עע"מ 7269-23 עע"מ 7269-23

1.לפניי בקשה לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופט הבכיר מ' רניאל), מיום 13.6.2023 ב- עת"מ 58486-02-23 (להלן: הבקשה ו- פסק הדין, בהתאמה).

בית המשפט המחוזי קיבל את עתירת המשיבה והורה למבקשת, הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז חיפה (להלן: הוועדה המחוזית), לבטל את החלטתה מיום 11.1.2023 ולהורות ליועץ הסביבתי להכין, לפי תקנה 7(א) לתקנות התכנון והבנייה (תסקירי השפעה על איכות הסביבה) התשס"ג-2003, "הצעת הנחיות לתסקיר השפעה על הסביבה לגבי התכנית להקמת טורבינת גז בצמוד לדוד קיטור קיים, לצורך ייצור חשמל עצמי בטכנולוגיית קוגנרציה במתחם בז"ן".

רקע עובדתי בתמצית

2.המשיבה מפעילה בתי זיקוק ותשלובת פטרוכימית במתחם בז"ן במפרץ חיפה. בדצמבר 2020 אושרה תכנית מתאר מקומית חפא"ג/1200/ב (להלן: חפאג) מכוחה, בין היתר, ניתן היתר להרחיב את תחנת הכוח הקיימת לפי תכנית מפורטת שתנאי להפקדתה הוא עריכת תסקיר השפעה על הסביבה.

3.ביום 6.3.2022 החליטה ממשלת ישראל בהחלטה 1231 לקדם תכנון לאזור מפרץ חיפה במטרה להופכו לאזור עירוני מוטה מגורים, תעסוקה, לוגיסטיקה ותעשיה ולקדם היערכות משק האנרגיה, שתכליתה להביא, בין היתר, להפסקת זיקוק נפט ותעשיה פטרוכימית במפרץ, תוך מציאת פתרונות חלופיים לצורך עמידה בצרכי משק האנרגיה ועוד. כעולה מההחלטה, נדרשה המשיבה להמשיך ולפעול בתקופת הביניים ועד לקידום התכנית באופן מיטבי לשם הבטחת הרציפות האנרגטית. עוד נקבע, כי 5 שנים קודם למועד שייקבע במסגרת משא ומתן להפסקת הפעילות הפטרוכימית, יבחן משרד האנרגיה אם מועד הפינוי מתאים. מכוח החלטת הממשלה, החליטה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה ביום 10.5.2022 על הכנת תמ"א 75, תכנית מתאר ארצית חלקית הכוללת תכנון מתארי ומפורט למפרץ חיפה.

4.המשיבה מקדמת תכנית שעניינה הקמת טורבינת גז בצמוד לדוד קיטור קיים במתחם, תוך שימוש משולב ביצירת חשמל וחום בו זמנית. להערכתה, תכנית זו תוביל להתייעלות אנרגטית ולא תגרום להגדלת פליטות מזהמים מעבר למצב הקיים. לצורך זאת הוצגה התכנית בפני נציגי המשרד להגנת הסביבה ביום 31.5.2022 ואלה ציינו בפגישתם שבהתאם לתקנות התכנון והבנייה (תסקירי השפעה על איכות הסביבה), תשס"ג-2003 ובהתאם לתוכנית חפאג, כתנאי לקידום התכנית יש להכין תסקיר השפעה על הסביבה, ומשכך על הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה להורות למשרד להגנת הסביבה להכין הנחיות לתסקיר.

5.בדיונים שקיימה המבקשת ביום 18.7.22 החליטה שלא להורות למשרד להגנת הסביבה להכין את ההנחיות האמורות, ואף לא נענתה לבקשת המשיבה לקיים דיון נוסף בעניין זה, מאחר שהיא מתנגדת לקידום התכנית ולמתן הנחיות לתסקיר האמור.

ההליך בבית המשפט לעניינים מנהליים

6.המשיבה עתרה נגד החלטת המבקשת לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים.

בתמצית יתואר, כי בית המשפט המחוזי קבע בפסק דינו כי המבקשת הסתמכה על שיקולים שאינם תכנוניים לגבי התכנית המוצעת; החלטתה, שנתקבלה עוד לפני קבלת תסקיר השפעה על הסביבה, ולפיה ידוע שלא יהיה שיפור באיכות הסביבה ושיהיה שינוי בהיקפם של המזהמים המסוכנים הנפלטים בתהליך ייצור החשמל, אינה מבוססת על תשתית עובדתית; אין סתירה בין החזון העתידי של פינוי המשיבה ממפרץ חיפה לבין אישור התכנית המיועדת לתקופת הביניים שעד לפינוייה ממפרץ חיפה, שכן שני הדברים יכולים להתקיים זה לצד זה על ציר הזמן; העדר תשתית עובדתית לנאמר בהחלטת הוועדה המחוזית, "כאילו" מדובר בהרחבת הפעילות של בז"ן ולא בפעילות שוטפת רגילה; לתמ"א 75 אין עדיין תוקף והיא בגדר תכנית בהכנה, מה גם שלא ניתן להסתמך על הציפייה שבעתיד תינתן הנחייה לקידום תכניות העלולות להטיל מגבלות תכנוניות.

בנוסף, צוין בפסק הדין, אמנם אין חולק כי בית המשפט אינו מוסד תכנוני ואינו מקבל החלטות במקום מוסד התכנון כשהחלטותיו מבוססות על תשתית עובדתית ועל נימוקים משפטיים נכונים, אולם לא כך הדבר במקרה דנן, בענייננו רק לאחר הכנת התסקיר ניתן יהיה להורות על הפקדת התכנית.

הבקשה דנן

7.המבקשת לא השלימה עם פסק הדין והגישה ערעור לבית משפט זה ולצידו כאמור הבקשה שלפניי לעיכוב ביצוע.

8.לעמדת המבקשת, לא נפל כל פגם בהחלטת הוועדה מחוזית, ודאי לא כזה אשר מצדיק התערבות בהחלטה תכנונית מקצועית; לשיטתה, 'מאזן הנוחות' נוטה באופן ניכר לטובתה מאחר שהכנת תסקיר תוביל להקצאת משאבים ציבורים לשווא, אף באופן שיגרע ממשאבים לטובת קידומה של תמ"א 75 לטובת תכנית אשר נעדרת כל היתכנות תכנונית, כפי שציינו גורמי מקצוע מטעם המבקשת. לשיטתה, החלטת המשיבה על הקמת טורבינת גז חדשה במתחם בז"ן, שתוביל להרחבה משמעותית של תחנת הכוח הקיימת, אינה עולה בקנה אחד עם החזון התכנוני של הממשלה והמועצה הארצית לתכנון ולבנייה ביחס למפרץ חיפה ועם מטרותיה של תכנית המתאר הארצית המתגבשת תמ"א 75, ומשכך לא היה מקום להתערב בהחלטתה שלא להורות על הכנת התסקיר האמור.

9.המבקשת סבורה כי סיכויי הערעור גבוהים, שכן פסק הדין "לוקה בשגיאות", כלשונה, במספר מישורים שעניינם פרשנות חוק התכנון והבנייה ותקנות התכנון והבנייה (תסקירי השפעה על איכות הסביבה), התשס"ג-2003, כאשר המשמעותית שבהן התערבות בית המשפט המחוזי בשיקול דעתו המקצועי של מוסד התכנון המוסמך בסוגיה תכנונית מובהקת. בנוסף, כאמור, להעדר קיומה של היתכנות תכנונית לקידום התכנית המוצעת מטעם המשיבה.

10.מנגד, המשיבה סבורה כי דין הבקשה להידחות; לטענתה, 'מאזן הנוחות' נוטה לטובתה שכן המבקשת לא הצביעה על הנזק שעלול להיגרם לה כתוצאה מההוראה לבצע את התסקיר ועל 'הקצאת משאבים ציבוריים לשווא', כטענתה; בית המשפט המחוזי קבע כי לא הובאה תשתית עובדתית למצוקת הזמן הנטענת. בנוסף, טוענת המשיבה, לא מתקיימות במקרה דנן נסיבות חריגות אשר מצדיקות את עיכוב ביצוע פסק הדין; קבלת הבקשה עלולה להוריד את התכנית לטמיון, מאחר שככל שיצטמצם הזמן בין הקמת הטורבינה לבין פינויה העתידי של בז"ן, תיגרע התועלת הצפויה והתכנית עלולה להפוך לבלתי כלכלית. בנוסף, הכנת התסקיר לא תפגום בסמכותה של המבקשת לדון ולהחליט האם לאור הממצאים המקצועיים שיתקבלו יש מקום לאשר את התכנית, אם לאו.

בכל הקשור לסיכויי הערעור סבורה המשיבה כי פסק דינו של בית המשפט המחוזי הוא נכון וראוי ואין עילה להתערב בו; מדובר במעשה עשוי משהמבקשת כבר נתנה הוראה לנציגי המשרד להגנת הסביבה לבצע את התסקיר; צדק בית המשפט המחוזי כאשר קבע כי המבקשת התבססה על תשתית עובדתית חסרה ואף נגועה ב'שיקול זר' להחלטה, קביעותיו ברובן הן קביעות עובדתיות, שבית המשפט שלערעור, ככלל, לא יתערב בהן ולפיכך סיכויי הערעור קלושים ביותר.

דיון והכרעה

11.לאחר עיון בבקשה לעיכוב ביצוע ובתגובת המשיבה וצרופותיהן, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להתקבל.

12.כידוע, הזוכה בתביעתו זכאי ליהנות מפירות זכייתו ומשכך, ככלל, אין בעצם הגשת ערעור על פסק הדין כדי לעכב את ביצועו (תקנה 42 לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (להלן: התקנות). לצידה תקנה 43(ב) לתקנות, מורה בזו הלשון:

"הוגשו ערעור או בקשת רשות לערער, יהא בית המשפט

העליון רשאי להורות על עיכוב ביצועה של החלטה שהיא

נושא ערעור או נושא בקשת רשות לערער לפי החוק

שהוגשו לו, וכן על מתן סעד זמני בנוגע להחלטה כאמור,

למועד שיקבע ובתנאים שייראו לו."

לצד זה, הלכה ידועה היא כי סעד זמני בערעור לפי תקנה 43(ב) לתקנות, יינתן במקרים חריגים בלבד, והוא מותנה בקיומם של שני תנאים מצטברים שמקיימים ביניהם יחס של "מקבילית כוחות": סיכויי הערעור טובים ו'מאזן הנוחות' נוטה לטובת קבלת הבקשה (עע"מ 9897/17 א.ש. אלפא נכסים בע"מ נ' רשות מקרקעי ישראל חיפה, פסקה 12 (11.1.2018)). שני אלה שלובים זה בזה כך שככל שסיכוי הערעור גבוהים יותר כך ניתן למעט בדרישת 'מאזן הנוחות' ולהיפך (עע"מ 8029/11 אלקטרה נדל"ן בע"מ נ' א.ר.י.-מ.א.י נכסים והשקעות בנדל"ן בע"מ, פסקה 7 (1.3.2012)). כמו כן, הפסיקה הכירה במעמד הבכורה שניתן לשיקול 'מאזן הנוחות' ואף נפסק כי בבקשה לעיכוב ביצוע כאשר עסקינן בהליך מנהלי, נדרש בית המשפט במסגרת 'מאזן הנוחות' גם לפגיעה באינטרס הציבורי (עע"מ 5176/22 המועצה המקומית בנימינה גבעת עדה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פסקה 13 (13.9.2022)).

13.לעניין סיכויי הערעור, נכון לעת זו, אין בדעתי להביע עמדה לגופו של הערעור. עם זאת, ומבלי לקבוע מסמרות, לא מן הנמנע כי סיכויי הערעור טובים, שכן הוא מציב סוגיות משפטיות הדורשות הכרעה שיפוטית, כגון פרשנות לחוק התכנון והבנייה ולתקנות התכנון והבנייה (תסקירי השפעה על איכות הסביבה), התשס"ג-2003, והאם קביעת המבקשת, לפיה הקמת טורבינת גז חדשה במתחם, אשר תוביל להרחבה משמעותית של תחנת הכוח הקיים בו, חורגת מפעילות שוטפת רגילה ומהווה החלטה הנתונה לשיקול דעתה המקצועי-תכנוני אם לאו.

14.באשר ל'מאזן הנוחות', התרשמותי כי ידה של המבקשת על העליונה: בהעדר הסעד המבוקש עלולים להתנהל הליכים אשר יתבררו כמיותרים היה והערעור יתקבל, יובילו לבזבוז משאבי ציבור, וכנטען על ידי המבקשת, אף באופן שייגרע משאבים ציבוריים לטובת קידומה של תמ"א 75, אשר במרכזה תכנון מחדש של מפרץ חיפה והיערכות משק האנרגיה להפסקת פעילות התעשייה הפטרוכימית במפרץ.

זאת ועוד, ככל שמוסד התכנון, אשר הוא המוסד המוסמך לאשר את התכנית המוצעת, סבור כי אין התכנות תכנונית לקידום התכנית, אזי אם תתקבל דעתו, הכנת התסקיר עם כל הכרוך בכך מתייתרת, כפי שציינו אף גורמים המובילים את קידומה של תמ"א 75 בהקשר זה: "קבלת הנחיות לעריכת תסקיר השפעה על הסביבה הינו הליך ארוך זמן, שגם תמ"א 75 על נגזרותיה נדרשות לו ולכן גם בהיבט זה, יש להפנות את סדר העדיפות והמשאבים הממשלתיים לטובת קידומה של תמונת העתיד ולאו דווקא לטובת קיבוע המצב כיום".

15.הבקשה מתקבלת אפוא.

הדיון בערעור יתקיים לפני מותב תלתא בהקדם בכפוף לאילוצי יומן בית המשפט.

בנסיבות העניין לא יינתן צו להוצאות.