רע"א 3284/15 הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ. שירותי בריאות כללית

1.

בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו מיום 13.4.2015 בה"פ 11415-02-15 (השופטת ר' לבהר-שרון ) בגדרה נדחתה בקשתה של המבקשת (להלן: ההסתדרות ) ליתן צו מניעה זמני שיורה למשיבה 1 (להלן: הכללית ) להימנע מלהעביר טיוטת תקנון לאישורו של המשיב 2 (להלן: שר הבריאות או השר ) ולפעול על-פיה, וזאת עד להכרעה בתובענה שהגישה ההסתדרות, כמפורט להלן.

רקע

2.

הרקע לבקשה שלפנַי ארוך (מדי) ומורכב. להלן בקיצור נמרץ העובדות הצריכות לצורך הכרעה בבקשה. ביום 1.1.1995 נכנס לתוקפו חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן: החוק ) אשר קבע, בין היתר, כי על קופות החולים, ובכלל זה הכללית, להגיש תקנון לאישור שר הבריאות עד ליום 1.3.1997. בפועל לא הגישה הכללית תקנון חדש לאישור השר עד לתאריך היעד, ומאז פועלת הכללית (כמו גם קופות חולים אחרות) על-פי הוראה שניתנה על-ידי שר הבריאות דאז, המתירה לקופות החולים להמשיך ולפעול באופן מוגבל על-פי התקנון הקיים, לשם תפעולן השוטף. במהלך השנים עשתה הכללית ניסיונות לגבש תקנון חדש, אך אֵלו לא צלחו.

3.

בשלהי שנת 2012, בעקבות החלטה שקיבלו מוסדות הכללית שעניינה בשינוי אופן פעילותם וסמכויותיהם (שלגבי חוקיותו הצדדים חלוקים), החלה הכללית בגיבוש טיוטת תקנון. תהליך גיבוש הטיוטה הגיע לשיאו ביום 8.2.2015, או אז התכנסה מועצת הכללית לשם אישור הטיוטה לקראת העברתה לאישור השר. מספר ימים לפני הישיבה, ביקשה ההסתדרות – שסברה כי התקנון המתגבש פוגע בזכויותיה – לבטל את הישיבה, ובמסגרת זאת הגישה ביום 4.2.2015 'בקשה דחופה למתן צו מניעה זמני, ולמתן צו ארעי במעמד צד אחד'. הבקשה נסמכה בעיקרה על סעיף 181(ב) לתקנון הקיים, ולפיו כל שינוי של התקנון שיש בו כדי לפגוע במעמדה של ההסתדרות בקופת החולים טעון אישור מאת המוסדות המוסמכים של ההסתדרות. ביום 6.2.2015, לאחר קבלת תגובת הכללית, דחה בית המשפט המחוזי את הבקשה בציינו כי אין הצדקה למנוע את קיום ישיבת המועצה מראש , בטרם התקיימה, וככל שסעיף 181(ב) מקנה אמנם להסתדרות, כטענתה, "מעין זכות וטו" על כל פגיעה במעמדה, הרי שזכות זו תעמוד לה גם לאחר קיום ישיבת המועצה ואישור טיוטת התקנון על-ידה, ככל שתאושר. ישיבת מועצת הכללית התקיימה אפוא ביום 8.2.2015, וטיוטת התקנון אושרה.

4.

לאחר אישור טיוטת התקנון פנתה ההסתדרות לכללית, חזרה על טענותיה בדבר הפגיעה בזכויותיה, וביקשה לקבל העתק מטיוטת התקנון. ביום 25.2.2015 העבירה הכללית להסתדרות העתק מטיוטת התקנון וציינה כי בכוונתה להעבירו לאישורו של שר הבריאות בחלוף 30 יום. ביום 2.3.2015 הגישה ההסתדרות המרצת פתיחה במסגרתה התבקש בית המשפט המחוזי להצהיר, בין היתר, כי על הכללית להימנע מאימוצה של טיוטת התקנון המוצעת או מהעברתה לשר, וכי על שר הבריאות להימנע מלדון או מלאשר את הטיוטה, עד לאחר שזו תועבר לאישור המוסדות המוסמכים של ההסתדרות. ביום 5.3.2015, הגישה ההסתדרות בקשה לסעד זמני, במסגרתו התבקש בית המשפט המחוזי ליתן צו מניעה זמני שיורה לכללית להימנע מלהעביר את טיוטת התקנון לאישור השר ולפעול על-פיה. ביום 29.3.2015, לאחר דיון בבקשה למתן סעד זמני ובטרם ניתנה החלטה בעניין על-ידי בית המשפט, העבירה הכללית את טיוטת התקנון למשרד הבריאות לשם העברתו לאישור השר.

5.

ביום 13.4.2015 ניתנה החלטת בית המשפט המחוזי, בגדרה נדחתה בקשת ההסתדרות למתן צו מניעה זמני כאמור. בית המשפט המחוזי בחן את הוראות סעיף 26 לחוק המסדירות את סוגיית גיבוש התקנון, כמו גם את הרקע לחקיקת החוק, ובא לכלל מסקנה כי לא היה מקום לעכב את העברת טיוטת התקנון לאישורו של שר הבריאות. הנימוק המרכזי לכך היה, כי "המחלוקת בין הצדדים נסובה למעשה על אופן הניהול של הקופה ועצמאותה, וכעולה מהוראות החוק, לא יכול להיות חולק, כי הכרעה במחלוקת זו נתונה לשיקול דעתו הבלעדי של השר... וכי מקומן של העלאת השגותיה של ההסתדרות בבקשה דנן, הוא בפני השר, שהוא הגורם המוסמך על פי דין לדון בהן" (פסקאות 11-10). בית המשפט המחוזי הוסיף וציין, כי אם ההסתדרות תהיה סבורה שהחלטת השר פגעה בזכויותיה, אזי פתוחה הדרך לפניה להשיג על החלטתו בבית המשפט במסגרת של הליך מנהלי. בנסיבות אלו, סבר בית המשפט, כי מאזן הנוחות נוטה לטובתה של הכללית.

מכאן הבקשה שלפנַי.

עיקרי טענות הצדדים

6.

לטענת ההסתדרות שגה בית המשפט המחוזי בקביעתו כי שר הבריאות הוא הגורם המוסמך להכריע בסוגיה, שכן הוא נעדר אמצעים דיוניים מתאימים. עוד טענה ההסתדרות כי העברת טיוטת התקנון לאישורו של השר בטרם הוכרעו טענותיה בבית המשפט האזרחי, מהווה ניסיון לסכל את קיומו של ההליך האזרחי, ואת אפשרותה להוכיח טענותיה במישור זה. מנגד , טוענים המשיבים כי שר הבריאות הוא הגורם המוסמך לשם בירור טענותיה של ההסתדרות (שיתבררו, כפי שהתחייבה ב"כ משרד הבריאות "בלב פתוח ובנפש חפצה" ), ויש לאפשר להליך אישור התקנון להמשיך ולהתנהל כסדרו. לגופם של דברים טוענים המשיבים כי הוראת סעיף 181(ב) לתקנון הקיים, עליו מתבססת ההסתדרות, סותרת באופן חזיתי את הוראת סעיף 26 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, ופוגעת בדרישתו הבסיסית כי ניהולה של קופת החולים יהיה עצמאי ותקין. לבסוף טוענים המשיבים, כי גם מאזן הנוחות נוטה לטובתם. להסתדרות לא יגרם נזק, שכן היא תזכה לקבל את יומה, הן לפני השר, הן לפני בית המשפט, ואילו 'הקפאת' הליך אישורו של התקנון תפגע באינטרס הציבורי להסדיר את פעילותה של הכללית.

דיון והכרעה

7.

למקרא בקשת הרשות לערער, התגובות לבקשה, הודעות שהוגשו בהמשך; על רקע החלטת בית המשפט המחוזי; לאחר עיון בעיקרי הנספחים, ושקילת טענות באי- כוח הצדדים מזה ומזה, באתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה – להידחות.

8.

החלטתו של בית המשפט המחוזי מבוססת בעיקרה על הטענה כי משרד הבריאות הוא האכסניה המתאימה והראויה לבירור המחלוקת שבין ההסתדרות לכללית, וכי לשר הבריאות נתונה הסמכות לדון בעניין. הרקע לחקיקת חוק ביטוח בריאות ממלכתי; הוראות סעיף 26 לחוק; השכל הישר – כל אלו מלמדים כי יש טעם לכאורה בדבריו של בית המשפט המחוזי. מכל מקום, ומבלי לנקוט עמדה, אף אם הייתי מניח כי הסמכות לדון בעניין נתונה לבית המשפט האזרחי, אזי בחינת השיקולים הצריכים לעניין מובילה למסקנה כי אין מקום להענקת הסעד הזמני המבוקש.

9.

אשר לסיכויי התובענה, הרי שעל פני הדברים הוראת סעיף 181(ב) לתקנון הקיים אינה מתיישבת לכאורה עם הוראות סעיף 26 לחוק ועם תכליתו. ההסתדרות סבורה כי נקודת המוצא בשלב זה צריכה להיות שהוראת סעיף 181(ב) "שרירה ותקפה" (פסקה 144 לבקשה), אך אינה מסבירה באופן מניח את הדעת כיצד הוראה המאפשרת לגוף חיצוני לקופת החולים להגביל, הלכה למעשה, את שיקול דעתה של הכללית ביחס לעניינים העומדים במוקד פעילותה של קופת החולים, עולה בקנה אחד עם אחת ממטרותיו המרכזיות של החוק: לשמור על "ניהולה העצמאי והתקין של הקופה לטובת חבריה" (סעיף 26 (ב1) לחוק; ההדגשה הוספה).

10.

גם מאזן הנוחות אינו מטה את כפות המאזניים לטובת ההסתדרות. אכן, כפי שעדכנה ב"כ השר, הליך אישור תקנוני קופות החולים, ובכלל זה טיוטת התקנון של הכללית, נמצא בתקופה האחרונה בטיפול הגורמים הרלבנטיים במשרד הבריאות. יחד עם זאת, כעולה מהודעות הצדדים, השר טרם נדרש לסוגיה, ולפיכך לא נגרם להסתדרות נזק בשלב זה. מן העבר השני, לעומת זאת, ניצב האינטרס הציבורי שבקידום התהליך לאישור התקנון. זאת לזכור ולהזכיר, כי החוק נחקק בשנת 1994, לפני למעלה מ-20 שנים. מלכתחילה, על-פי החוק צריך היה להגיש תקנון לאישור שר הבריאות עד ליום 1.3.1997. ח"י שנים ויותר חלפו, ותקנון – איִן. העניינים יגעים, ההליכים מייגעים. טובת הציבור מחייבת לא לפרנס עוד את התקנון הישן. חוששני שמא שיקולים ענייניים וזרים משמשים בערבוביה בעניינו של התקנון. על הישן להתחדש.

11.

סוף דבר: הבקשה נדחית; הליך אישור התקנון ימשך כסדרו; בית המשפט המחוזי ידרש לשאלת המשך ניהולו של ההליך, ויעשה כחוכמתו.

ההסתדרות תישא בהוצאות המשיבים בסך של 30,000 ₪; 15,000 ₪ לכ"א.