רע"א 2088/09 עיריית מגדל העמק נ. א.דורי חברה לעבודות הנדסיות בע"מ

א.

בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת (השופטים ח'טיב, הווארי וארבל; פסק הדין מפי השופט ח'טיב) מיום 26.1.09 בתיק ע"א 190/08, בו נדחו ערעורי הצדדים על פסק דינו של בית משפט השלום בעפולה (סגן הנשיא בן חמו) מיום 2.7.08 בתיק ת"א 2813-03.

רקע והליכים קודמים

ב.

בשנים 1999-1998 בנתה המשיבה שכונת מגורים בתחומה של המבקשת, ושילמה לה על פי דרישתה תשלומים שונים. בהמשך הגישה המשיבה תביעת השבה - והיא העומדת ביסוד ההליך שלפנינו. נציין כאן בתמצית, כי לפי החלטת בית המשפט המחוזי (מיום 27.3.06) נדונה התביעה - לרבות בסוגיית היטל ביוב - בבית משפט השלום. ביום 2.7.08 קיבל בית המשפט את התביעה.

אשר להיטל הביוב נקבע, כי המבקשת לא הוכיחה שנשאה בעלות הקמת תשתיות הביוב (בעיקר צינור היקפי שהונח בשנים 1975-1974 ומתקן טיהור שנבנה מאוחר יותר), ולפיכך אין היא יכולה לגבות היטל למימונן. הוזכר, כי לפי סעיף 28 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב - 1962 מחויבת המבקשת למסור "לבעלי הנכסים החייבים בהיטל, דרישת תשלום המפרטת את סכום ההיטל שבעל הנכס חייב בו, את הפרטים ששימשו יסוד לחישוב ההיטל לפי פרק זה..." (ההדגשה הוספה - א"ר) - ונקבע, כי דרישה זו מעידה שהחובה להוכיח את ההוצאות אשר לשמן מוטל ההיטל מוטלת על המבקשת. כן הוזכר, כי דרישה כאמור כלל לא נשלחה. עוד נקבע, כי העד מטעם המבקשת נכנס לתפקידו לאחר הקמת התשתיות הנטענות, וכי המבקשת לא הציגה כל ראיה אחרת להוכחת הוצאותיה.

ג.

אשר לאגרת החיבור למים נקבע, כי מוסכם שהמבקשת לא ביצעה את החיבור בעצמה, כי פיקוח על חיבור באמצעות אחרים - שהוצאותיו כלל לא הוכחו - אינו מהוה עילה לגביית ההיטל וכי הטענה בדבר הנחת צינור היקפי בעבר לא הוכחה ואינה מהוה עילה להטלת היטל. הוא הדין ביחס לאגרת הבדיקה של רשת מים פרטית , לגביה נקבע כי בהתאם ללשון חוק העזר מדובר באגרה שניתן לגבותה רק בגין בדיקה שנערכת לבקשת הצרכן - ובקשה כאמור לא הוגשה בענייננו. בית המשפט סקר את הפסיקה בכל הנוגע לתביעות השבה בגין תשלומים שנגבו שלא כדין, וקבע כי בנסיבות לא קמה למבקשת הגנה מאלה שהוכרו בפסיקה כלפי תביעות אלה. סופו של יום, המבקשת חויבה לשלם למשיבה סך 1,036,683 ₪ ובנוסף 20,000 ₪ הוצאות משפט ושכר טרחה.

ד.

ערעור שהגישה המבקשת לבית המשפט המחוזי נדחה ביום 26.1.09. בפתח דבריו (הנוגעים לענייננו) דחה בית המשפט את טענת המבקשת לפיה נהנית היא מחזקת תקינות ההליך המינהלי, ולפיכך כי נטל ההוכחה מוטל היה על המשיבה. נקבע, כי גביית אגרות ותשלומים הן פעולות הפוגעות בזכויות יסוד - ובנסיבות נטל ההוכחה על המבקשת. עוד נקבע, כי טענת המשיבה בדבר ביעור המסמכים (שבית המשפט המחוזי הביע "ספקות רבות באשר לנכונותה" (עמ' 30)) אינה יכולה להעביר את הנטל לכתפי המשיבה. מכאן פנה בית המשפט לדון בשלושת התשלומים נשוא ההליך. ביחס להיטל הביוב נקבע, כי המבקשת חייבת להוכיח באופן פוזיטיבי את הוצאותיה, ואין די בהצהרת משרד הבינוי והשיכון כי לא הוא שמימן את התשתיות. עוד נקבע, כי ראיות המבקשת (שניתנו לה הזדמנויות ל"מקצי שיפורים") לגבי הוצאותיה לא היו מספקות. ביחס לאגרת החיבור למים נקבע, כי המבקשת הודתה כי לא היא שנשאה בעלויות החיבור, ובדין נקבע כי אין היא יכולה לגבות אגרה בגינו. ולבסוף, ביחס לאגרת הבדיקה של רשת מים פרטית , נקבע כי אכן לא הוגשה בקשה מטעם המשיבה - בקשה שהיא המאפשרת את גביית האגרה. עוד נקבע, כי לא היתה סיבה שלא לפסוק השבת מלוא הסכום שנגבה שלא כדין. בחתימת דבריו דחה בית המשפט ערעור שכנגד שהגישה המשיבה, שנדרש אך לסוגיית סכום ההוצאות שנפסקו לטובתה.

הטענות בבקשה

ה.

כלפי פסק דין זה הוגשה הבקשה הנוכחית, שכאמור בה אינה "מבקשת להתערב בממצאיו העובדתיים של כבוד בית משפט השלום, שבחן את הראיות שהובאו בפניו על ידי הצדדים והכריע על פיהן" (סעיף 1). במישור המשפטי נטען, בתמצית , כי שגו בתי המשפט בקבעם, כי "על העירייה מוטל הנטל להוכחת טענת המשיבה, לפיה העירייה לא ביצעה את עבודות הפיתוח מחוץ למתחם" (סעיף 10). נטען, כי העיקרון לפיו נטל ההוכחה מוטל על התובע (המשיבה), יחד עם חזקת תקינות ההליך המינהלי, מחייבים את המשיבה להוכיח את טענתה בדבר הפגמים שנפלו בהטלת ההיטלים.

ו.

אשר להיטל הביוב , הוזכר כי טענת ההגנה של המשיבה היתה, כי שילמה למשרד השיכון בגין הנחת תשתית הביוב - והוטעם, כי כיון שרק שלב ביוב אחד הונח על ידי משרד השיכון (ביב ציבורי), לא היה מקום לקבל את עמדת המשיבה ביחס לשלושת השלבים שמשרד השיכון לא נשא בעלותם (ביב מאסף, מכון טיהור ומתקנים אחרים). עוד נטען, כי בית משפט השלום לא צריך היה להעלות מיוזמתו את הטענה בדבר הוכחת זהות הגורם שנשא בעבר בעלות מימון שלבי ביוב אלה. ועוד, נטען כי בנסיבות עמדה המבקשת בחובה זו, שכן בהתחשב בכך שמדובר בהיטלים שנועדו לכסות הוצאות שהוצאו שנים רבות לאחור אין לצפות לתיעוד מלא ומפורט. בנסיבות, נטען כי ככל שהמשיבה לא הוכיחה את קיומו של גורם מממן אחר - יש לקבוע כי המבקשת היא שנשאה בעלות ההקמה. הוזכרו דברי השופטת נאור בפרשת אליאב :

"אשר לטענתו של המבקש בנוגע לאי סבירות העלאת תעריף היטל הביוב. חזקה על רשות שהיא פועלת כדין, והטוען כי פעולה מסוימת נעשתה שלא כדין, עליו הראיה. וכן, הלכה היא כי לשם הרמת נטל ראייתי זה לא די בקיומה של תחושה בעלמא, המבוססת על השערות והנחות בלבד, אלא יש להניח תשתית עובדתית לטענה...

אכן, אחוז העלאת התעריף הינו גבוה על פניו, ואולם, כפי שקבע בית המשפט, אין בעובדה זו כשלעצמה, כדי לעורר ספק מהותי כאמור, אשר הצדיק את העברת הנטל לעירייה" (בר"מ 8499/06 אליאב נ' עיריית הרצליה

(לא פורסם)).

כן אוזכרו מספר פסקי דין, שבהם לא נדרשה הרשות להוכיח כי אכן מימנה את התשתיות שבגין חיבור אליהן הטילה היטלים שונים. ולבסוף, נטען כי מסמכי המבקשת בוערו כדין, ולא היה מקום לדופי שהטיל בה בית המשפט.

ז.

אשר לחיוב באגרת חיבור מים לרשת פרטית , נטען כי חוק העזר מכוחו הוטלה האגרה מייחס את האגרה לבקשה לחיבור - ולא לחיבור גופו, ומכאן שהדיון בשאלת הגורם שמימן את החיבור בפועל אינו רלבנטי. הוטעם, כי חוק העזר מיוסד על פקודת העיריות ושגה בית משפט השלום, שעה שנדרש לניתוח פקודת העיריות (אספקת מים) 1936 ולפסיקה העוסקת בהיטלים לפי פקודה זו. עוד נטען, כי חובת התשלום של המשיבה עוגנה בחוזה בינה לבין משרד השיכון, וכי התנערות מחובות אלה למפרע פוגעת בעקרון השויון בין המתמודדים השונים במכרז - שחזקה שגילמו עלויות אלה בהצעותיהם. כן נטען, כי די במקור החוזי כדי לחייב את המשיבה בתשלומים שהוטלו עליה על ידי המבקשת. ולבסוף, נטען כי הבקשה מעוררת שאלות בעלות השלכות רחבות ולפיכך מצדיקה מתן רשות ערעור בגלגול שלישי.

הכרעה

ח.

לאחר העיון, אין בידי להיעתר למבוקש. אינני מנמק זאת באי עמידה באמות המידה של הלכת חניון חיפה , לפיה נשקלת רשות ערעור בגלגול שלישי אך במקרים המעוררים שאלה משפטית או ציבורית חשובה (ר"ע 103/82 חניון חיפה בע"מ נ' מצת אור (הדר חיפה) בע"מ , פ"ד לו(3) 123). דומה כי לשאלת הנטל המוטל על העירייה להוכחת היסודות העובדתיים שביסוד דרישת התשלום השלכות רוחב, ואולם לא נמצא לי כי הנסיבות במקרה הספציפי מצדיקות התערבות בגלגול נוסף. אשר לנושא הכללי, מחד גיסא, אין חולק - והדבר בא לידי ביטוי גם בלשון סעיף 28 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב - 1962 שצוטטה - כי על הרשות לבסס את הקשר בין ההיטל הנדרש לבין הוצאותיה; לחשיבות חובה זו, היורדת לשורש חוקיות ההיטל, ראו עע"מ 11646/05 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' צרפתי (לא פורסם). ההיטל נועד לכסות הוצאות אמיתיות; "תחשיב מוטעה המביא לגביית תשלומים העולים על הנדרש למימון השירות, הופך את התשלומים העודפים למס, שהעירייה אינה מוסמכת כאמור להטילו" (ע"א 2062/02 ארגון הקבלנים והבונים חולון נ' עיריית חולון (לא פורסם) - השופטת דורנר; ראו גם ע"א 263/78 חברת חשמל לישראל בע"מ נ' המועצה המקומית נשר , פ"ד לג(1) 757). מסיבה זו - במקרים המתאימים - יכול תושב להעמיד למבחן את נכונות התחשיב והרשות תהיה חייבת לנמק את דרישתה. בנסיבות אלה לא תוכל הרשות להישען על חזקת תקינות ההליך המינהלי בלבד. אוסיף גם, כי כבר ציין בית המשפט המחוזי, אל נכון, מפי השופט זמיר בעניין דנקנר (בג"צ 4146/95 עזבון דנקנר נ' מנהל רשות העתיקות , פ"ד נב(4) 774, 793) כלהלן:

"חזקת החוקיות נחלשת מאד, ואפשר אף שתיעלם לגמרי, כאשר מדובר בהחלטה מינהלית הפוגעת בזכות יסוד. המעמד של זכות יסוד, והחובה להגן עליה מפני פגיעה שלא כדין, עשויים להעביר אל הרשות המינהלית מלכתחילה את נטל הראיה בדבר חוקיות ההחלטה הפוגעת בזכות. במיוחד כך כאשר הנסיבות והנתונים בדבר חוקיות ההחלטה מצויים בידיעת הרשות המינהלית ולא בידיעת הנפגע".

זאת, כמובן, תוך שניתנות לרשות המינהלית האפשרויות להציג את ראיותיה.

ט.

דומה כי, ניתן גם להבחין בין ענייננו לפרשת אליאב , שכן עסקינן בנידון דידן במחלוקת פרטנית בדבר חבויות עבר; המידע באשר להן אמור להיות מצוי בידי המבקשת ואינו נחלת הרבים, וקשה לדרוש מן הציבור להיות בקיא בכך יותר ממנה. שונים הדברים כשהמדובר בסבירות העלאתו של תעריף, נושא בעל אופי כללי.

י.

חרף האמור, יתכן שהנטל שהוטל על המבקשת בכל הנוגע להיטל הביוב היה מחמיר. ברם ברי גם - ועל כן לא סברתי שיש מקום להתערבות בגלגול נוסף - כי אופן התנהלותה בערכאה הדיונית הוא שהביא לתוצאה. המבקשת לא העידה עד שידע מידיעה אישית על הקמת הביוב המאסף בשנים 1975-1974. אכן, לא פשוט הדבר כתום שלושים שנה, אך גם בהיעדר עד - לעירייה ארכיון, שגם אם בוערו בו מסמכים פרטניים, הדעת נותנת שהחלטות "רחבות" יותר מוצאות ביטוין בהכרעות הרשות המוניציפלית ובהתכתבויות. בית המשפט (בהחלטה מיום 1.2.07) הורה למבקשת להגיש מסמכים שיעידו על העבודות שבוצעו, אך המסמכים שהוגשו במסגרת התצהיר המשלים התייחסו לשנים 2000-1995. בית משפט השלום התייחס (בסעיף 39.4 לפסק הדין) גם לסתירה לכאורית ביחס לשנות ההקמה (אם כי דומה שיתכן שהיא נובעת מאי בהירות), ובית המשפט המחוזי נדרש לטענה בדבר ביעור המסמכים - שלמצער לא נטענה בצורה אחידה. בנסיבות אלה טענה המבקשת, כי לפי חזקת תקינות ההליך המינהלי ברי כי היא שמימנה את ההקמה - אך דומה כי בדין ציין בית משפט השלום, "חזקה זו אינה כלל שמטרתו לרוקן מתוכן את הדרישה שהרשות תבסס את דרישתה לתשלום ההיטלים" (סעיף 44). למבקשת ניתנו הזדמנויות נוספות לבסס את טענתה, אך היא לא ניצלה אותן כדבעי (ראו עמ' 15-14 לפסק דינו של בית משפט השלום).

י"א.

לעניין ביעור המסמכים, השופט (כתארו אז) הנדל ציין בפרשת עיריית אשקלון (ע"א 1130/99 עיריית אשקלון נ' רוטשטיין (לא פורסם)), כי כשהמדובר בפרויקטים גדולים קמה חובה לשמור את המסמכים בעניין ביצועם. למשל, תקנה 2 לתקנות הארכיונים (ביעור חומר ארכיוני במוסדות המדינה וברשויות המקומיות), תשמ"ו - 1986 נוקטת לשון "רשאי" לגבי ביעור חומר מן הסוג בו עסקינן, ועל כך שיקול הדעת ניתן, ודומה שבנושאים בעלי אופי מקיף יש מקום לשמירה נרחבת יותר.

י"ב.

אשר לחיוב באגרת חיבור מים לרשת פרטית , הטענה בדבר המקור החוקי לחוק העזר לא נדונה בפסקי הדין הקודמים - שיצאו מהנחה, כי מדובר בגבייה שיסודה בפקודת העיריות (אספקת מים), הכפופה לעקרונות הפקודה (והמבקשת מודה כי שגגה יצאה מלפניה באי העלאת הטענה). ברם, עיון בחוק העזר עצמו אינו תומך, על פניו, בגישת המבקשת. בבקשה נדרשת המבקשת לסעיף 3 לחוק העזר, אך בסיכומיה בבית משפט השלום (נספח ט' לבקשה) נדרשה לסעיף 2 המורה:

"(א)

חיבור רשת פרטית למפעל מים, הרחבת החיבור, פירוקו או התקנתו מחדש לא ייעשו אלא בידי המנהל.

(ב)

בעל נכס הרוצה בחיבור רשת פרטית למפעל מים, הרחבת החיבור, פירוקו או התקנתו מחדש יגיש למנהל בקשה בכתב..

(ג)

בעד חיבור , הרחבת חיבור, פירוקו או התקנתו מחדש לפי סעיף זה, ישלם המבקש למועצה מראש". (ההדגשה הוספה - א"ר).

לשון חוק העזר - שלא נדרשו אליה פסקי הדין הקודמים - מתייחסת לחיוב בגין חיבור , ולא בגין טיפול בבקשה והשלכותיה על התשתית הקיימת. מסקנה זו עולה בקנה אחד עם ההיטלים המקובלים ברשויות אחרות בעניין זה (כפי שנדונו בפסיקה שצוטטה בפסקי הדין הקודמים). אשר לטענות במישור החוזי - אלה נדונו ונדחו בפסק דינו של בית משפט השלום אגב דיונו באגרת הבדיקה (סעיף 66), ולא נפל פגם בהכרעתו. בהעדר קביעה ביחס לתשלום ספציפי, התחייבות המשיבה כלפי משרד השיכון לשאת "באגרות והיטלים שונים" מתייחסת אך לאותן אגרות והיטלים המוטלות כדין.

י"ג.

סוף דבר, אף אם בתי המשפט החמירו עם המבקשת בכל הנוגע להוכחת הוצאותיה, עניין זה כרוך בהתנהלותה במישור הראייתי - ואין הוא מצדיק מתן רשות ערעור בגלגול שלישי. על כן לא אוכל להיעתר לבקשה.