עע"מ 9589/16 עמותת בית הספר הדמוקרטי עמק האלה נ. מדינת ישראל - משרד החינו

1.בקשה לעיכוב ביצוע פסק הדין של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופט א' דראל ) מיום 13.11.2016 בעת"ם 33013-10-16, בגדרו נדחתה עתירת המבקשת (להלן: העמותה ) להורות על ביטול צו הסגירה שהוציא המשיב (להלן: משרד החינוך ) לבית הספר המופעל על-ידה.

עיקרי העובדות וההליך בבית המשפט המחוזי

2.בשנת הלימודים תשע"ה (ספטמבר 2014), החלה העמותה בהפעלת בית ספר הפועל בשיטת ה'סאדברי' – "שיטת לימוד ייחודית אשר לפיה יום לימודים טיפוסי בבית הספר כולל בתוכו ניהול עצמי של סדר היום על ידי כל תלמיד, לפי רצונו ותחומי העניין שלו" (פסקה 6 לעתירה המנהלית), ומונה 50 תלמידים בגילאי 18-6. עובר לפתיחת בית הספר לא הגישה העמותה בקשה לרשיון כנדרש בסעיף 3 לחוק הפיקוח על בתי ספר, התשכ"ט-1969 (להלן: חוק הפיקוח ); בקשה כזו הוגשה רק ביום 8.2.2016, כשנה וחצי לאחר פתיחת בית הספר.

3.ביום 25.5.2016, במסגרת הליך בחינת הבקשה לרשיון, ערכה המפקחת על בתי הספר היסודיים ביקור בבית הספר. במסגרת הביקור שוחחה המפקחת עם צוות בית הספר, וקיימה שיחה טלפונית עם מנהל בית הספר (אשר נעדר בשל שירות מילואים). בדוח הערכה פדגוגית שערכה לאחר הביקור, הצביעה המפקחת על שורה ארוכה של ליקויים בפעילותו של בית הספר, ובסיכום הדוח המליץ מנהל מחוז ירושלים במשרד החינוך שלא לאשר את הבקשה. ביום 24.7.2016 החליטה המנהלת הכללית של משרד החינוך (להלן: המנכ"לית ) – בהתבסס על המלצת הגורמים המקצועיים – לדחות את בקשת העמותה לקבלת רשיון. בפתח ההחלטה צויין, כי מאז הגשת הבקשה עבר בית הספר למבנה אחר מזה שלגביו הוגשה הבקשה מלכתחילה, ודי בטעם זה בלבד כדי לדחותה. בנוסף, ההחלטה עומדת בפירוט על הליקויים השונים שנמצאו בבית הספר, ובכלל זה טיב המבנה – בית פרטי אשר אינו מתאים לשמש כמוסד חינוכי; חוסר במערכת שעות מסודרת; העדר מעקב ובקרה על אופן התנהלות יום הלימודים; העדר פיקוח על התקדמותם הלימודית של התלמידים ועוד. בסוף דבריה ציינה המנכ"לית, כי העמותה רשאית להשיג על החלטתה באמצעות הגשת ערר תוך 21 ימים.

4.העמותה לא הגישה ערר על ההחלטה, ומשיחות שערך נציג אגף האכיפה במשרד החינוך עם יושבת-ראש העמותה במהלך חודש אוגוסט 2016, הוברר כי העמותה ממשיכה בהערכות לקראת פתיחת שנת הלימודים תשע"ז. נוכח האמור הוצא צו סגירה לבית הספר, וזה נמסר לעמותה ביום 15.9.2016. ביום 26.10.2016 הגישה העמותה עתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי, במסגרתה ביקשה להורות על ביטול צו הסגירה שהוצא לבית הספר. בד בבד עם הגשת העתירה הגישה העמותה בקשה למתן צו ביניים, בגדרה נתבקש בית המשפט המחוזי לעכב את ביצוע צו הסגירה עד להכרעה בעתירה. העמותה תמכה את עתירתה במספר טעמים: ראשית , בניגוד לאמור בהחלטת המנכ"לית, בית הספר ממלא אחר התנאים המפורטים בהוראת סעיף 9 לחוק הפיקוח הנדרשים לשם קבלת רשיון; שנית , החלטת המנכ"לית בלתי-סבירה בעליל, שכן היא ניתנה כחודש בלבד עובר לפתיחת שנת הלימודים, והיא מסבה נזק בלתי-הפיך לתלמידים, להוריהם ולעובדי בית הספר; שלישית , ההחלטה מתעלמת מאופיו הייחודי של בית הספר, ומפלה אותו לרעה ביחס לבתי ספר הפועלים בשיטה דומה, שלהם ניתן רשיון על-ידי משרד החינוך; רביעית , ההחלטה לפתוח את שנת הלימודים כסדרה נעשתה על סמך הבטחה מנהלית שניתנה מאת מנהל מחוז ירושלים במשרד החינוך כי תתקיים הידברות בין הצדדים, ו "העובדה שלא הוגש ערר קשורה לכך שהיה אולטימטום מצד משרד החינוך שאם יוגש ערר – לא תהיה הידברות"

(פסקה 62 להודעת הערעור).

5.ביום 13.11.2016 התקיים דיון מוקדם בעתירה ובבקשה למתן צו ביניים, במסגרתו נשמעו טענות הצדדים מזה ומזה. העמותה שבה על טענותיה בעתירה, בעוד משרד החינוך מצדו עמד על קיומו של צו הסגירה, טען כי אין להשלים עם מצב שבו בית ספר פועל תקופה ממושכת ללא רשיון, והבהיר כי הוא ערוך לספק חלופות לתלמידי בית הספר במוסדות אחרים. עוד באותו יום ניתן פסק הדין של בית המשפט המחוזי, ובו נדחתה עתירת העמותה ועמה גם הבקשה למתן צו ביניים. בית המשפט המחוזי עמד על כך שהגשת עתירה מנהלית אינה הדרך הראויה לתקוף את ההחלטה הדוחה את הבקשה לרשיון, וקבע כי "על העותרת למצות את ההליכים במסגרת ועדת הערר שהוקמה למטרה זו" (פסקה 12 לפסק הדין). אשר לטענת העמותה כי לא הגישה ערר בשל הבטחה מנהלית לקיום הידברות נקבע, כי "אין בכך כדי להקנות לבית המשפט סמכות לדון בערר על החלטה מקצועית שלא להעתר לבקשה למתן רישיון למוסד חינוכי, וההכרעה הזו מסורה, ועל כך אין מחלוקת, לוועדת הערר"

(שם). לגופה של ההחלטה קבע בית המשפט המחוזי, כי "על פני הדברים מדובר בהחלטה המבוססת על ראיות מנהליות ברורות, שהביאו לדחיית הבקשה לרישיון" (פסקה 13 לפסק הדין). נוכח האמור קבע בית המשפט המחוזי, כי אין עילה להתערב בהחלטת משרד החינוך להורות על סגירת בית הספר. לצד זאת, מאחר ששנת הלימודים בעיצומה, ועל מנת לצמצם ככל הניתן את הפגיעה בתלמידי בית הספר, קבע בית המשפט המחוזי כי צו הסגירה יכנס לתוקפו ביום 6.1.2017 בשעה 13:00, על מנת לאפשר לצדדים זמן התארגנות סביר.

6.על פסק הדין הגישה העמותה ערעור, ובצדו הבקשה לעיכוב ביצוע שלפנַי, בגדרה נתבקשתי להורות על עיכוב ביצועו של צו הסגירה עד להכרעה בערעור. לטענת העמותה, סיכויי הערעור להתקבל גבוהים המה, לנוכח הטעויות הרבות שנפלו בפסק הדין של בית המשפט המחוזי, וחזרה בהקשר זה על טענותיה בעתירה. אשר למאזן הנוחות, נטען כי זה נוטה בבירור לטובת העמותה, שכן אם לא יעוכב ביצוע צו הסגירה, אזי יגרם נזק בלתי-הפיך לעמותה, לעובדיה, לתלמידים ולהוריהם, והדיון בערעור – הלכה למעשה – יתייתר. מנגד, למשרד החינוך לא יגרם נזק אם יעוכב ביצועו של פסק הדין; הא ראיה – בית הספר פועל כבר למעלה משנתיים ואין פוצה פה ומצפצף.

דיון והכרעה

7.לאחר שנתתי דעתי על טענות המבקשת, ועיינתי באסמכתאות אליהן הפנתה ובתיק בית המשפט המחוזי (באמצעות מערכת 'נט המשפט'), באתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להידחות, וזאת אף מבלי שאדרש לתגובתו של משרד החינוך.

8.סיכויי הערעור להתקבל – אינם מן המשופרים, לשון המעטה. בעתירתה תוקפת העמותה את צו הסגירה שהוציא משרד החינוך, אלא שעיון בטענות לגופן (ראו פסקה 4 לעיל), מלמד כי לאמיתו של דבר מכוונת העתירה נגד החלטת המנכ"לית לדחות את הבקשה למתן רשיון. דא עקא, את השגותיה על החלטה זו היה על העמותה להשמיע במסגרת הגשת ערר (כפי שצויין בהחלטת המנכ"לית במפורש), כדרך שנקבע בהוראות סעיפים 14-13 לחוק הפיקוח. אם גם החלטתה של ועדת הערר לא היתה מניחה את דעתה של העמותה, כי אז היה בידה להגיש ערעור מנהלי על החלטה זו כדרך שנקבע בהוראת סעיף 14א לחוק הפיקוח. אולם, כאמור, לא כך נהגה העמותה. לטענתה, היה זה בשל מה שהכתירה כ'הבטחה מנהלית', אשר בפועל תוארה כהצבת אולטימטום מצד הגורמים המקצועיים במשרד החינוך, כי אם יוגש ערר – תחדל ההידברות בין הצדדים. ברם, העמותה אינה תומכת את טענותיה בהקשר זה בראיות כלשהן, ומשרד החינוך מצדו הכחיש את הדברים מכל וכל (ראו פרוטוקול הדיון בבית המשפט המחוזי, עמוד 5 שורות 11-10). העמותה לא עמדה אפוא בדרישת הסף למצות את ההליכים העומדים לרשותה בהתאם לחוק, ודומה כי ההליך דנן אינו האכסניה הראויה לברר את טענותיה. ודוק: אין מדובר בפגם פורמלי גרידא. במקום אחר אמרתי: "לא בדקדוקי עניות של פרוצדורה עסקינן, אלא במהות: הסדר הטוב; היעילות; החסכון במשאבים; מיקוד המחלוקת וציוני-דרך לפתרונה; הפעלת שיקול דעת מקצועי; הפריית השיח שבין האזרח לבין הרשות; כיבוד הדדי בין הרשות השופטת לבין הרשות המבצעת; כל אלה מחייבים מיצוי הליכים תחילה, וביקורת שיפוטית אחר כך"

(בג"ץ 112/12 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ממשלת ישראל

(24.5.2012) פסקה 8; להרחבה בנושא מיצוי ההליכים במשפט המנהלי ראו: נ' סולברג "שִמרו משפט ועשו צדקה" דין ודברים ח 13, 22-24 (התשע"ד-2014)).

9.בהקשר זה, מן הראוי לעמוד בקצרה על מאפייניה של ועדת הערר: בנוסחו הראשוני של חוק הפיקוח, בטרם התקבל, נקבע כי על החלטת המנהל הכללי ניתן יהיה לערור לפני השר. במסגרת הדיונים בהצעת החוק נשמעו התנגדויות להסדר זה: "לא נראה לי שאת הערעור על ההחלטה של המנהל הכללי יש להביא לפני השר, מפני שהמנהל הכללי מבצע את מדיניותו של השר. לדעתי צריכה לקום ועדת ערר שלא תהיה תלויה

במשרד החינוך והתרבות. הוועדה תהיה מורכבת מאנשי ציבור ולפניה יובא הערעור" ; וכן: "הערר לפני שר החינוך והתרבות אינו מתקבל על הדעת, שהרי המנהל הכללי, שנגד פעולתו הוגש ערר, הוא עושה דברו של שר החינוך. מנהל כללי סר למשמעתו של שר החינוך, בדרך כלל עובד עמו בעצה אחת, ושניהם הם רשות מבצעת " (ד"כ 51, 2052, 2053 (התשכ"ח); ההדגשות הוספו – נ' ס'). עמדת המתנגדים התקבלה, ועוגנה בהוראת סעיף 14 לחוק הפיקוח, הקובעת כי על השר למנות ועדת ערר, שבראשה יעמוד "מי שכשיר להיות שופט בית משפט מחוזי שיתמנה לאחר התייעצות עם שר המשפטים" . עוד נקבע, כי סדרי הדין של הוועדה יקבעו בתקנות על-ידי השר; כפי שאמנם נעשה. כך, תקנות פיקוח על בתי-ספר (סדרי הדין בועדת ערר), התשל"ב-1972, קובעות הוראות מדוקדקות בדבר אופן הגשת הערר והתנאים להגשתו, סדר הדיון בוועדה, הוראות שונות בדבר סמכויותיה של הוועדה, הוראות לעניין ניהול הפרוטוקול, אופן קבלת ההחלטה ( "החלטת הוועדה תתקבל ברוב דעות והיא תהיה מנומקת" ; תקנה 17) ועוד. הנסיון שהצטבר בוועדה במהלך השנים – רב ומשמעותי. כדי לסבר את האוזן: במהלך שנת 2015 דנה הוועדה ב-30 עררים; ובמהלך שנת 2014 דנה הוועדה ב-45 עררים (ראו: 'רשימת החלטות של ועדת הערר לפי חוק פיקוח על בתי ספר (משנת 2010 ואילך)'; אתר המרשתת של מינהל רישוי, בקרה ואכיפה במשרד החינוך, בכתובת: cms.education.gov.il/EducationCMS/Units/MinhalRishuyBakaraAchifa/rishuy_mosdot/vadot_arar/hachlatot_arar15.htm ).

הנה כי כן, ועדת הערר – מקצועית; מנוסה; מעין-שיפוטית; בלתי-תלויה – היא ה'פורום הנאות' שלפניו יש להשיג על החלטות הדוחות בקשה לרשיון. ועדת ערר, ככל גורם אנושי, לבטח גם אינה חפה משגיאות, אך כאמור, החלטתה אף היא אינה סופית, ורשאי החפץ בכך להביא את עניינו לפני בית המשפט המחוזי, על דרך של ערעור מנהלי, אך כאמור: מיצוי הליכים תחילה, וביקורת שיפוטית אחר כך.

10.גם מאזן הנוחות שבין הצדדים אינו מצדיק להעתר לבקשה. אמת נכון הדבר, סגירת שערי בית הספר כעת – בעיצומה של שנת הלימודים – תפגע מטבע הדברים בתלמידי בית הספר – שידרשו להסתגל ללימודים במוסד אחר, ולא פחות מכך, תפגע בעובדי בית הספר – שעשויים למצוא את עצמם ללא מקור פרנסה. פגיעה זו ממשית ומיידית, אינני מקל בה ראש כלל ועיקר. יחד עם זאת, לא ניתן להתעלם מכך שהעמותה היא שהביאה פגיעות אלו על עצמה, על עובדיה ועל תלמידיה: היא שפעלה ללא רשיון במשך למעלה משנתיים ימים; היא אשר הגישה את הבקשה לרשיון רק כשנה וחצי לאחר שהחל בית הספר לפעול; היא שבחרה לא להגיש ערר על החלטת המנכ"לית; היא זו שהתעלמה מפניותיו החוזרות ונשנות של נציג אגף האכיפה במשרד החינוך; היא זו שפתחה את שנת הלימודים כסדרה ביודעה שבקשתה לרשיון נדחתה, ובהבינה את המשמעות הנודעת לכך – עתה היא מבקשת מבית משפט זה כי יתן את ידו (ולוּ באופן זמני) להתנהלותה הבלתי-חוקית (ראו גם בר"ם 5776/13 עמותת מקום להיות – בית הספר "מעיין" נ' מנכ"ל משרד החינוך

(26.8.2013) פסקה 18). זמן רב (מדי) עושה העמותה דין לעצמה; לא עוד. "רבים המקרים מספור שבהם החלטנו שלא להיזקק לעתירה המוגשת לבית-משפט זה מחמת אי-נקיון-כפיו של העותר, ובראש ובראשונה מחמת אי-נקיון-כפיים הנובע מעבירה על החוק הקשור בנושא העתירה. בבית-משפט הגבוה לצדק אין אנו פותחים את דלתותינו לפני אדם העושה דין לעצמו ועובר על החוק"

(בג"ץ 609/75 ישראלי נ' ראש עירית תל-אביב-יפו , פ"ד ל(2) 304, 306 (1976)). דברים אלו יפים גם לענייננו. הנסיון להשיג הישגים – הן בזירה המנהלית, הן בזירה המשפטית – על דרך של 'קביעת עובדות בשטח', סופו להיכשל. לצד האמור עד כה, לא מיותר לציין כי בבית המשפט המחוזי הציג משרד החינוך רשימת שיבוץ לתלמידי בית הספר במוסדות חינוך שונים באזור. הגם שאין בכך כדי לאיין את הפגיעה בתלמידים, יש בכך כדי 'לרכך' אותה במידה מסוימת, ולדחות את טענת העמותה כי הללו "יוותרו ברחובות"

(פסקה 47 לבקשה).

11.גם את נסיונה של העמותה להיבנות מן ההחלטה שניתנה בבר"ם 8172/14 חברת מפעלי אנקורי נ' גב' נויה ארז

(18.12.2014) (להלן: עניין אנקורי ),

"אשר נסיבותיו זהות כשתי טיפות מים לענייננו

אנו" (פסקה 36 לבקשה; ההדגשה במקור), יש לדחות. אדרבה, דווקא ההשוואה בין הנדון שם לנדון דידן מחזקת את המסקנה כי אין הצדקה להעתר לבקשה: ראשית , בעניין אנקורי

פעל בית הספר למיצוי ההליכים הקבועים בחוק הפיקוח, הגיש ערר על ההחלטה לדחות את בקשתו לרשיון, ומשנדחה הערר הגיש ערעור מנהלי לבית המשפט המחוזי; שנית , בעוד שבעניין אנקורי פעל בית הספר ללא רשיון תקופה קצרה יחסית, העמותה דנן מפעילה את בית הספר ללא רשיון זו השנה השלישית ( ! ), ובמובן זה אי-החוקיות שדבקה בה משמעותית הרבה יותר (פסקה 11 לעניין אנקורי ).

12.אשר על כן, הבקשה לעיכוב ביצוע נדחית. צו הסגירה יכנס לתוקפו ביום 6.1.2017 בשעה 13:00, כפי שקבע בית המשפט המחוזי.

משלא נתבקשה תגובה, ורק מטעם זה, לא אעשה צו להוצאות.