עע"מ 8521/17 הועדה המקומית לתכנון ובניה יהוד מונוסון נ. אונירם יזמות בע"מ

לפנַי בקשה לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד (כב' סגנית הנשיא ו' מרוז ), מיום 26.10.2017, בעת"מ 20843-02-17, בגדרו חויבו המבקשות לחתום על היתר הבנייה מושא העתירה ולהמציאו לידי המשיבה עד ליום 1.11.2017.

הרקע לבקשה

1.

מבקשת 1 הינה הוועדה המקומית לתכנון ובנייה יהוד-מונסון (להלן: הוועדה המקומית או הוועדה ). מבקשת 2 היא ראשת העיר יהוד-מונסון (להלן: העיר ) ומבקשת 3 היא מהנדסת העיר (שלוש המבקשות תקראנה להלן: המבקשות ).

2.

המשיבה היא חברה קבלנית לבנייה אשר בראשית שנת 2012 זכתה במכרז פומבי לרכישת זכויות במגרש 1015, הממוקם בעיר (להלן: המגרש ), והמיועד להקמת מבנה ל"דיור מוגן", לפי תכנית מפורטת יד/6185 (להלן: התכנית המפורטת ). המגרש מוקף מכל עבריו במגרש 1033 שהינו שטח ציבורי פתוח (להלן: השטח הציבורי ).

3.

לאחר שהמשיבה רכשה מאת רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י ) את מלוא זכויות החכירה במגרש, היא פעלה להשלמת הליכי הרישוי הדרושים לקידום הבנייה במגרש. המשיבה הגישה בקשה להיתר בנייה לבניית 117 יחידות דיור על המגרש וכן מרתף חנייה מתחת לשטח הציבורי. בתאריך 22.10.2012 דנה הוועדה המקומית בבקשה להיתר והחליטה לאשרו תוך שנקבע "תנאי בהיתר" שיגובש הסכם בין העירייה לבין המשיבה המסדיר את זכות השימוש בחניה התת קרקעית בשטח הציבורי. עוד הובהר כי לא תותר כל עבודה (עילית או תת קרקעית) בשטח הציבורי עד לאישור ההסכם האמור.

4.

ביום 6.8.2013, נוכח מספר שינויים שנערכו בבקשה להיתר, דנה הוועדה המקומית פעם נוספת בבקשה, וקבעה כי יש לאשר את תכנית השינויים אך הפעם בכפוף לתנאים, וביניהם, "הסכם שיאושר על ידי מועצת העיר על פי כל דין" (להלן: החלטת הוועדה המקומית ). המשיבה השלימה את התנאים להיתר למעט התנאי של עריכת הסכם שיאושר על ידי מועצת העיר. משלא נחתם ההסכם כאמור, הגישה המשיבה עתירה מינהלית נגד הוועדה המקומית (עת"מ 42036-06-14) ובמקביל פנתה לוועדה בבקשה להארכת המועד להשלמת קיום התנאים להיתר. בקשתה זו נדחתה על ידי הוועדה ביום 18.8.2014 ועל כן הגישה המשיבה ערר לוועדת הערר המחוזית (להלן: ועדת הערר ) תוך שהוסכם על מחיקת העתירה שהוגשה. הערר התקבל בחלקו ובהחלטה מיום 23.3.2015 הורתה ועדת הערר על הארכת תוקף החלטת הוועדה המקומית עד ליום 18.8.2015. כן נקבע כי התנאי המתלה את מתן ההיתר בכריתת הסכם בין העירייה למשיבה יהא חלק מתנאי ההיתר ולא תנאי לקבלתו (דהיינו, "תנאי בהיתר" ולא "תנאי להיתר"). עם זאת נקבע כי תחילת עבודות הבנייה בשטח הפתוח תותנה באישור הסכם בין המשיבה לעירייה.

5.

שני הצדדים השיגו על החלטת ועדת הערר האמורה לפני בית המשפט לעניינים מינהליים (עת"מ 47940-04-15; עת"מ 27809-05-15) ולאחר שאוחד הדיון בשתי העתירות, הגיעו הצדדים להסדר פשרה שקיבל תוקף של פסק דין, לפיו ייעשה מאמץ להגיע להסדר לשם הוצאת ההיתר. כמו כן הוסכם על הארכת תוקף ההיתר לשנה נוספת, עד ליום 14.2.2017. משחלפה השנה ולא הגיעו הצדדים לכלל הסכמה, הגישה המשיבה המרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי נגד העירייה ורמ"י (ה"פ 34103-08-16) להסדרת השימוש והחנייה מתחת לשטח הציבורי על דרך זיקת הנאה. בהיעדר סמכות עניינית, ההליך הועבר לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, ועתירה זו עדיין תלויה ועומדת. בנוסף, ביום 9.2.2017 הוגשה העתירה הנוכחית בה ביקשה המשיבה לחייב את הוועדה לחתום על היתר הבנייה בהתאם להחלטת ועדת הערר ולחלופין לקבוע כי החל מיום 14.2.2017 יש לראות בהיתר הבנייה הנ"ל היתר חתום ותקף, אף ללא חתימתו והפקתו על ידי הוועדה.

6.

לאחר שבחן את טענות הצדדים, קבע בית המשפט המחוזי כי ההוראה בתכנית המפורטת לפיה "ייחתם" הסכם עם העירייה אינה בבחינת תנאי מתלה לאישור היתר בנייה ובוודאי שאין בה כדי לעכב את הוצאתו. בפסק דינו ציין בית המשפט כי על פי החלטת ועדת הערר, מחויבת הוועדה המקומית לאשר את היתר הבנייה. ועדת הערר אף מתחה ביקורת חריפה על "טשטוש" הגבולות בין עמדתה המקצועית של הוועדה המקומית כוועדת רישוי לבין שיקולי העירייה שאינם רלוונטיים להחלטה וממילא אף אינם בגדר סמכות ועדת הרישוי. בית המשפט קבע כי זכות המשיבה לקבל היתר בנייה, אשר למען השגתו עמלה שנים והשקיעה משאבים רבים אינה מותנית בעמדת העירייה. עוד נקבע כי ניכר שהמבקשות העלו כל טענה פרוצדורלית אפשרית במגמה לדחוק את רגלי המשיבה, אשר בפועל, הלכה עקב בצד אגודל כדי לקיים את התכנית כלשונה. לסיכום ציין בית המשפט כי:

"עתירה זו מלמדת על דרך חתחתים שיש בכוחה של רשות מנהלית להעמיד בפני האזרח, להתיש ולשחוק את כוחותיו, משאביו ויוזמותיו. סירוב הוועדה המקומית להוציא היתר בנייה לעותרת נעשה בחוסר סמכות, בתואנות לא ראויות ובמגמה לסכל תכנית מאושרת שהיא עצמה יזמה לבניית דיור מוגן".

לפיכך קיבל בית המשפט את עתירת המשיבה והורה על הארכת תוקף היתר הבנייה שאושר על ידי הוועדה המקומית ועל ידי ועדת הערר, מיום 14.2.2017 ואילך ללא צורך בחידוש אישורי הרשויות המקצועיות וללא כל תנאי נוסף. כמו כן חייב בית המשפט את המבקשות לחתום על היתר הבנייה מושא העתירה ולהמציאו לידי המשיבה לא יאוחר מיום 1.11.2017.

7.

על פסק הדין האמור הגישו המבקשות ערעור לבית משפט זה, יחד עם בקשת עיכוב הביצוע שלפנַי. ביום 1.11.2017 הוריתי על מתן צו עיכוב ביצוע ארעי עד להחלטה אחרת ונתבקשה תגובת המשיבה.

טענות הצדדים בבקשה

8.

המבקשות טוענות כי פסק הדין ניתן על בסיס קביעה עובדתית שגויה, שכן המשיבה לא קיימה את כל התנאים הדרושים לקבלת היתר. לטענתן, התנאים הבאים, שנקבעו בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבנייה ) ובתקנות על פיו שצורפו כתגובה לעתירה (להלן: גיליון הדרישות ) כתנאים מוקדמים למתן היתר בנייה טרם הושלמו: אישור תכנית פיתוח הכוללת שטח ציבורי או חניה; תשלום אגרות בנייה, היטלי פיתוח והיטל השבחה; הפקדת ערבות בנקאית בסך של 50,000 ש"ח להבטחת גידור זמני ושיקום תשתיות עירוניות. בנוסף, חלק מן התנאים הקבועים בתכנית המפורטת לא קוימו, ובהם: לא התבצע תיאום עם הגורמים הרלוונטיים לגבי חציית נחל יהוד; לא התקבל אישור מהנדס הוועדה המקומית לפרטי איטום גגות החניונים התת קרקעיים וניקוזם; לא התקבלו אישורי המשרד להגנת הסביבה באשר לתכנון פתחי האוורור בחניון ולהפחתת מטרדים במהלך תקופת הבנייה. לאור האמור טוענות המבקשות כי פסק הדין, המחייב אותן לתת היתר בנייה מבלי לבדוק כי המשיבה עמדה בכל התנאים הקבועים בדין לשם קבלת היתר הבנייה, מוביל לכך שההיתר יינתן בניגוד להוראות חוק התכנון והבנייה והתקנות על פיו.

9.

עוד לטענת המבקשות, הוראת בית המשפט לוקה בחוסר חוקיות וסבירות. התקנות שחלו במועד הרלוונטי לדיונים בבקשה להיתר הבנייה מושא הבקשה, והתקנות החלות כיום מגבילות את תוקף החלטת הוועדה המקומית למתן היתר בנייה, עד לשנתיים ממועד קבלת ההחלטה ואילו במקרה זה חלפו כארבע שנים. בנוסף, לא ניתן לתת היתר בנייה מבלי לוודא קודם לכן כי ההחלטה לתיתו תקפה וחוקית גם היום וכי לא חלו שינויים בתקנים ובהנחיות הרשויות המוסמכות. הבקשה להיתר הבנייה נדונה בוועדה המקומית ואושרה בשנת 2013 ואישור הגורמים המאשרים השונים ניתן גם הוא באותה שנה. בנסיבות אלו, החלטת בית המשפט המחוזי לתת למשיבה היתר בנייה מבלי שזה ייבחן פעם נוספת על ידי הגורמים המאשרים, לוקה בחוסר סבירות קיצוני.

10.

באשר להיתר הבנייה בשטח הציבורי שבבעלות העירייה, טוענות המבקשות כי אין מחלוקת על כך שלמשיבה אין זכויות קנייניות בשטח זה. בתכנית המפורטת נקבע כי השטח הציבורי יכול לשמש את המשיבה לחנייה בתת הקרקע, אולם זאת רק לאחר שייחתם הסכם בין העירייה לבין המשיבה ולאחר שהסכם זה יאושר על ידי מועצת העיר. ועדת הערר החליטה כי ההסכם בין העירייה לבין המשיבה לא יהווה תנאי למתן היתר הבנייה אלא יקבע כאחד מהתנאים בהיתר תוך שנקבע כי לא תותר עבודה או בנייה בשטח הציבורי עד לאישור הסכם כאמור. בית המשפט התעלם מהעובדה כי הבקשה להיתר בנייה בשטח הציבורי הוגשה על שטח שהמשיבה אינה בעלת זכויות בו וללא הסכמת העירייה. במקרה של בניית הפרויקט לפני חתימה על הסכם עם העירייה, קיים סיכון לפיו הפרויקט ייוותר ללא פתרון חנייה. כך עשוי היתר הבנייה, אם יינתן, לסתור את תקנות התכנון והבנייה (התקנת מקומות חניה), התשמ"ג-1983, לפיהן היתר בנייה מחייב התקנת מקומות חנייה. מתן היתר בנייה להקמת בניין לדיור מוגן הכולל 117 יחידות דיור מבלי שפתרון החנייה הובטח היא החלטה בלתי סבירה המחייבת התערבות.

11.

באשר לסיכויי הערעור נטען, כי פסק הדין ניתן על בסיס הנחה שגויה לפיה התקבלו כל האישורים הדרושים להוצאת היתר, וכי גם האישורים שכן קיימים התקבלו לפני ארבע שנים ועל כן, לכל הפחות, יש להתנות את מתן היתר הבנייה בקיום היוועצות עם הרשויות המוסמכות שיבחנו האם אישורן עדיין תקף. באשר למאזן הנוחות נטען כי אינטרס המשיבה לקבלת היתר הבנייה לא יכול לגבור על הצורך והחובה לוודא כי היתר הבנייה תואם את הוראות התכנית החלה ואת הוראות החוק והתקנות. בנוסף, ככל שיתקבל הערעור, והמשיבה תפעל להנפקת היתר הבנייה ואף תבנה על פיו, קיים חשש של ממש כי אי קבלת הבקשה עלולה לסכל את ביצועו של פסק הדין מחמת "מעשה עשוי".

12.

בתגובתה מציינת המשיבה כי בהליך זה מעלות המבקשות טענות חדשות שלא הועלו בפני הערכאה הדיונית. במסגרת ההליך בפני בית המשפט המחוזי לא הייתה כל מחלוקת באשר לעובדה שתנאי ההיתר קוימו במלואם. נוסף לכך מדובר בטענה הנטענת לראשונה בהליך זה, והיא אינה נכונה כשלעצמה. זאת מפני שתנאי ההיתר נקבעו בהחלטת ועדת הערר, הנסמכת גם על החלטת הוועדה המקומית, שגיליון הדרישות המוזכר אינו חלק ממנה. מעבר לכך, כל התנאים הנכללים בגיליון הדרישות קוימו על ידי המשיבה באופן מלא, למעט ביצוע תשלומים הקשורים במסירת היתר הבנייה ומשולמים באותו מעמד וכן הצגת תכנית הפיתוח לשטח הציבורי שהוצא מתחום העבודות במסגרת ההיתר ואשר ממילא אינה קשורה להיתר ולעבודות שיבוצעו מכוחו.

13.

לטענת המשיבה סיכויי הערעור להתקבל נמוכים במיוחד. בניגוד לנטען על ידי המבקשות, מסכת קבלת האישורים להיתר בנייה נמשכת באופן שגרתי זמן רב, ובסיומה אף נדרש זמן נוסף להכנת תכניות העבודה המפורטות ולביצוע העבודה בפועל. כך, מרבית עבודות הבנייה המבוצעות היום, מבוססות למעשה על היתרי בנייה שניתנו מלפני מספר שנים. בענייננו, אין כל מחלוקת שכלל האישורים עמדו בתוקף עד ליום 14.2.2017, ובהתאם לכך נקבע מועד זה על ידי בית המשפט המחוזי כמועד מתן ההיתר ותחילת תוקפו בפועל. עוד נטען כי שיקולי מאזן הנוחות מחייבים את דחיית הבקשה לעיכוב ביצוע. כל שיהוי נוסף בביצוע העבודות בפועל מטיל בספק את יכולת ביצוע ומימוש הפרויקט כולו. זאת, משום שלשם מימון רכישת המגרש עצמו נטלה המשיבה הלוואה מסחרית שהתבססה בין היתר על תחילת ביצוע העבודות והשלמתן בזמן קצוב ומוגדר. בנוסף, גם תנאי הסכם החכירה ביחס למגרש מדגישים את החובה לסיים את עבודות הבנייה במקרקעין ולאכלס את המבנה בתוך פרק זמן של 36 חודשים ממועד השלמת העסקה. עוד צוין כי עיקר טענות המבקשות בערעור מתייחסות לבנייה בתחום השטח הציבורי אשר ממילא בשלב זה לא ייבנה בו דבר. על כל אלו הוסיפה המשיבה כי המבקשות מבקשות לשנות את המצב התכנוני במקרקעי המשיבה בעקבות הסכם פוליטי בלתי חוקי ומדובר בהתעמרות שלטונית חריגה. על כן המשיבה טוענת כי היא רשאית לממש את זכותה לבנות על המקרקעין שרכשה, בהתאם להיתר בנייה קיים, שהופק כדין ועומד בתוקפו מיום 14.2.2017 ואילך.

14.

יצוין כי ביום 15.11.2017 הגישו המבקשות בקשה למתן רשות להגשת תשובה לתגובת המשיבה, אך לא ראיתי מקום להיעתר לבקשה זו.

דיון והכרעה

15.

לאחר שעיינתי בבקשה ובתגובת המשיבה על נספחיהן, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להידחות.

16.

תקנה 42 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 קובעת כי ככלל, הגשת ערעור מינהלי לא תעכב את ביצוע ההחלטה מושא הערעור. על מנת לסטות מכלל זה, ובדומה לשיקולים הנשקלים בבקשה לסעד זמני במסגרת הליך ערעור אזרחי, על המבקש עיכוב ביצוע להוכיח כי סיכויי הערעור טובים וכי מאזן הנוחות נוטה לטובתו (ראו למשל: עע"מ 8401/17 המועצה המקומית תל-מונד נ' אברבוך (31.10.2017); עע"ם 1662/14 ג'יוסי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה טייבה (1.4.2014); עע"ם 3461/05 מועצה מקומית כפר קרע נ' עבאדי (16.5.2005)) . בין שני תנאים אלה מתקיים יחס המוכר כ"מקבילית כוחות", לפיו ככל שישתכנע בית המשפט כי סיכויי הערעור להתקבל טובים יותר, כך יקל בדרישת מאזן הנוחות, ולהיפך (ראו: עע"מ 5930/12 חמזה נ' מועצה מקומית – ג'וליס (29.8.2012)).

17.

על פני הדברים, ומבלי לקבוע מסמרות בדבר, לא שוכנעתי כי סיכויי הערעור מצדיקים את קבלת הבקשה. נוכח התייחסותו המפורטת של בית המשפט המחוזי למכלול הסוגיות הרלוונטיות, נראה כי הנטל המוטל על המבקשות בערעורן כבד למדי. עוד נראה כי חלק מטענות המבקשות באשר לתנאים הדרושים לקבלת היתר שלא מולאו על ידי המשיבה, הינן טענות עובדתיות שלא נטענו לפני הערכאה הראשונה וכידוע, ככלל אין לאפשר העלאת טענות חדשות בשלב הערעור אם אלה לא עלו ולא התבררו לפני הערכאה הדיונית. אכן ייתכנו מקרים בהם תהא ערכאת הערעור נכונה לסטות מן הכלל האמור, אך על מבקש בקשת עיכוב הביצוע מוטל הנטל להוכיח כי המקרה הספציפי נמנה על אותם מקרים חריגים (ע"א 10704/05 לוגסי נ' פקיד שומה אשקלון (10.7.2008); ע"א 398/79 מנגל נ' מדינת ישראל , פ"ד לו(1) 432 (1982) ).

18.

כאמור, המבקשות טוענות כי מאחר שהבקשה להיתר הבנייה אושרה על ידי הגורמים המוסמכים לפני כארבע שנים, יש להתנות כעת את מתן היתר הבנייה בבחינה נוספת על ידי הגורמים המאשרים. בהתחשב בקשיים שהערימו המבקשות על המשיבה, שמצידה עשתה כל שביכולתה לקבלת היתר הבנייה הנדרש – ספק בעיני אם יהיה בכוחה של טענה זו לסייע למבקשות בהליך העיקרי.

19.

גם באשר למאזן הנוחות, לא השתכנעתי כי הוא נוטה לטובת המבקשות. אדרבה, כל עיכוב נוסף בתחילת העבודות יטיל בספק את ביצוע הפרויקט בכללותו ויגרום נזק רב למשיבה. זאת בעוד שלמבקשות לעומת זאת היה די זמן לקיים את הבדיקות הדרושות לה לצורך מתן היתר הבנייה ולביצוע מכלול ההתאמות הדרושות, אם קיימות כאלה. משבחרו המבקשות שלא לעשות כן במשך שנים מספר, אין להן להלין אלא על עצמן.

20.

במסגרת זו אין מקום לשעות לטענת המבקשות שיש להתלות את מתן היתר הבנייה בהסדרת החנייה שאמורה לקום בשטח הציבורי. בעניין זה נטענו טענות רבות, לרבות נחיצותם של אישורים שונים האמורים להינתן על ידי המבקשות עצמן (כגון: אישור תכנית פיתוח ופרטי איטום גגות החניונים וניקוזם) ולרבות אישורים האמורים להתקבל ממשרדי ממשלה שונים (כגון: אישור ממשרד הגנת הסביבה בדבר פתחי האוורור בחניון). אלא שכאמור מאזן הנוחות נוטה לעבר המשיבה שלא להתלות עוד את מתן היתר הבנייה במגרש בקבלת אישורים אלו. מובן מאליו שעל המשיבה לדאוג לקבלת האישורים האמורים, אך זאת במקביל לבנייה שתחל עם מתן ההיתר כמפורט, ועל פניו נראה כי ניתן יהיה להתלות את אכלוס הבניינים שיוקמו בקבלת האישורים, אך "דיה לשמחה זו בשעתה".

21.

כמו כן, פשיטא כי על המשיבה לשאת בתשלום האגרות וההיטלים השונים הנלווים למתן ההיתר כגון: אגרת הבנייה, היטלי הפיתוח, היטל ההשבחה ומתן הערבות הבנקאית להבטחת הגידור ושיקום התשתיות העירוניות. כמו כן, ככל שנחוץ אישור מטעם המשרד להגנת הסביבה בגין המטרדים שיגרמו כתוצאה מהבנייה, או ככל שיש לקבל הנחיות מהגורם המוסמך בקשר לחציית נחל יהוד, הרי שעל המשיבה להצטייד באישורים או בהנחיות כאמור עובר לתחילת הבנייה על ידה.

כאמור, הבקשה נדחית.

המבקשות יישאו בהוצאות המשיבה בסך של 7,500 ש"ח.

יומן בית המשפט ייתן עדיפות לשמיעת הערעור.