פרטי ההליך
בבית המשפט העליון
עע"מ
982/22 -
א'
לפני:
כבוד השופט י' אלרון
המערערות:
1. עיריית חדרה
2. הועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה
נ ג ד
המשיבה:
וויי בוקס הכפר הלבן בע"מ
בקשה לעיכוב ביצוע
פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה ב-עת"מ 20312-07-21 מיום 27.12.2021
שניתן על ידי השופט נאסר ג'השאן
בשם המערערות:
עו"ד אלי וילצ'יק;
עו"ד רוית צימנט
בשם המשיבה:
עו"ד עפר טויסטר
החלטה
לפניי בקשת המערערות, עיריית חדרה (להלן: העירייה ) והוועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה, לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופט נ' ג'השאן ), ב-עת"מ 20312-07-21 מיום 27.12.2021, בגדרו קבע כי מסמך המדיניות שפורסם על ידי העירייה אינו מקיים אחר הוראות פסק דין שניתן בעתירה קודמת, והורה לעירייה להשלים את הכנתה של "תכנית אסטרטגית" תוך 6 חודשים מיום פסק הדין.
העובדות הצריכות לעניין
1.
המחלוקת בין הצדדים נסבה על העדר פיתוחן של תשתיות בתחומה של תוכנית חד/1135 (להלן: התוכנית ), לצרכי הנפקת היתרי בנייה, וזאת על אף שהתוכנית פורסמה למתן תוקף כבר ביום 26.6.2003.
המשיבה היא חברה יזמית אשר רכשה בין השנים 2017-2015 חטיבות קרקע בשטח התוכנית ששטחן הכולל הוא עשרות דונמים, עבורן שילמה לטענתה סכום העולה על 100 מיליון ש"ח. המשיבה טענה כי מאמציה לפתח תשתיות במקרקעין על מנת לבנות בהם לפי תוכנית מפורטת לא צלחו מאחר שלא בוצעו בשטח התכנית עבודות פיתוח ותשתיות כנדרש, לרבות חיבור לתשתיות עירוניות, וכי בקשות למתן היתרי בנייה בשטח זה נדחו.
2.
ביום 30.10.2019 המשיבה הגישה עתירה נגד אי פיתוח שטח התוכנית לשם קבלת היתרי בנייה, נוכח הזמן הרב שחלף מאז אישור התוכנית ועד ליום הגשת העתירה (להלן: העתירה הראשונה ). הדיון בעתירה הראשונה אוחד עם עתירה אחרת, ובדיון שהתקיים ביום 3.2.2020 הגיעו הצדדים להסכמות, להן ניתן תוקף של פסק דין (להלן: פסק הדין הראשון ). זו לשונן:
"בהמלצת בית המשפט הגענו להסכמה ולפיה:
על מנת למנוע פיתוח אקראי ועל מנת להסדיר תכנית אסטרטגית את שלבי הפיתוח של המתחמים לרבות צפי בלתי מחייב לגבי פיתוח המתחמים הכלולים בתכנית 2020 (כאשר העירייה שומרת לעצמה הזכות לכלול בתכנית האסטרטגית מתחמים בכל רחבי העיר ואילו העותרים בשתי העתירות טוענים שלא ניתן לכלול מתחמים שאינם מופיעים בתכנית 2020) הסכימו הצדדים כי העירייה תפעל להשלמת התכנית האסטרטגית וזאת עד לסוף חודש 9/2020 כששמורה לעירייה הזכות לבקש מבית משפט זה הארכת המועד להשלמת התכנית.
התכנית האסטרטגית תכלול שלבי פיתוח המתחמים השונים לרבות צפי בלתי מחייב באשר להתחלת עבודות הפיתוח במתחמים.
מוסכם כי העירייה תקבל טיעונים בכתב מטעם העותרים בטרם תקבל החלטתה וככל שהעותרים יבקשו להופיע בפניה, תאפשר להם זכות הטיעון בפני הוועדה שתגבש את התכנית.
בנוסף,
הצדדים שומרים לעצמם את מלוא טענותיהם לרבות אלה שהועלו בעתירה וטענות נוספות באשר למסקנות התכנית האסטרטגית.
מוסכם כי לתאגיד מי חדרה תינתן זכות הטיעון באשר לתכנית".
3.
בעקבות מספר ארכות שהתבקשו על ידי המערערות, הוארך המועד לפרסום התוכנית האסטרטגית עד לסוף חודש אפריל 2021.
ביום 8.4.2021, העירייה פרסמה מסמך שכונה על ידה "דרוג קדימויות לפיתוח מתחמים בחדרה" (להלן: מסמך המדיניות ). בדברי הפתיחה של מסמך המדיניות הובהר, כי הוא "... מהווה תשתית עקרונית לקבלת החלטות ואין בו כדי להחליף את התוכנית האסטרטגית עליה שוקדת העירייה בימים אלה..." (שם, סעיף 6). מסמך המדיניות סקר 34 תוכניות שונות, כשהתוכנית דורגה במקום ה-17 בסדר העדיפויות.
לאחר קבלת מסמך המדיניות, המשיבה פנתה למערערות והלינה, בין היתר, על כך שהוא אינו עומד בהוראות פסק הדין משאינו מהווה "תכנית אסטרטגית" ואינו כולל "צפי בלתי מחייב" לתחילת עבודות הפיתוח במתחמים. המערערות השיבו ודחו את טענות המשיבה, ועל כן עתרה האחרונה בשנית לבית המשפט קמא.
ההליך בבית המשפט לעניינים מנהליים
4.
בתמצית יתואר, כי המשיבה העלתה בעתירתה שלוש טענות עיקריות: ראשית, נטען על אי סבירותו של מסמך המדיניות, אשר אינו ממלא אחר הוראות פסק הדין הראשון מאחר שאין מדובר בתכנית אסטרטגית ולא נכלל בו צפי לפיתוח המקרקעין; שנית, נטען כי העירייה הציגה במסגרת המשא ומתן עם המשיבה מצג שווא לפיו קידום פיתוח שטחי התוכנית "נמצא בפתח"; ושלישית, נטען כי התנהלות העירייה מהווה הפרה של חובת ההגינות המוטלת על הרשות.
מטעמים אלו, המשיבה ביקשה כי בית המשפט יורה למערערות "לבצע לאלתר את הנדרש על מנת שתתאפשר הבניה במקרקעין בתחומה של התכנית".
5.
מנגד, המערערות טענו כי יש לדחות את העתירה על הסף, וזאת מאחר שלא צורפו כמשיבים לעתירה כל מי שעלול להיפגע כתוצאה מביטול מסמך המדיניות, אותו כינו "התכנית המיני אסטרטגית"; היות שהסעד המבוקש הוא "אמורפי ובלתי ניתן לאכיפה"; ובשל כך שלא ניתן לכפות על העירייה לחתום על הסכם פיתוח ללא גמירות דעת ובניגוד לאינטרס הציבורי.
לגופם של דברים, המערערות טענו כי אין הצדקה להתערב בשיקול דעתה של העירייה ובאילוציה התקציביים. נטען, כי עצם העובדה שהתוכנית אושרה על ידי הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה אין בה כדי לכפות על העירייה לפתח אותה, והעירייה ממילא אינה יכולה לספק לכל בעל חטיבת קרקע בתוכנית מאושרת שירותי פיתוח, ועליה לקבוע סדר עדיפות לצורך כך. עוד הוסיפה, כי ממילא מדובר בצפי בלתי מחייב , כך שגם אם היה נכלל במסמך המדיניות, הדבר לא היה מועיל למשיבה.
עוד הסבירו כי – "סמוך לאחר פסק הדין החלו המשיבות [המערערות – י' א' ] לעבוד על הכנת התכנית האסטרטגית, אלא שהתברר להן כי השלמת התכנית האסטרטגית ... אינה יכולה להיעשות תוך מספר חודשים" (סעיף 14 לתשובת המערערות לעתירה); ולכן הוחלט על הכנת "תכנית מיני אסטרטגית" – היא מסמך המדיניות, אשר מקיימת לשיטתן את הוראות פסק הדין הראשון.
6.
בפסק דינו, בית המשפט דחה תחילה את טענות הסף של המערערות. נקבע, כי מאחר שמסמך המדיניות כולל הנחיות פנימיות בלבד ביטולו אינו שולל "זכויות מוקנות" ולכן אין מקום להורות על צירופם של מאות גורמים, ואולי אף יותר מכך, לדיון בעתירה. עוד פסק, כי אמנם התבקש סעד כללי, אולם משמעותו היא פיתוח המתחם מושא התוכנית ומכל מקום בעתירה נכללים סעדים וטענות לגבי תוקפו של מסמך המדיניות, ומשכך אין מקום לדחותה בגין היותו של הסעד כללי או אמורפי.
לגופו של עניין, נקבע כי בגדרי פסק הדין הראשון הצדדים הסכימו על הכנת תכנית אסטרטגית ועל פרסום צפי בלתי מחייב לפיתוח המתחמים הכלולים בתכנית חד/2020, אך מסמך המדיניות אינו ממלא אחר דרישות אלו. ובלשונו של בית המשפט:
"המסקנה: העירייה, אשר במשך שמונה עשרה שנים אינה יכולה לקבוע לוח זמנים לפיתוח המתחם שבו רכשה העותרת [המשיבה – י' א'] מקרקעין, הפרה הוראת פסק הדין שניתן בעתירה הקודמת [פסק הדין הראשון – י' א' ] ... נראה כי התכנית שהוכנה היא תכנית שמטרתה "לצאת ידי חובה", ועל מנת לטעון כי העירייה קיימה אחר פסק הדין שניתן בעתירה הקודמת" (שם, פסקה 43).
בית המשפט הוסיף וקבע, כי בחלוף שמונה עשרה שנים מאז פורסמה התוכנית, בעלי הקרקעות בשטחה זכאים לקבל מידע לגבי צפי לפיתוח, או לחלופין, כי העירייה תפעל לגיבוש הסכם פיתוח עם יזמים החפצים לבנות בשטח התוכנית. המצב שנוצר, בו העירייה "זנחה" את פיתוח התוכנית משך שנים ארוכות, ובמקביל אינה יכולה לנקוב במועד צפוי לפיתוח שטחה, הוא בלתי סביר ויש בו כדי לפגוע בזכות הקניין של בעלי המקרקעין.
בית המשפט ציין, כי לא ראה צורך להכריע בסוגיות נוספות שהועלו בעתירה, ובכלל זה טענות בדבר נפקותם של מצגי העירייה וסבירות התבחינים שבבסיס מסמך המדיניות.
7.
לבסוף, בית המשפט קבע כי מסמך המדיניות אינו מקיים אחר הוראות פסק הדין הראשון, וקבע כי " ... מאחר והעירייה הצהירה, כי היא שוקדת על הכנת תכנית אסטרטגית, ככל שטרם עשתה כן אני מורה לה להשלים את התכנית האסטרטגית וזאת תוך 6 חודשים מהיום כאשר תכנית זו תכלול צפי ביצוע פיתוח לגבי תכניות ישנות (שהתכנית מושא העתירה נמנית עליהם)" (להלן: פסק הדין השני ).
תמצית טענות הצדדים
8.
מכאן הבקשה שלפניי, אשר הוגשה בד בבד עם הגשת ערעור על פסק הדין השני.
9.
לטענת המערערות, בית המשפט קמא שגה בקביעתו כי מסמך המדיניות אינו ממלא אחר דרישות פסק הדין הראשון, וממילא לא היה מקום להורות לעירייה להכין תכנית אסטרטגית, משסעד זה כלל לא התבקש. עוד נטען, כי בהינתן שהוכן מסמך המדיניות, ובשל "אי היכולת המעשית" לכלול בו צפי לפיתוח, קביעת בית המשפט המחוזי הנה "בלתי סבירה" ועולה כדי התערבות בוטה בשיקול דעת העירייה.
המערערות הוסיפו, כי התכנית האסטרטגית אף "אינה מעניינה" של המשיבה, ובשים לב להיקפה, קציבת 6 חודשים להשלמתה, כפי שנעשה בפסק הדין השני, היא "בלתי סבירה בעליל". על כן, המערערות סבורות כי סיכויי הערעור להתקבל גבוהים.
10.
במישור מאזן הנוחות, המערערות הדגישו כי למעשה לא ניתן להשלים את התוכנית האסטרטגית בזמן שהוקצב בפסק דינו של בית משפט קמא, וכי סד זמנים זה נקבע מבלי שבית המשפט קיבל לידיו נתונים על סטטוס התוכנית.
הובהר, כי התוכנית האסטרטגית נמצאת בהכנה, אולם נדרשת עבודה רבה עד להשלמתה. פורט, כי הכנתה כוללת שישה שלבים, וכעת העירייה מצויה בשלב השני בלבד. בנוסף, המערערות טענו כי סמוך לאחר פסק הדין השני הושעה מר צבי גנדלמן מתפקידו כראש העירייה, וזאת עד ליום 20.7.2022, ובסמוך לאחר מכן התפטר מנכ"ל העירייה מתפקידו. על כן, בהיעדר ראש עירייה נבחר ומנכ"ל מכהנים, נטען שאין כל היתכנות "אף לא תיאורטית", להשלמת התכנית האסטרטגית במועד שנקבע בפסק הדין.
לפיכך, המערערות טוענות שככל שההכרעה הסופית בערעור לא תינתן עד ליום 28.6.2022, ואם ביצועו של פסק הדין השני לא יעוכב, משמעות הדברים היא שהעירייה עלולה להיות מואשמת בביזיון בית המשפט, וזוהי תוצאה קשה עבורה, אשר קיים קושי להשיבה לקדמותה.
לטענת המערערות, אל מול הנזק שייגרם להן, למשיבה לא ייגרם נזק של ממש מעיכוב ביצועו של פסק הדין, בין היתר מאחר שהיא ממילא לא ביקשה סעד של השלמת התכנית האסטרטגית. נטען, כי לכל היותר הנזק שייגרם למשיבה הוא עיכוב בפרסום צפי פיתוח התוכנית.
11.
מנגד, המשיבה טוענת כי הליך זה, כמו ההליכים שקדמו לו, משקפים התנהלות "שערורייתית" של רשויות שלטוניות במסגרתה הן עושות דין לעצמן. לטענתה, היא רכשה את המקרקעין מושא ההליך על בסיס התוכנית התקפה, והם נותרו כאבן שאין לה הופכין.
מטעם זה, המשיבה פנתה לבית המשפט בעתירה הראשונה, שהסתיימה בפסק דין מוסכם. אולם, לשיטתה פסק דין זה הופר על ידי המערערות בהחלטתן שלא להכין תכנית אסטרטגית אלא "תכנית מיני אסטרטגית", ובהחלטתן שאין הצדקה לקביעת צפי לפיתוח המקרקעין, למרות שהדבר מהווה את "לב ליבן" של ההסכמות בין הצדדים.
עוד נטען, כי משמבוקש סעד מן היושר, אין להעניקו לצד להליך, וביתר שאת
לרשות שלטונית, הנוהגת כמערערות. כן נטען, כי המערערות למעשה תוקפות בערעורן את פסק הדין הראשון, בעוד מדובר בפסק דין חלוט שלא ניתן לערער עליו או לעכב את ביצועו.
דיון והכרעה
12.
נקודת המוצא לבחינת הבקשה שלפניי קבועה בתקנה 42 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), תשס"א-2000 (להלן: התקנות ), ולפיה הגשת ערעור לבית המשפט העליון אין בה, כשלעצמה, כדי לעכב את ביצוע ההחלטה מושא ההליך. לצד זאת, תקנה 43(ב) לתקנות קובעת כי משהוגש ערעור: "... יהא בית המשפט העליון רשאי להורות על עיכוב ביצועה של החלטה שהיא נושא ערעור ... וכן על מתן סעד זמני בנוגע להחלטה כאמור, למועד שיקבע ובתנאים שייראו לו".
נפסק לא אחת, כי סעד זמני בערעור לפי תקנה 43(ב) לתקנות, יינתן במקרים חריגים, והוא מותנה בקיומם של שני תנאים מצטברים: הראשון – כי סיכויי ערעור גבוהים; השני – כי "מאזן הנוחות" נוטה באופן מובהק לטובת מתן הסעד המבוקש ( עע"מ 5428/19 אג'יס רייל SA נ' חברת כביש חוצה ישראל בע"מ , פסקה 12 (1.12.2019) ).
שיקולים אלו שלובים זה בזה, כך שככל שסיכויי הערעור גבוהים יותר ניתן למעט בדרישת מאזן הנוחות, ולהיפך ( עע"מ 7329/21 ועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה מחוז צפון נ' י.ג.מ.ח ייזום והשקעות בע"מ , פסקה 14 (15.11.2021) ); ונקבע שמבין שני שיקולים אלו, שיקול מאזן הנוחות הוא אבן הבוחן המרכזית להכרעה בבקשה (עע"מ 7411/21 יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, חיפה נ' כהן , פסקה 14 (21.11.2021)).
13.
בנסיבות המקרה דנן, השתכנעתי כי סיכויי הערעור אינם ברף הנדרש לצרכי קבלת הסעד המבוקש, וחשוב מכך – כי מאזן הנוחות אף הוא אינו נוטה לטובת המערערות, ודאי שלא באופן מובהק. על כן, דין הבקשה להידחות .
14.
סיכויי הערעור – מבלי לקבוע מסמרות, התנהלות המערערות אכן מעוררת קושי של ממש, וזאת באופן המוביל למסקנה שסיכויי הערעור אינם מן המשופרים. פסק הדין הראשון מדבר בעד עצמו, ואיני סבור, על פני הדברים, כי בית המשפט קמא שגה עת שקבע כי הוראותיו לא קוימו. למעשה, המערערות עצמן אינן חולקות על כך שקיים הבדל של ממש בין מסמך המדיניות לתכנית האסטרטגית אותה נדרשו להכין, וכי מסמך זה אינו כולל צפי בלתי מחייב לפיתוח, כפי שהתחייב בפסק הדין הראשון.
דומה אפוא, כי טענות רבות של המערערות, לרבות בדבר היתכנות לוחות הזמנים להכנת התכנית האסטרטגית והנחיצות שבה עבור המשיבה, אינן אלא הרהור בדיעבד אחר התבונה שבהסכמתן לתנאים שקיבלו תוקף של פסק דין בגדרי פסק הדין הראשון, וניסיון ערעור בהווה על פסק דין חלוט. אין זה המועד או הדרך הדיוניות הראויה לביטולן או שינוין של הסכמות אלו, ומכאן שמובן מאליו, כי על המערערות היה לקיים את פסק הדין הראשון ככתבו וכלשונו.
התנהלות זו, לצד המכשול הגבוה שהיא מקימה בהיבט סיכויי הערעור, מעוררת גם חשש לעשיית דין עצמי המצדיק כשלעצמו את דחיית הבקשה (עע"מ 2358/12 המועצה המקומית קדימה נ' עוזי ויהודה בע"מ , פסקה 16 (30.1.2013)).
לצד זאת, אני נכון להניח כי במישור הסעד שניתן בפסק הדין השני, למערערות טענות הראויות להישמע ודורשות הכרעה שיפוטית בגדרי הערעור. יוצא אפוא, כי שיקול מאזן הנוחות הוא שיכריע באשר לתוצאת הבקשה.
15.
מאזן הנוחות – נקודת המוצא בטיעונן של המערערות, היא שאין ביכולתן למלא אחר הקבוע בפסק הדין עד למועד הקצוב בו, מאחר שפרק הזמן עד להשלמת התוכנית האסטרטגית ואישורה יעמוד על 24 חודשים "לכל הפחות". על כן נומק כך:
"... [ש]אם וככל שפסק הדין לא יעוכב חלילה, או-אז שהעירייה עלולה להיות מואשמת בביזיון ביהמ"ש עוד בטרם יוכרע הערעור. בהינתן האמור, ברי אפוא כי אם יתקבל הערעור יהא קושי להשיב את המצב לקדמותו, שהלא העירייה כבר עשויה חלילה להיות מואשמת בביזיון. מדובר בתוצאה קשה מאד לעירייה, שהנה רשות ציבורית, ומכאן הצורך הברור בעיכוב ביצועו של פסק הדין" (פסקה 154 לבקשה).
מדובר בטיעון בלתי שגרתי, מאחר שהמערערות חפצות כי בית משפט זה יבחן את הנזק שעלול להיגרם להן מאי קיום פסק הדין, אל מול הנזק שייגרם למשיבה כתוצאה מעיכוב ביצועו.
משמעותו של טיעון זה, היא שכך או כך, תכנית אסטרטגית לא תושלם עד למועד הקבוע בפסק הדין, ועיכוב ביצועו מתבקש כמעין "הגנה" לשיטתן מפני הליכים לאכיפתו, ובפרט – הליכי ביזיון בית משפט. בנסיבות המקרה דנן, איני רואה כל מקום להעניק "הגנה" שכזו. לא כל שכן, כאשר ליבו של פסק הדין השני בקביעה כי פסק הדין הראשון לא קוים.
16.
אשר על כן, "מאזן הנוחות" כלל אינו נוטה לטובת המערערות. לא עלה בידן להציג כל טיעון של ממש הממחיש את הנזק שייגרם להן כתוצאה מאי קיומו של פסק הדין, או קושי להשיב את המצב לקדמותו. ממילא ספק בעיניי אם ראוי שבית המשפט ישקלל בנסיבות שכאלו נזק מסוג זה.
סוף דבר
17.
הבקשה נדחית אפוא. נוכח תוצאה זו, הדיון בערעור יתקיים לפני מותב תלתא בהקדם, בכפוף לאילוצי יומן בית המשפט, ולא יאוחר מיום 1.6.2022.
המערערות יישאו בהוצאות המשיבה בסכום כולל של 5,000 ש"ח.
ניתנה היום, ל' באדר א
התשפ"ב (3.3.2022).
ש ו פ ט