת בנוגע לפרוטוקולים וגם לא ניתן אישור של היועץ המשפטי של המבקשת למהלך שכזה כנדרש על פי התקנון. נוכח כל האמור קבע בית המשפט כי מינוי נציגי עיריית ירושלים בהנהלת מיתרים מבוטל ועל העירייה למנות את נציגיה על פי האמור בתקנות העיריות; וכי ההנהלה תפרסם את פרוטוקולי הישיבות שהתקיימו החל מיום 21.3.2018.

על פסק הדין האמור הגישה המבקשת ערעור לבית משפט זה, ובצדו הבקשה שלפנַי לעיכוב ביצוע פסק הדין עד להכרעה בערעור.

טענות הצדדים

4.לטענת המבקשת, ביטול מינוים של נציגי עיריית ירושלים בהנהלת מיתרים ללא מתן שהות לביצוע ההחלטה, גורמת לשיתוקו של מיתרים ולמניעת אפשרותו לפעול למען הציבור. זאת שכן התקנון קובע מפורשות שמניין חוקי של חברי ההנהלה כולל לפחות חבר אחד שמוּנה על ידי הרשות, וכי בהיעדרו של נציג הרשות לא תתקבלנה החלטות המחייבות את המינהל הקהילתי. כפועל יוצא מכך, למיתרים אין הנהלה שיכולה לתפקד, לא ניתן לאשר דוחות כספיים או מינויים חדשים, והדבר עשוי לגרום נזקים עתידיים כגון שלילת תקציבים. לכך יש להוסיף שעל פי תקנון הבחירות של נציגי ציבור להנהלת המינהלים הקהילתיים בירושלים, לא ניתן לבחור נציגים להנהלת המינהל במהלך ששת החודשים שלפני הבחירות לרשויות המקומיות ובששת החודשים שלאחריהן. משכך, ובשים לב למועד הבחירות המקומיות הקרב ובא, לא אפשרי ולא ישים לבצע את פסק הדין בתקופה הקרובה. בנוסף נטען כי מינוי נציגים פוליטיים להנהלת מיתרים הינו תהליך שיימשך זמן רב וגם בכך יש כדי למנוע את אפשרותו של מיתרים לפעול. באשר לפרוטוקולי הישיבות, טענה המבקשת כי פרסומם יביא לנזק בלתי הפיך בכך שלא תהיה אפשרות להשיב את המצב לקדמותו. המבקשת הדגישה כי פעילות מיתרים באופן הנוכחי נמשכה במשך שנים רבות, ומן הראוי להשהות את ההחלטה המשנה את המצב הקיים עד להכרעה בערעור. מנגד, למשיבה לא יגרם כל נזק מעיכוב ביצוע פסק הדין, ובפרט כאשר מדובר בהותרת המצב הקיים על כנו. נוסף על כך הרחיבה המבקשת בטיעוניה על אודות סיכויי הערעור המצדיקים לטענתה היעתרות לבקשה. בין היתר נטען כי שגה בית המשפט בכך שהחיל על המבקשת, שהיא חברה לתועלת הציבור, את התקנון אשר נועד לחול על עמותות, ואשר אומץ רק על ידי חברי ההנהלה של מיתרים ולא על ידי האסיפה הכללית של המבקשת כנדרש על פי הדין; כי בית המשפט נטל לעצמו סמכות שלא כדין; וכי בית המשפט ביטל הוראה בתקנון חרף העובדה שהעתירה כלל לא הופנתה נגד התקנון אלא נגד החלטה שהתבססה על התקנון.

5.המשיבה התנגדה לבקשה. בתשובתה היא טענה תחילה כי סיכויי הערעור קלושים. בהקשר זה נטען בין השאר, כי דינו של הערעור להידחות על הסף מהטעם שהוא מושתת על טענה לפיה חתימת חברי ההנהלה על התקנון הינה חסרת משמעות, טענה אשר כלל לא הועלתה בבית המשפט המחוזי; כי עיריית ירושלים יכולה לכפות על מינהל קהילתי לאמץ את התקנון, ובענייננו התקנון אומץ באמצעות חתימתם של חברי ההנהלה; כי שר הפנים לא אישר חריגה מתקנות העיריות; כי אין לשעות לטענה כי התקנון חל רק על עמותה שעה שהמבקשת כינתה עצמה בדוחותיה הכספיים כ"עמותה"; וכי בא-כוח המבקשת משמש כיועצה המשפטי מזה שנים ארוכות, כאשר עצם העובדה שעד כה הוא לא עשה דבר על מנת ליידע את עיריית ירושלים שהוא מתנגד לחתימה על התקנון, מונעת ממנו להעלות טענה מעין זו כעת. באשר למאזן הנוחות טענה המשיבה כי לא פורט מהו הנזק שייגרם למבקשת כתוצאה מפרסום הפרוטוקולים, וגם באשר למינוי נציגי העירייה לא הוסבר איזה נזק ייגרם כתוצאה מהחלפת הנציגים. לא מדובר בפסק דין שתוצאותיו בלתי הפיכות, והמבקשת ממשיכה לפעול אף מבלי להידרש לכנס את הנהלתה. אכן, המבקשת אינה יכולה לאשר בעת הזו דוחות כספיים, אולם יש ברשותה אישור ניהול תקין עד לסוף השנה, ובכך ניתנה לה שהות עד שתיבחר מועצת עיר חדשה ושהעירייה תמנה מקרב מועצה זו שני נציגים להנהלת מיתרים. באשר לטענה כי לא ניתן למנות נציגים בתקופת הבחירות, נטען כי לעמדת עיריית ירושלים עצמה אין היא כפופה להוראות תקנון הבחירות, ולעמדת היועץ המשפטי שלה הוראות תקנון זה אינן חלות על מינוי חברי הנהלה שלא בהליך בחירות כלליות. עוד נטען כי הבחירות המקומיות צפויות להתקיים בסוף חודש אוקטובר 2023 והמבקשת לא פירטה איזה נזק ייגרם לה אם תמתין עד שיבחרו חברי המועצה החדשים. לעומת זאת נטען כי הנזק למשיבה מהמשך המצב הקיים עצום, שכן משיב 5 הנמנה על חברי ההנהלה פועל לפגוע בתושבים המיוצגים על ידי המשיבה כמו גם בתושבים אחרים.

6.זולת המשיבה, יתר המשיבים הסכימו לבקשה לעיכוב ביצוע פסק הדין.

דיון והכרעה

7.לאחר עיון בבקשה ובתשובות לה הגעתי לכלל מסקנה כי דינה להתקבל.

8.כידוע, נקודת המוצא היא כי אין בהגשת ערעור כדי לעכב את ביצוע פסק הדין כלפיו מופנה הערעור (תקנה 42 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000). בדומה להליכים אזרחיים, גם בהליכים מינהליים, על בעל הדין המבקש את עיכוב ביצוע פסק הדין להראות כי סיכויי הערעור טובים וכי מאזן הנוחות נוטה לטובתו. שיקולים אלה מקיימים ביניהם יחס של מקבילית כוחות, כאשר מקובל לראות בשיקול מאזן הנוחות כשיקול העיקרי (ראו לדוגמה לאחרונה: עע"מ 7352/23 מועצה אזורית הגלבוע נ' פלונית, פסקה 10 (4.10.2023); עע"מ 6099/23 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה – מועצה אזורית גלבוע נ' רשות הרישוי – הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז צפון, פסקה 5 (24.8.2023)). בענייננו, אף מבלי להידרש לסיכויי הערעור, שיקול מאזן הנוחות מטה את הכף לעבר היעתרות לבקשה.

9.מקובלת עליי טענת המבקשת בעניין ביטול מינוי נציגי עיריית ירושלים בהנהלת מיתרים, לפיה יש בביטול המיידי כדי לפגוע בהתנהלות מיתרים ובאפשרותו לפעול למען הציבור. זאת שכן בהתאם לתקנון – אשר על פי פסק דינו של בית המשפט המחוזי הוא מחייב את המבקשת – בהיעדר הוראה אחרת מניין חוקי יכלול "חמישה מחברי ההנהלה... וכן חבר אחד לפחות שמונה ע"י הרשות ו/או ראש הרשות" (סעיף 10.9.2 לתקנון; ההדגשה הוּספה). לא זו אף זו, התקנון מוסיף ומורה כי "לא נכח נציג הרשות ו/או ראש הרשות בישיבה לא תתקבלנה החלטות המחייבות את העמותה" (שם; ההדגשה הוּספה). יוצא אפוא, כי ללא נציגי עיריית ירושלים בהנהלת מיתרים לא ניתן יהיה לקיים ישיבות הנהלה ולא ניתן יהיה לקבל החלטה מחייבת כלשהי. גם אם אכן המינהל הקהילתי יכול להמשיך לפעול במתכונת מסוימת ללא כינוס ההנהלה, אף המשיבה עצמה מסכימה כי קיימים נושאים שלא ניתן יהיה לקדמם ללא כינוסה באופן שיש בו כדי לפגוע גם באינטרס הציבור. לא למותר לציין, בהתייחס לטענת המשיבה כי נוכח מועד הבחירות המקומיות הקרוב דומה כי לא ייגרם נזק מהמתנה לקיומן ולבחירת חברי הנהלה לאחר מכן, הרי שמאז שהוגשה התגובה, ובימים אלו ממש, מועד הבחירות נדחה ליום 30.1.2024, ולכן אין להקל ראש עם הנזק שעלול להיגרם למבקשת בשל לוח הזמנים הנדחה. כמו כן, בכל הנוגע לפרסום פרוטוקולי ישיבות ההנהלה, גם בעניין זה מקובלת עליי טענת המבקשת כי פרסומם יביא למצב בלתי הפיך במובן זה שככל שיתקבל ערעורה (ואיני מביע עמדה בעניין זה), לא ניתן יהיה להשיב את המצב לקדמותו.

10.מנגד, לא התרשמתי כי למשיבה ייגרם נזק משמעותי או בלתי הפיך כתוצאה מעיכוב ביצוע פסק הדין. דומה כי ההרכב הנוכחי של נציגי העירייה בהנהלת מיתרים עומד על כנו מזה מספר שנים (זאת כאשר התקנון שעל בסיסו נקבע ההרכב נחתם כאמור על ידי הנהלת מיתרים כבר בתחילת שנת 2013). הוא הדין גם בנוגע לפרוטוקולי ישיבות ההנהלה, שההחלטה שלא לפרסמם ניתנה כבר בחודש מרץ 2018, היינו לפני למעלה מ-5 שנים. טענת המשיבה כי הנזק שייגרם מהמשך המצב הקיים "עצום" שכן משיב 5 הנמנה על חברי ההנהלה "פועל בכל דרך אפשרית על מנת לפגוע בתושבי[ם]" אותם מייצגת המשיבה נעדרת ביסוס. מה גם, שמשיב 5 כלל אינו מכהן בהנהלה כנציג העירייה, אלא הוא נבחר לכהן בה על ידי הציבור (ועתירת המשיבה לפסילת בחירתו – נדחתה). לפיכך, ובשים לב לשנים הארוכות בהן נמשך המצב הנוכחי כמפורט לעיל, לא מצאתי כי יש בטענה זו כדי להטות את הכף לעבר המשיבה.

הבקשה מתקבלת אפוא. פסק דינו של בית המשפט המחוזי מעוכב בזאת עד למתן פסק דין בערעור. המשיבה תישא בהוצאות המבקשת בסך של 5,000 ש"ח.