רע"א 7052/00 מדינת ישראל - משרד האוצר נ. יוסף אנג'ל ו-67 אחרים

1.המשיבים, מגדלי פרחים בעיסוקם, הגישו לבית-המשפט המחוזי בבאר-שבע תביעה כנגד המדינה לתשלום פיצוי בסך 5,246,910 ש"ח בגין נזקים שנגרמו להם, לטענתם, בעקבות סגר שהטילה המדינה בחודש מרץ 1993 על רצועת-עזה, אשר מנע מעבר פועלים שאותה עת הועסקו במשקי המשיבים בקטיף פרחים.

בכתב-התביעה שהגישו המשיבים נטען, כי שבעה חודשים לאחר הסגר העבירה המדינה תוספת מיוחדת בסך של תשעה מיליון דולר (להלן: התוספת המיוחדת) מעבר לסכום שאותו משלמת המדינה מדי שנה למגדלי הפרחים כפיצוי בגין תנודות מחירים בשווקים שאליהם הם מייצאים את הפרחים. טענת המשיבים בכתב-התביעה הייתה, כי תוספת מיוחדת זו נועדה, בחלקה, לפצות את מגדלי הפרחים בגין הנזקים שנגרמו כתוצאה מן הסגר, וכי בקביעת הקריטריונים לחלוקת כספי התוספת המיוחדת נהגה המדינה ברשלנות, מתוך הפליה פסולה ובחוסר סבירות, כאשר לא דאגה לכך שהמשיבים, שעקב הסגר לא הצליחו כלל לקטוף פרחים, יקבלו את חלקם בפיצוי, ואפשרה לחלק את כספי התוספת המיוחדת רק בין מגדלי פרחים שהצליחו חרף הסגר לקטוף פרחים ולייצאם לחו"ל.

בכתב-ההגנה שהוגש מטעם המדינה נטען, כי התוספת המיוחדת לא נועדה לפצות את מגדלי הפרחים בגין נזקי הסגר, והועברה על-ידי המדינה אך ורק בכדי לפצות את אותם מגדלי-פרחים שנפגעו עקב תנודות מחירים חריפות שחלו באותה שנה בשווקי הפרחים בחו"ל. המדינה טענה, כי ממילא איפוא חלוקת כספי התוספת המיוחדת נעשתה על-פי קריטריונים ראויים. עוד נטען בכתב ההגנה שהוגש מטעם המדינה, כי לא הובטח למשיבים כל פיצוי שהוא בגין נזקי הסגר.

2.המשיבים הציגו בפני בית-המשפט המחוזי כראיה דברים מתוך נאום בכנסת של שר החקלאות, שלפיהם "לגבי הסגר... בענף הפרחים ובענף ההדרים... היה מוסכם על נציגי הענפים האלה... שהתמיכות המיוחדות שהענפים האלה קיבלו במשך השנה יכסו גם את זה". מטעם המשיבים העידו גם שני עדים, דב צמיר ומאיר יפרח, שסיפרו כי במקרה אחר דומה, ראש-הממשלה באותה תקופה אישר פיצוי מוסווה למגדלי הירקות, וכי במקביל התעקש שגם הפיצוי למגדלי הפרחים יינתן בהסתר. בפני בית-המשפט המחוזי הוצג גם מכתב ששלח שר החקלאות למזכיר איגוד מגדלי הפרחים בתגובה לפנייתו, שבו נכתב:

בישיבה שהתקיימה לפני כשבוע אצל ראש הממשלה, הודיע ראש הממשלה, כי הממשלה לא תשלם עבור נזקי הסגר וזאת מחשש, שהדבר יחרוג מנושאים חקלאיים לעבר תיירות, בנין ועוד. עם זה ראוי שתקחו בחשבון שתמיכת הממשלה בענף ב93-' ולקראת 94', הורחבה.

לבסוף הוצג בפני בית-המשפט המחוזי מכתב ששלח מנכ"ל משרד החקלאות למזכיר איגוד מגדלי הפרחים, ושבו נכתב, כי "משרד האוצר מתנגד קטגורית לשלם נזקי סגר, ולכן אין משרד החקלאות מתכונן בשלב זה לתבוע פיצויים עבור נזקי הסגר בענף הפרחים" [ההדגשה במקור].

3.בית-המשפט המחוזי, שהחליט לפסוק תחילה בשאלת האחריות לנזקים, קבע כי יש לדחות את טענות המשיבים המבוססות על עילות של רשלנות, הפלייה וחוסר סבירות בחלוקת כספי התוספת המיוחדת, וזאת לאחר שקבע כי לטענות אלה לא היה ביסוס עובדתי בראיות שבאו בפניו.

עם זאת, בית-המשפט המחוזי קבע, כי יש לקבל את תביעת המשיבים, מן הטעם שעומדת להם כנגד המדינה עילת תביעה המבוססת על הפרת הבטחה שלטונית לפצותם בגין נזקי הסגר, שניתנה על-ידי המדינה שלא במפורש ואף מתוך כוונה להסוותה מחשש שמגזרים אחרים יתבעו פיצוי דומה. בית-המשפט המחוזי הטעים, כי הגם שעילת תביעה זו לא נטענה על-ידי המשיבים בכתב-התביעה, היא הוכחה בראיות, שעיקרן עדויותיהם של צמיר ושל יפרח, וכן דברי שר החקלאות בכנסת, שהמדינה בהימנעה מלהזמינו לעדות מטעמה, לא סתרה.

על יסוד זה קבע בית-המשפט המחוזי כי המדינה אחראית לפצות את המשיבים בגין נזקי הסגר, והורה למנות מומחה להערכת נזקיהם.

4.מכאן בקשת המדינה שבפניי למתן רשות ערעור על החלטת בית-המשפט המחוזי. המדינה טענה, כי יש לדחות את תביעת המשיבים, משום שהמשיבים לא טענו בכתב-התביעה שהגישו לקיומה של עילת תביעה המבוססת על הפרת הבטחה שלטונית, ואף הדגישו בעצמם בסיכומיהם - בתגובה לטענת המדינה כי לא ניתנה להם הבטחה לפיצוי - כי אינם טוענים כלל כי ניתנה להם הבטחה שלטונית. עוד נטען, כי בית-המשפט המחוזי לא בדק אם אמנם התקיימו היסודות הנדרשים להוכחת הבטחה שלטונית, וממילא המשיבים לא הוכיחו כי ניתנה להם הבטחה כזו.

בתגובה טענו המשיבים, כי אומנם לא ניתנה התחייבות של המדינה העומדת בתנאים הנדרשים בדרך-כלל לשם הוכחת הבטחה שלטונית - משום שהמדינה הקפידה להסוות את החלטתה לפצות את המשיבים בגין נזקי הסגר - אלא שמן הראיות הוכח כי אומנם ניתנה הבטחה כאמור. המשיבים הסבירו איפוא, כי חרף העובדה שלא טענו בכתב-התביעה לקיומה של עילת תביעה של הפרת הבטחה שלטונית, והגם שבסיכומיהם הבהירו שאינם טוענים לעילת תביעה זו, עדיין יש לאמץ את עמדת בית-המשפט המחוזי, לנוכח הממצאים שקבע בהסתמך על הראיות שבאו בפניו. עוד טענו המשיבים, כי בית-המשפט המחוזי שגה בדחותו את טענותיהם בנוגע לרשלנות, חוסר סבירות והפליה בדרך העברת כספי התוספת המיוחדת, וכי ראוי על-כן לדחות את בקשת רשות הערעור אף מסיבה זו.

5.החלטתי לקבל את הבקשה ולדון בה כאילו ניתנה רשות ערעור וכאילו הוגש ערעור על-פי הרשות שנתקבלה.

יש לקבל את ערעור המדינה.

6.בהליך אדוורסרי, אין בית-המשפט פוסק אלא במחלוקות שמעוררים בפניו הצדדים. גדרי מחלוקות אלו נקבעים על-יסוד עילות התביעה שלקיומן טוען התובע בכתב-התביעה, ובהתבסס על הגנת הנתבע. בית-המשפט אינו פוסק איפוא לתובע בהסתמך על עילה שעל-פיה לא תבע. ראו יואל זוסמן, סדרי הדין האזרחי

(מהדורה שביעית, בעריכת שלמה לוין, תשנ"ה), 153; שלמה לוין, תורת הפרוצדורה האזרחית - מבוא ועקרונות יסוד (תשנ"ט), 128.

במקרה שבפניי, המשיבים טענו בתביעתם, כי תכליתה של התוספת המיוחדת שהעבירה המדינה למגדלי הפרחים הייתה לפצותם בגין נזקי הסגר; וכי על רקע זה חלוקת התוספת המיוחדת נעשתה בדרך שאינה כדין, והקימה למשיבים עילה להיפרע את נזקיהם מן המדינה. ומנגד, הגנת המדינה הושתתה על כך שהתוספת המיוחדת הועברה למגדלי הפרחים למטרה שאינה מתן פיצוי בגין נזקי הסגר, וכספים אלו אומנם חולקו כראוי בהתאם לקריטריונים שנקבעו.

יוצא, איפוא, כי המחלוקת בין הצדדים - שבה נדרש בית-המשפט המחוזי להכריע - נסבה על השאלה, האם חולקו כספי התוספת המיוחדת כדין לנוכח התכלית שלשמה הועברו. המשיבים לא טענו בכתב-התביעה, כי ניתנה להם הבטחה שלטונית לקבל פיצוי נפרד בגין נזקי הסגר, מעבר לכספי התוספת המיוחדת, או כי הבטחה שלטונית זו הופרה. ואומנם, בהיעדר טענות מצד המשיבים בכתב-התביעה ביחס ליסודות השונים הנדרשים להוכחת עילת תביעה של הפרת הבטחה שלטונית, וכאשר המשיבים מדגישים בסיכומיהם - שהוגשו בתום שלב הבאת הראיות - כי אינם טוענים לעילת תביעה של הפרת הבטחה שלטונית, ממילא גם המדינה לא התגוננה בעניין זה.

משכך, אין לאפשר למשיבים לבסס את תביעתם על עילת תביעה זו, שלא נטענה ושאף לא נתאפשר לצד השני להתגונן מפניה כראוי.

7.מעבר לדרוש יוער, כי המשיבים גם לא הוכיחו כי נתמלאו יסודותיה של עילת הבטחה שלטונית שהופרה.

על המבקש לטעון לקיומה של הבטחה שלטונית מוטל להוכיח כי ההבטחה ניתנה על-ידי מי שמוסמך לתיתה, שההבטחה הייתה מסוימת, ושנותן ההבטחה התכוון להקנות לה תוקף משפטי מחייב. ראו ע"א 6620/93 עיריית רמת-גן נ' גולומב , פ"ד נא(2) 363 (להלן: ע"א עיריית רמת-גן ), בע' 371-370.

במקרה שבפניי, ממכלול הראיות עולה כי המדינה החליטה דווקא שלא להעניק פיצוי בגין נזקי הסגר לאף אחד מן המגזרים במשק שניזוקו, ואף הביאה החלטה זו לכלל ביטוי בכתובים ובמגעיה עם נציגי המשיבים. על-כל-פנים, ברי שהמדינה לא נתכוונה להתחייב כלפי המשיבים לפצותם בגין נזקי הסגר.

8.כאמור, המשיבים טענו כי ראוי לדחות את בקשת רשות הערעור מן הטעם שבית-המשפט המחוזי דחה שלא בצדק את טענות הרשלנות, חוסר הסבירות וההפליה בחלוקת כספי התוספת המיוחדת, שהעלו בכתב-התביעה.

לא מצאתי כי בכך יש להצדיק את דחיית הערעור. שכן, בפני המשיבים פתוחה הדרך לתקוף קביעות אלו של בית-המשפט המחוזי במסגרת ערעור על פסק-הדין שיינתן בתביעתם.

9.אשר-על-כן, ערעור המדינה מתקבל, קביעת בית-המשפט המחוזי כי המדינה אחראית לפצות את המשיבים בגין נזקי הסגר מכוח הבטחה שלטונית שהופרה - מתבטלת, והדיון מוחזר לבית-המשפט המחוזי על-מנת שיינתן פסק-הדין בתביעת המשיבים.

המשיבים יישאו בהוצאות המדינה בסך 10,000 ש"ח.