רע"א 1408/15 האיל אלעתאיקה נ. משרד החקלאות

א.

בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר שבע (השופט א' ואגו ) בע"א 26879-09-14 מיום 3.2.15, בגדרו התקבל ערעור המשיבה על פסק דינו של בית משפט השלום בבאר שבע (השופטת מ' וולפסון ) בת"א 6078-04-11 מיום 6.6.14.

במוקד הבקשה, תביעת פיצוי על המתת עדר כבשים הנגוע במחלה על-ידי משרד החקלאות.

רקע והליכים קודמים

ב.

המבקשים הם יורשיו של סלמן אלעתאיקה ע"ה (להלן המנוח ) שהיה בעליו של עדר כבשים. ביוני 2010 פנה המנוח למנהל הלשכה הוטרינרית בבאר שבע – ד"ר אליס גרוס – לאחר שבני משפחתו חלו במחלת הברוצלוזיס (להלן המחלה ) ועקב הפלות שהתרחשו בעדרו. ביום 13.6.10 התבצעה בדיקה סרולוגית שהעלתה כי 4 מתוך 6 איילים בעדר מגיבים למחלה. ביום 15.7.10 בוצעו בדיקות דם שהעלו כי 80% מהנקבות בעדר נגועות במחלה. ביום 1.8.10 נשלה הודעה למנוח, ויום לאחר מכן הומת העדר על-ידי השירות הוטרינרי. בבדיקה שנערכה לאחר ההשמדה נמצא, כי מספר כבשים בעדר לא חוסנו כנדרש, וכי העדר כלל כבשים מעדרים אחרים שהועברו לעדרו של המנוח ללא האישור הנדרש לפי תקנה 2(א) לתקנות מחלות בעלי חיים (הסדרת תנועת בעלי חיים בישראל), התשמ"ב-1982.

ג.

ביום 5.1.11 חתם ד"ר גרוס על טופס שכותרתו "המלצה לתשלום פיצויים בעד המתת בעלי חיים". הטופס כולל פירוט של מספר הבהמות שהומתו בעדרו של המנוח. יצוין, כי ממלא הטופס נדרש לבחור בסעיף 5 האם יש לפצות את בעל הבהמות לפי סעיף 16(ב)(1) או לפי סעיף 16(ב)(2) לפקודת מחלות בעלי חיים (נוסח חדש), התשמ"ה-1985. ד"ר גרוס לא סימן אף אחת מהאפשרויות. דיווח של ד"ר גרוס, כולל הטופס המדובר, הועבר למנהל השירותים הוטרינרים בפועל – ד"ר מישל בלאיש – שחוות דעתו בנוגע לפיצוי המנוח התבקשה על-ידי הלשכה המשפטית של משרד החקלאות. ביום 30.1.11 השיב ד"ר בלאיש בקצרה בדואר-אלקטרוני, כי "לפי דעתי יש במקרה זה להחיל את הוראת סעיף 17ג לפקודה". קרי, אין מקום לתשלום פיצויים למנוח בעקבות הפרות הדין על-ידיו – אי חיסון חלקים מן העדר והעברת צאן אל עדרו ללא אישור. ביום 28.2.11 נשלחה למנוח הודעה מאת הלשכה המשפטית, בה נמסר לו כי נוכח החלטת ד"ר בלאיש – אין הוא זכאי לפיצוי.

ד.

המנוח תבע את המשיבה בתביעה אזרחית בבית משפט השלום בבאר שבע, ותביעתו התקבלה ביום 6.6.14. בית משפט השלום ביסס את קביעתו על שני אדנים. ראשית, הוטל ספק בכך שד"ר בלאיש – הגורם המוסמך – קיבל את ההחלטה מבחינה מהותית, ולא רק אימץ אוטומטית את דעתם של גורמים אחרים במשרד. שנית נקבע, כי שיקול הדעת הנדרש לשם הפעלת סעיף 17(ג) – השולל פיצויים מבעל בהמה שהומתה – מחייב גם שיקולי מדיניות רחבים וכן התחשבות בזכויות יסוד. בית המשפט ציין, כי לא השתכנע "מעל 50%" שהיה מקום להפעיל את סעיף 17(ג), ולכן קיבל את תביעת המנוח וחייב את המשיבה בתשלום 78,475 ש"ח.

ה.

המשיב עירער לבית המשפט המחוזי, וערעורו התקבל ביום 3.2.15. בית המשפט המחוזי קבע, כי ד"ר בלאיש קיבל את ההחלטה הן מבחינה טכנית והן מהותית. עוד נקבע, כי אין לבחון את החלטתו המינהלית של ד"ר בלאיש ברף הסתברותי של 50%, אלא בעדשת הראיות המינהליות, משלא נמצא פגם בקבלת ההחלטה למניעת פיצוי מהמנוח, התקבל ערעור המשיבה.

בקשת רשות הערעור

ו.

עיקר הבקשה נשען על הטענה, לפיה החלטתו של ד"ר בלאיש מנוגדת לחוות דעתו של הגורם המקצועי בשטח – ד"ר גרוס; זאת שכן ד"ר גרוס מילא טופס שכותרתו "המלצה לתשלום פיצויים בעד המתת בעלי חיים", ובשל מכתב ששלח ד"ר גרוס למנהל השירותים הוטרינרים בשדה – ד"ר עוזרי – בו נכתב "אבקש את החלטתו של היועץ המשפטי על גובה הפיצוי לבעל העדר". עוד טוענים המבקשים, כי פגם נפל בהחלטתו של ד"ר בלאיש, משנמנע מעריכת שימוע לפני שלילת הפיצויים.

ז.

תגובת המשיבה לבקשה התקבלה ביום 23.6.15. לפי המשיבה, עצם מילוי הטופס המדובר אינו מלמד על דעתו של ד"ר גרוס לגבי פיצוי המבקשים, שכן מדובר בפעולה סטנדרטית. עוד נטען, כי העובדה שד"ר גרוס לא סימן אף לא אחת מהאפשרויות בסעיף 5 לטופס – בו נדרש הממלא לבחור האם להמליץ על פיצוי מלא או חלקי – מלמדת כי לא סבר שמגיע פיצוי כלל. באשר להיעדר השימוע, המשיבה מזכירה שהמבקשים שטחו את טענותיהם בכתב לאחר מתן ההחלטה, וקיבלו תשובה מן הגורמים הרלבנטיים. עוד נטען בהקשר זה, כי לא כל פגיעה בזכות הטיעון מובילה בהכרח לביטול ההחלטה המינהלית.

הכרעה

ח.

לאחר העיון לא אוכל להיעתר לבקשה. רשות ערעור בגלגול שלישי נשקלת במקרים המעוררים שאלה עקרונית, משפטית או ציבורית החורגת מעניינם הפרטי של הצדדים לסכסוך, או כאשר עלול להיגרם למבקש, אם תידחה בקשתו, עיוות דין חמור. איני סבור כי כך בנידון דידן.

ט.

פקודת מחלות בעלי חיים מעגנת את הטיפול בבעלי-חיים חיים חולים העלולים להוות סכנה לסביבתם. סעיף 17(ג) לפקודה קובע, כי "לא ישולמו פיצויים בשל בעל חיים שהומת לפי הוראות פקודה זו, אם לדעת מנהל השירותים הוטרינריים הפר בעליו את הוראות הפקודה, או הוראת ביצוע או לא נקט באמצעים הנדרשים לשם מניעת הידבקות בעל-חיים במחלה כפי שהורה מנהל השירותים הוטרינריים, והצורך בהמתת בעל החיים נובע מאי-קיום ההוראות האמורות". אציין, כי הסעיף תוקן בשנת 2013 כך שכיום ההחלטה על אי מתן פיצוי מתקבלת על-ידי ועדה, אך אין לכך משמעות לנידון דידן שהתרחש, כאמור, בשנים 2011-2010. תכלית הוראות הפקודה מתיישבות עם השכל הישר – אפשרות שלילת הפיצוי מתמרצת את החקלאי להיזהר ולחסן את עדרו, ועל-ידי כך יוצא האינטרס הציבורי נשכר.

י.

בנידון דידן, חלקים משמעותיים מעדרו של המנוח לא חוסנו כנדרש נגד המחלה – ועל כך אין חולק. זהו עיקר העניין, זו המהות, ואת התמונה הכוללת יש לבחון בהתאם לכך. אמת, כותרת הטופס עליו חתם ד"ר גרוס עלולה להטעות אדם מן היישוב, אך לא בכדי הושאר סעיף 5 ריק. מכתבו של ד"ר גרוס לד"ר עוזרי מציין במפורש את היעדר החיסון, כמו גם את הצאן שנכנס לעדר ללא אישור, ותצהירו מעיד שכוונתו הייתה להמליץ על אי מתן פיצוי. מעבר לנדרש אציין, כי גם אילו סברתי שד"ר גרוס תמך במתן פיצוי למבקשים, לא היה די בכך כדי לבטל את החלטת ד"ר בלאיש. בהיותו מנהל השירותים הוטרינרים בפועל, ד"ר בלאיש הוא הגורם המוסמך לקבל החלטה על אי מתן פיצוי. משקיבל את הדיווחים העובדתיים אודות אי-חיסון העדר מהגורם המטפל בשטח, היתה ההחלטה על הענקת או מניעת פיצוי בידיו, ואין מניעה כי זו תתקבל בניגוד לדעת הגורם המטפל בשטח (ראו גם י' זמיר הסמכות המינהלית 599-597 (תשנ"ו-1996)). עוד אוסיף, כי לעניין בחינת ההחלטה – דעתי כדעת בית המשפט המחוזי. גם אם יכול היה המתוה הפורמלי להיות מסודר יותר, קרי למשל, להחתים את מנהל השירותים הוטרינריים על החלטה במסמך מפורט פורמלי, וכך היה נמנע ה"ספק" העובדתי שאליו נדרש גם בית משפט השלום; אך הבוחן את המסמכים הקיימים אינו יכול אלא להתרשם בבירור, כפי שסבר בית המשפט המחוזי, כי ד"ר בלאיש נשאל על-ידי עו"ד אסולין-דגני מן הלשכה המשפטית של משרד החלקאות והשיב כי לדעתו יש להחיל את סעיף 17(ג). ואשר לרמת השכנוע, עסקינן בהחלטה מינהלית ועל כן – הגם שההליך אזרחי – עסקינן ברף ראיות מינהלי, על המשתמע. כשלעצמי אוסיף כי ראוי שהליך מעין זה ימצא מקומו בבית המשפט לעניינים מינהליים, ואולי ייבחן הדבר על-ידי הגורמים המוסמכים. מכל מקום, לענייננו די בראיות המינהליות שהוצגו בפני ד"ר בלאיש כדי לבסס את החלטתו, ואין מקום לבחון את ההחלטה לפי רף ההוכחה הנדרש במשפט אזרחי – קרי, בהסתברות של מעל 50%, אף שסבורני כי ההבדל כאן אינו גדול לאמיתו, אם בכלל.

יא.

כעת לטענת היעדר השימוע, וראוי לציין כי זו לא הועלתה לפני כן ומועלית רק עתה, בבקשת רשות הערעור. שימוע לעולם רצוי – " שָׁמֹעַ בֵּין אֲחֵיכֶם וּשְׁפַטְתֶּם צֶדֶק " ( דברים א' ט"ז). ועם זאת השימוע עשוי ללבוש צורות שונות, ובנידון דידן

אין מניעה להכיר בחילופי המכתבים בין המשיבה לבא-כוח המבקשים כשימוע. כידוע, שימוע יכול להיערך בכתב (בג"ץ 4706/02 ראיד סלאח נ' שר הפנים , פסקה 12 לפסק-דינו של השופט טירקל (2002); בג"ץ 8835/06 פלוני נ' עיריית ירושלים , פסקה ג' (2006)), ובמקרים מסוימים ניתן לעשות כן גם לאחר קבלת ההחלטה (בג"ץ 2911/94 באקי נ' משרד הפנים , פסקה 18 לפסק-דינו של השופט זמיר (1994) (להלן עניין באקי ); עע"מ 1038/08

מדינת ישראל נ' געאביץ , פסקה כ"ז (2009)). לכך יש להוסיף את הכלל לפיו לא כל היעדר שימוע מוביל מינה וביה לביטול ההחלטה המינהלית ( עניין באקי , פסקה 19). אולי בכגון דא יש מקום לשקול במקרים מסוימים שימוע בעל-פה למבקשים שעדרם הומת –

ולו רק בבחינת "דְּאָגָה בְלֶב אִישׁ יַשְׁחֶנָּה" ( משלי י"ב כ"ה); אך אין בית משפט זה מתערב ככלל בהחלטות שאינן מיטביות, אלא בהחלטות בלתי סבירות במובהק או שיש בהן עוול (בג"ץ 4140/95 סופרפארם בע"מ נ' מנהל המכס והמע"מ , פסקה 14 לפסק-דינו של השופט זמיר (1999); בג"ץ 1836/11 שטרית נ' שר הביטחון , פסקה 5 לפסק-דינו של השופט עמית (2011)), והטעון בדיקה הוא ההחלטה לגופה, והאם בטרם גובשה סופית עמדה עמדת הפונים לנגד עיני הרשות. בנידון דידן כך היה הן בחילופי מכתבים משניתנה ההחלטה והן, כאמור, בקיומם של ההליכים השיפוטיים שאף אם היה פגם תוקן בגדרם.

יב.

לחיבת המשפט העברי אציין, כי ניתן למצוא בו אזכורים חיוביים לקיום שימוע. בסיפור המקראי עורך האל מעין שימוע לתושבי סדום לפני הפיכתה – "אֵרְדָה-נָּא וְאֶרְאֶה, הַכְּצַעֲקָתָהּ הַבָּאָה אֵלַי עָשׂוּ כָּלָה" ( בראשית י"ד כ"א). יפים לכך מאוד הדברים האמורים בשו"ת הרמ"א [רבי משה איסרליש, פולין, המאה הט"ו], סימן ק"ח: "ולכן פשיטא דאי אפשר לדון בדבר בלי שמיעת טענת הנתבע, כי התורה אמרה 'שמוע בין אחיכם' ( דברים א' ט"ז) ואף כי זה דבר פשוט נוכל ללמדו מדרכי הש"י [השם יתברך], כי כל דרכיו משפט ודרכי דרכי נעם ונתיבותיו שלום. התחיל באדם [הראשון] לשאול 'מי הגיד לך כי ערום אתה' ( בראשית ג' י"א), וכן לקין אמר לו 'אי הבל אחיך' ( בראשית ד' ט'), כדי לשמוע טענותיו ק"ו [קל וחומר] להדיוט. וכזה דרשו רז"ל [רבותינו זכרונם לברכה] ממה שנאמר 'ארדה נא ואראה' ( בראשית י"ד כ"א) לימד לדיינים שלא ידונו עד שישמעו ויבינו, ומינה כי אף בדבר שברור לדיין שיתחייב הנתבע עכ"פ [על כל פנים] צריך לשמוע טענותיו תחילה". עוד ראו את ניתוח הדו-שיח בין אבימלך מלך גרר לאל ( בראשית כ' ב-ז') כמקור לזכות השימוע (מ' הורוביץ " לצאת ידי שימוע – עקרון השימוע במבט אנליטי " משפט ועסקים ט' 311, 318-314 (התשס"ח-2008)). בסופו של יום, מכל מקום, על בית המשפט לבחון את המהות – קרי, האם כדבעי ואל נכון ידע הגורם המחליט מהי עמדת הפונה, בנסיבות הספציפיות.

יג.

סבורני כי אין מקום להלום את הבקשה. בנסיבות החלטתי שלא לעשות צו להוצאות, גם בשל האמור באשר להתנהלות הרשות, וכמות שכתב בית המשפט המחוזי.