רע"א 4086/09 עיריית צפת נ. הקופה לתגמולים ופנסיה של עובדי הסוכנות היהודית

לפניי בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת בע"א 1303/07 שניתן על ידי כבוד סגן הנשיא השופט מ' בן-דוד וכבוד השופטים א' אברהם ו א' הלמן ביום 12.3.2009.

העובדות

1.

המשיבה 1, הקופה לתגמולים ופנסיה של עובדי הסוכנות היהודית לארץ ישראל בע"מ (להלן: הקופה ), הייתה במועדים הרלוונטיים בעלת הזכויות בבניין משרדים (להלן: הנכס ) בשטחה המוניציפאלי של המבקשת, עיריית צפת (להלן: העירייה ). עד ליום 1.1.1997 היה הנכס מושכר למשיבה 2, הסוכנות היהודית לארץ ישראל (להלן: הסוכנות ), ובתקופה זו חויבה הסוכנות בארנונה בהתאם לסיווג 304 בצו הארנונה של עיריית צפת, שהוא תת-סיווג לסיווג הראשי של "משרדים", והגדרתו:

"תחבורה, חשמל, מרכולים... מוסדות או גופים וחברות ממשלתיות... סוכנות יהודית... או כל גוף ציבורי אחר שלא פורט לעיל".

יוער, כי שיעור הארנונה על פי סיווג 301 ("משרדים") הוא 76.07 ₪ למ"ר ואילו שיעור הארנונה על פי סיווג 304 ("סוכנות יהודית") הוא 181.86 ₪ למ"ר.

2.

החל מיום 1.1.1997 המשיכה הסוכנות להחזיק בחלקים מהנכס ולעשות בו שימוש כמשרדים, חלקים אחרים הושכרו לגופים חיצוניים שגם הם עשו בו שימוש כמשרדים וחלקים אחרים לא הושכרו אלא נותרו ריקים והוחזקו על ידי הקופה.

3.

ביום 9.1.1997 הודיעה חברת "השתתפויות בנכסים בע"מ" (להלן: השתתפויות בנכסים ), שניהלה את הנכס עבור הקופה, לעירייה על חילופי המחזיקים בנכס וביקשה לשנות את החיוב בארנונה על פי העסקים הרלוונטיים. העירייה התעלמה והמשיכה לחייב את הקופה על פי הסיווג של "סוכנות יהודית". ביום 10.9.1997 הגישה השתתפויות בנכסים, בשם הקופה, השגה לעירייה בגין החיוב שהוטל עליה בגין השטחים הריקים וביקשה בשנית לתקן את חיובי הארנונה בגין הנכס, כך שהסיווג יהיה "משרדים" (סיווג 301) ולא "סוכנות יהודית" (סיווג 304). ביום 16.3.1998 הודיעה העירייה לקופה כי היא דוחה את ההשגה, ללא נימוק של ממש. ביום 27.5.1998 הגישה השתתפויות בנכסים, בשם הקופה, ערר ובו טענה כי הסיווג "סוכנות יהודית" אינו חוקי. העירייה הגישה תשובה לערר ביום 16.7.1998 אולם מעולם לא התקיים דיון בערר.

4.

ביום 24.1.2002 מכרה הקופה את הנכס לצד ג'. על מנת להשלים את העסקה נאלצה הקופה לשלם לעירייה את יתרת חיובי הארנונה שהושתו על הנכס.

5.

בשנת 2004 הגישו הקופה והסוכנות תביעה נגד העירייה להשבת סכומי הארנונה ששילמו ביתר בין השנים 1997-2002 עבור הנכס.

פסק הדין של בית משפט השלום

6.

בית משפט השלום בעפולה (כבוד סגן הנשיא השופט י' בן-חמו ) דחה את כל טענות הסף שהעלתה העירייה (מעשה בית-דין, התיישנות, שיהוי והיעדר יריבות). עוד קבע בית משפט השלום כי סיווגו של נכס לצורך חיובו בארנונה כ"סוכנות יהודית" הוא בלתי חוקי, באשר הוא מבוסס באופן בלעדי על זהות המחזיק, בעוד שהמבחנים הרלוונטיים לסיווגו של נכס לצורך ארנונה הם סוגו, שימושו ומיקומו של הנכס, כאשר הקריטריון המרכזי הוא השימוש שנעשה בו [זאת בהתבסס על ע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ , פ"ד נז(3) 337 (2003) וע"א 4335/01 עיריית צפת נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ , פ"ד נח(2) 17 (2003) שבהם נקבע כי יש לסווג את הנכס על פי השימוש שנעשה בו בפועל וכי אסור להטיל ארנונה אך ורק על פי הקריטריון שעניינו זהות בעלי המניות של חברות ממשלתיות בהתעלם מטיב השימוש בנכס (להלן יכונו פסקי דין אלו: עניין עיריית עפולה ו עניין עיריית צפת )].

7.

אשר לסוגיית ההשבה קבע בית משפט השלום כי דינה של תביעת הסוכנות להידחות שכן עד למועד הגשת התביעה לא הביעה הסוכנות כל מחאה בדבר תשלום הארנונה ובנסיבות העניין היא מנועה מלטעון להשבה בגין חיובים אלו.

אשר לתביעתה של הקופה, קבע בית משפט השלום כי נקודת המוצא היא שחובת ההשבה צריכה לחול על כל תשלום חובה שהוטל שלא כדין ונגבה בפועל על ידי הרשות, אלא אם כן קיימות הגנות מיוחדות המצדיקות הימנעות מהשבה מלאה או חלקית. העירייה טענה להגנת "שינוי מצב לרעה" ו"הגנת התקציב". בית משפט השלום ציין כי הגורם של פגיעה משמעותית בתקציב הרשות לא ייבחן לבדו, אלא יישקל אל מול יתר נסיבות העניין - עוצמת הפגיעה בשלטון החוק, התנהגות הצדדים ובמיוחד התנהגות הרשות. במקרה דנן, העירייה לא עמדה בנטל המוטל עליה. העירייה פעלה באופן פסול ובלתי ראוי בכך שהתעלמה מטענות הקופה ובמשך חודשים ארוכים לא נתנה להן כל מענה. מנגד, בהתנהלות הקופה לא נפל כל פגם. בנוסף, העירייה לא הביאה ראיות להוכחת הפגיעה והיקפה ולא הניחה תשתית ראייתית לביסוס הפגיעה. לפיכך, קבע בית משפט השלום כי העירייה תשיב לקופה סך של 442,245 ₪ בצירוף הפרשי הצמדה וריבית ממועד הגשת התביעה.

פסק הדין של בית המשפט המחוזי

8.

הן העירייה והן הסוכנות ערערו על פסק הדין של בית משפט השלום. בית המשפט המחוזי (מפי כבוד השופט א' אברהם ובהסכמת כבוד סגן הנשיא מ' בן דוד

וכבוד השופטת א' הלמן ) קיבל את ערעורה של הסוכנות וקבע כי בכך שהסוכנות לא הביעה מחאה נגד התשלום אין, בנסיבות העניין, כדי לשלול את זכותה לקבלת כספים ששילמה ביתר, אלא מדובר, לכל היותר, בשיקול מבין יתר השיקולים שיש לשקול במסגרת סוגיית הפטור מהשבה.

9.

בנוסף, דחה בית המשפט המחוזי את ערעורה של העירייה. אשר לסוגיית חוקיות הסיווג אימץ בית המשפט המחוזי את פסק דינו של בית משפט השלום בקובעו כי סיווגו של נכס על יסוד זהותו של המחזיק אינו חוקי. אשר לסוגיית ההשבה קבע בית המשפט המחוזי כי אין כל הצדקה לפטור את העירייה מהשבת הסכומים שהגיעו אליה שלא כדין. לדברי בית המשפט המחוזי, החיוב בארנונה נעשה ביתר. במשך כל התקופה ידעה העירייה כי המשיבות טוענות לאי חוקיות החיוב. העירייה הקלה ראש בטענות אלה ובפועל זלזלה במשיבות כשנהגה סחבת בהשגות שהוגשו לה וכשכבר החליטה בהשגות, עשתה כן ללא הנמקה של ממש. בנוסף, הפגיעה התקציבית לה טוענת העירייה לא הוכחה כלל. לפיכך, השיקולים השונים מביאים למסקנה כי אין לפטור את העירייה מחובת ההשבה במקרה דנן. העירייה חויבה לשלם לסוכנות סך של 253,880 ₪ בצירוף הפרשי הצמדה וריבית מיום הגשת התביעה.

טענות המבקשת - העירייה

10.

טענתה המרכזית של העירייה בבקשת רשות הערעור שלפניי היא כי הבקשה מעלה סוגיה משפטית עקרונית והיא: האם ובאֵלו נסיבות על הרשות המקומית להשיב לנישום סכומי ארנונה ששולמו על פי סיווג מסוים בצו הארנונה של הרשות, שלגביו נקבע, בחלוף שנים, כי אינו חוקי. לטענת העירייה, אין בנמצא הלכה משפטית מחייבת הקובעת מבחנים ברורים שעל פיהם יש לפעול בעת שמתעוררת שאלה של השבת כספי ארנונה. עוד טוענת העירייה, כי שאלה דומה תלויה ועומדת בבית משפט זה, במסגרת ע"א 5262/08 מילגד בע"מ נ' מועצה אזורית מטה אשר (קבוע לדיון ביום 28.4.2010) (להלן: עניין מילגד ). העירייה מוסיפה כי בעניין עיריית עפולה ובעניין עיריית צפת התמצה הדיון בסוגיית אי חוקיות הסיווג, בעוד ששאלת ההשבה של סכומי הארנונה ששולמו לא הוכרעה בהם.

11.

העירייה מוסיפה וטוענת כי בית המשפט המחוזי לא ביצע את הבירור העובדתי והמשפטי המקיף כנדרש, לא בחן את מלוא השיקולים הרלוונטיים ולא ערך את האיזון הראוי ביניהם, כפי שמתחייב לשם הכרעה בשאלה הסבוכה של השבת סכומי ארנונה. לטענת העירייה, משמעות פסק דינו של בית המשפט המחוזי היא השבה "אוטומטית" של חיובי ארנונה שנגבו ביתר, ללא סייג. לדברי העירייה, פסק דינו של בית המשפט המחוזי אינו עולה בקנה אחד עם הפסיקה ועם שיקולים של מדיניות משפטית ראויה. לדבריה, יש לנקוט בעניין זה משנה זהירות, תוך מיתון וריסון של חובת ההשבה, במיוחד בשים לב לשנים הרבות שחלפו מאז ביצוע התשלומים. העירייה טוענת כי היא הסתמכה בתום לב על סיווג שהיה קיים למעלה מעשרים שנים ועל פרשנות לגיטימית של הדין ואין זה סביר לדרוש ממנה ליישם, רטרואקטיבית, כללים ופסיקות חדשות ביחס לסיווגים הקיימים בצו הארנונה מקדמת דנא. גם מכוח עקרון הבטלות היחסית, טוענת העירייה, יש ליישם את עניין עיריית עפולה

ועניין עיריית צפת באופן צופה פני עתיד בלבד. עוד טוענת העירייה כי מצבה הכלכלי הקשה מצדיק הימנעות מהשבה.

12.

לבסוף טוענת העירייה כי שגה בית המשפט המחוזי בקביעתו כי מדובר בסיווג בלתי חוקי, שכן לשיטתה, אין לגזור גזירה שווה מעניין עיריית עפולה ועניין עיריית צפת , שעסקו בחברות ממשלתיות, לעניין הסוכנות היהודית ומוסדותיה.

טענות המשיבות

13.

ביום 8.9.2009 הוריתי למשיבות להגיש תגובה לבקשה ובין היתר התבקשו להתייחס לשאלה האם לשיטתן קיים דמיון בין השאלות הנדונות בבקשה לבין השאלות הנדונות בעניין מילגד , והאם, במידה ותינתן רשות ערעור בבקשה דנן, דמיון זה מצדיק עיכוב של ההכרעה בבקשה דנן או איחוד הדיון בשני התיקים.

14.

טענתן המרכזית של המשיבות היא כי השאלה המשפטית שמעלה העירייה כבר הוכרעה על ידי בית המשפט העליון בשני פסקי דין - ע"א 1761/02 רשות העתיקות נ' מפעלי תחנות בע"מ (לא פורסם, 20.2.2006), שניתן בהרכב של חמישה שופטים (להלן: עניין רשות העתיקות ), וע"א 546/06 עיריית ירושלים נ' שרותי בריאות כללית (לא פורסם, 20.8.2009) (להלן: עניין עיריית ירושלים ) - ומשכך אין כל הצדקה ליתן רשות ערעור ולדון בעניין בגלגול שלישי. לטענת המשיבות, בשני פסקי דין אלו נדונה שאלת ההשבה על ידי רשות מקומית (או רשות מנהלית) בהרחבה ואין מקום לדון בה פעם נוספת. הבקשה שלפנינו, טוענות המשיבות, מעלה לכל היותר שאלה לגבי יישום הדין הנוהג.

15.

עוד טוענות המשיבות כי עניין מילגד כלל אינו מעלה את אותה שאלה, מה גם שבאותו עניין מדובר בערעור בזכות ולכן לא היה צריך להראות "שאלה עקרונית".

16.

לגופו של עניין, טוענות המשיבות כי העירייה גבתה, במקרה דנן, ארנונה ביתר תוך חוסר חוקיות חמורה, ותוך שהסיווג מנוגד לעקרונות יסוד בדיני המס. עוד טוענות המשיבות כי סוגיית ההשבה נבחנה בבתי המשפט קמא לפני ולפנים תוך שטענות העירייה נדחו אחת לאחת. בתי המשפט קמא קבעו קביעה עובדתית, כי העירייה ידעה על קיומה של טענת אי החוקיות אולם זלזלה בפניות אלה ונהגה בהן סחבת, שאלמלא כן היה בכוחה להיערך מבחינה תקציבית. עוד נקבע כי העירייה כלל לא הוכיחה את הפגיעה התקציבית לה טענה. עוד טוענות המשיבות כי לפסק הדין אין השלכות רוחב כלשהן, שכן הסיווג "סוכנות יהודית" חל אך ורק על המשיבות כך שאין סיכון שיוגשו תביעות נוספות נגד העירייה בקשר עם אותו עניין.

דיון והכרעה

17.

כאמור לעיל, העירייה טענה, כבר בפתחה של בקשת רשות הערעור, כי הבקשה מתמקדת בשאלה משפטית עקרונית והיא סוגיית ההשבה, אשר לטענתה טרם נדונה והוכרעה על ידי בית משפט זה. המשיבות טוענות כי סוגיית ההשבה נדונה בהרחבה בשני פסקי דין של בית משפט זה. לשם כך, נסקור בקצרה את ההלכות בעניין רשות העתיקות ובעניין עיריית ירושלים .

18.

בעניין

רשות העתיקות דן בית משפט זה בשאלה שהתעוררה לאחר שבפסק דין קודם [בג"ץ 4146/95 עיזבון המנוחה לילי דנקנר ז"ל נ' מנהל רשות העתיקות , פ"ד נב(4) 774 (1998)] נקבע כי רשות העתיקות גבתה כספים שלא כדין וללא סמכות. בעקבות תביעת השבה שהוגשה נגדה, דן בית משפט זה בשאלה האם חייבת רשות העתיקות בהשבת הכספים שנגבו שלא כדין. בית משפט זה קבע כי חובת ההשבה של הרשות, כאשר גבתה כספים שלא כדין, נגזרת מהעיקרון של עשיית עושר ולא במשפט וכי גם טעות שבדין עשויה להקים זכות השבה. יחד עם זאת, לרשות עשוי לקום פטור מחובת השבה, מכוח סעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט-1979. אשר להגנה של שינוי מצב לרעה ושיקולי תקציב של הרשות, קבע בית משפט זה כי טענה סתמית של "פגיעה קשה בתקציב הרשות" לא תוכר כעילת הגנה לגיטימית. על הרשות לטרוח ולשכנע את בית המשפט בעובדות ובמספרים, כי היענות לתביעת ההשבה עלולה לפגוע ברשות כדי כך שיקשה עליה באופן מהותי לבצע כהלכה את אותן משימות ותפקידים שלמענם כוונה מלכתחילה. עוד צויין כי השימוש בהגנה זו ראוי שייעשה בזהירות מרבית. כן נקבע כי הרשות צריכה גם להוכיח שאין בידיה אמצעים חלופיים מעשיים לצמצום הפגיעה בתקציב.

19.

בעניין

עיריית ירושלים נדונה תביעה להחזר תשלום עבור אגרת פינוי אשפה שנגבתה שלא כדין. בית משפט זה קבע כי רשות שגבתה מס שלא כדין תחויב בהשבה מכוח דיני עשיית עושר וכי עילת השבה קיימת גם במקרה של "טעות שבדין" ואף אם מדובר בטעות "משותפת" של הצדדים. עוד נפסק כי במקרה של יחסי פרט ושלטון, אין הכרח להיזקק לעילת הטעות שבדין, שכן קיימת חובת השבה גם במקרה של גבייה בחוסר סמכות.

עוד נקבע בפסק דין זה, כי בנסיבות שבהן אין חידוש בפסק הדין שקבע את חוסר הסמכות, ניתן לעגן את חובת ההשבה בעילה המסורתית של "טעות שבדין". לעומת זאת, במקרה שבו פסק הדין שקבע את חוסר הסמכות הוא חידוש או הלכה חדשה, ניתן להבחין בין המצב שבו הדין הוא חד וברור, שאז אין קושי להסיק קיומה של טעות לגביו, לבין המקרה שבו הדין אינו ברור או שנוי במחלוקת, שאז תכריע השאלה מי מהצדדים נטל את הסיכון לגבי המצב המשפטי. ככל שהעיקרון המשפטי שביחס אליו טעה המשלם היה ברור וחד משמעי יותר, כך ישתפרו סיכויי ההשבה. ואולם, בחידוש כשלעצמו אין כדי למנוע היווצרותה של זכות השבה, בין אם בעילה של "טעות שבדין" ובין אם בעילה אחרת. בנוסף, נקבע כי בנסיבות שבהן פסק הדין קבע חידוש מסוג הלכה חדשה של בית המשפט העליון, מקום שבו לפני כן הייתה רק פסיקה סותרת של הערכאות הדיוניות, הרי שמדובר בסוגיה שלא הוכרעה בעבר ואין לומר כי קיים אינטרס הסתמכות ראוי להגנה השולל את חובת ההשבה. לעומת זאת, במקרה של חידוש הלכה קודמת של בית המשפט העליון, המסקנה עשויה להיות שונה ולשלול את ההשבה בעילה של "טעות שבדין".

נקודת המוצא, כך נקבע בעניין עיריית ירושלים , היא השבה מלאה, הגם שייתכנו מקרים שבהם יהיה פטור מחובת ההשבה, כולה או מקצתה. אשר ל"הגנת התקציב", נקבע בפסק דין זה כי העירייה לא הציגה נתונים המוכיחים את "הגנת התקציב" ברמה הנדרשת. צויין, כי מדובר באמת מידה ראייתית מחמירה ("עובדות ומספרים") וכן באמת מידה הסתברותית מחמירה ("חשש לפגיעה מהותית ביכולת התפקוד"). עוד צויין כי השיקול התקציבי אינו עומד לבדו ולצדו יש לבחון את עוצמת הפגיעה בשלטון החוק, התנהגות הצדדים ובמיוחד התנהגות הרשות.

20.

מעיון בשני פסקי דין אלו עולה כי אכן, כפי שטוענות המשיבות, סוגיית ההשבה של סכומים שנגבו שלא כדין על ידי רשות נדונה והוכרעה על ידי בית משפט זה ונקבעו כללים מנחים לבחינת הסוגיה בכל מקרה ומקרה. בין היתר נקבעו כללים מנחים בשאלה באֵלו מקרים תיחשב הטעות ככזו המצדיקה פטור מהשבה. כן נקבעה אמת מידה ראייתית שעל הרשות לעמוד בה בהעלותה טענה של "הגנת תקציב" וכן אמת מידה הסתברותית. כמו כן נקבעו שיקולים נוספים שאותם יש לשקול לצד השיקול התקציבי.

21.

פסקי הדין של בית משפט השלום ובית המשפט המחוזי במקרה שלפנינו יישמו את הכללים שנקבעו בעניין

רשות העתיקות על נסיבות המקרה (עניין עיריית ירושלים ניתן מאוחר יותר). בין היתר, נבחנה התנהגות הצדדים ובמיוחד התנהגות העירייה, ונקבע במפורש כי העירייה נהגה באופן פסול כאשר זלזלה בטענות המשיבות והתעלמה מהן ולעומת זאת בהתנהגות המשיבות לא נפל כל פגם. עוד נקבע כי העירייה לא הביאה די ראיות (לא עמדה באמת המידה הראייתית) בדבר הפגיעה בתקציבה עקב ההשבה ואף לא עמדה באמת המידה ההסתברותית. בהתחשב בכל האמור לעיל, דחו הערכאות דלמטה את טענת העירייה לפטור בגין "הגנת התקציב".

הנה כי כן, הבקשה אינה מעלה סוגיה משפטית שטרם נדונה, אלא לכל היותר מדובר ביישום של ההלכה הקיימת. זאת ועוד, היישום הקונקרטי מבוסס על עובדות המקרה כפי שנקבעו על ידי בית משפט השלום ואין מקום כי ערכאת הערעור תתערב בהן. בנסיבות אלה, אין מקום גם ליתר טענותיה של העירייה לפיהן כביכול פסיקתו של בית המשפט המחוזי סותרת את ההלכה הקיימת ומתעלמת מכל השיקולים הרלוונטיים.

22.

נוכח כל האמור לעיל, מצאתי לנכון לדחות את בקשת רשות הערעור. העירייה תישא בשכר טרחת עורכי דין בסך של 5,000 ₪ לטובת כל אחת מהמשיבות.