רע"פ 847/07 אברהם גרשון נ. עיריית חיפה

מונחת בפניי בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית-המשפט המחוזי בחיפה (כב' השופט ר' שפירא ) במסגרתו נדחה ערעור שהגיש המבקש על החלטת בית-המשפט לעניינים מקומיים בדבר סמכות בית-המשפט לעניינים מקומיים לדון בעניינו.

המבקש הינו בעל זכות לעשות שימוש בדוכן עשוי פח, המצוי באחת מרחובותיה של העיר חיפה.

כנגד המבקש הוצאה דרישה לסילוק דוכן הרוכלות מטעם עיריית חיפה ביום 24.8.06. זאת, בשל אי החזקת רישיון הפעלה בהתאם לחוק עזר לחיפה (רוכלים), תש"ם- 1980 (להלן: חוק העזר ).

המבקש עתר לבית-המשפט לעניינים מקומיים בבקשה לעיכוב ביצוע של פעולת העירייה ולביטול הדרישה בדבר סילוק הדוכן. בבקשתו, בחר לתקוף את סוגיית הסמכות ממספר חזיתות. לטענתו, הודעת הדרישה איננה חוקית באשר הוצאה בחוסר סמכות, שכן, זו לא ניתנה על ידי הגורם המוסמך להוציאה בחוק העזר, הוא ראש עיריית חיפה ואין בלתו. כמו כן, חוק העזר אינו חל כלל ועיקר, היות ואין מדובר בדוכן רוכלות כמשמעותו בחוק העזר ושומה על המשיבה לפעול לקבלת צו הריסה שיפוטי בהתאם לפרק העונשין בחוק התכנון והבנייה ומשכך, לא פעלה בסמכות. זאת ועוד, הדרישה לא הומצאה כדין לבעל הדוכן להבדיל מבעל זכות החזקה ואף מטעם זה, פעלה המשיבה שלא בסמכות. עוד הוסיף, כי לא נערך כל שימוע לבעלי הזכות במבנה "כמתחייב מכללי המשפט המנהלי " כלשונו ולאור כל זאת, טען לבטלותה של הדרישה מעיקרה.

בית-המשפט לעניינים מקומיים (כבוד השופט ע' קוטון ) דחה את בקשת המבקש, על בסיס תגובה בכתב שהגישה העירייה (להלן: המשיבה ), בלא שהתקיים דיון בו ניתנה הזדמנות למבקש לטעון את טיעוניו. בית-המשפט לעניינים מקומיים קבע, כי אין לו סמכות לדון בבקשה. על החלטה זו הגיש המבקש ערעור לבית המשפט המחוזי בחיפה.

בהחלטתו מיום 14.1.07, קבע בית-המשפט המחוזי בחיפה (כבוד השופט ר' שפירא ), כי דין הערעור להידחות לגופו של עניין. ההליך הנכון אשר היה על המבקש

לנקוט בו הוא במסגרת של עתירה לבית-המשפט לעניינים מנהליים. עוד הוסיף, כי אכן קו התפר שבין סמכותו של בית-המשפט לעניינים מקומיים ובית-המשפט לעניינים מנהליים אינו ברור כלל ועיקר. זאת, היות ולכאורה, לפי סעיף 55(א) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן: חוק בתי המשפט ) מוסמך בית-המשפט לעניינים מקומיים לדון בעבירות לפי פקודת העיריות, פקודת המועצות המקומיות וחוק התכנון והבנייה ולפי תקנות, צווים וחוקי עזר על פיהם וכן בעבירות לפי חיקוקים המנויים בתוספת השלישית, לרבות תקנות וצווים וחוקי עזר על פיהם. בית-המשפט המחוזי קבע, כי במקרה זה עניין הסדרת הרוכלות הוא למעשה, ככל שהדבר נוגע למחלוקת האמיתית והמהותית שבין הצדדים, מחלוקת שעניינה מעין רישוי עיסוק ומשכך, במקרה בו הסעד האמיתי הוא סעד בעל אופי מנהלי ועניינו החלטה מנהלית, כי אז הסמכות לדון בו מסורה לבית-המשפט לעניינים מנהליים.

מכאן בקשת רשות הערעור שבפניי.

בבקשה שלפניי טוען המבקש כי שגה בית-המשפט המחוזי בקובעו, כי הסמכות לדון בבקשה הינה בגדר סמכותו של בית-המשפט לעניינים מנהליים. לטענתו, עסקינן בבקשה אשר הינה במובהק בגדר סמכותו של בית-המשפט לעניינים מקומיים העוסק בעניינים פליליים, שכן, הפעולה המנהלית לכאורה, היא הדרישה לסילוק דוכן רוכלות, נגזרת מחוק עזר שהינו פלילי והסמכות להנפיק הודעת דרישה קמה על פי חוק העזר רק במקום שבו מבוצעת עבירה פלילית בהתאם לחוק העזר. משכך, לא יעלה על הדעת לטענתו, כי תקיפת פעולות מנהליות הקשורות קשר הדוק להליך הפלילי יובאו לדיון בבית-המשפט לעניינים מנהליים. סמכותו של בית-המשפט לעניינים מקומיים נגזרת מסעיף 55 לחוק בתי המשפט וממנו ניתן ללמוד לגרסתו, כי דיון בעבירות אינו מסתכם בכתבי אישום בלבד אלא מהווה מכלול של עניינים הכרוכים בביצוע עבירות לכאורה כמו גם דיון בצווי סגירה שיפוטיים ו/או מנהליים ו/או צווי הריסה שיפוטיים ו/או מנהליים. הדרישה לסילוק הדוכן נובעת מביצוע עבירה לכאורה על חוק העזר ומשכך, עניינו ראוי להתברר בבית-המשפט לעניינים מקומיים. המבקש תומך בקשתו בפסק דינו של בית-המשפט המחוזי בחיפה שניתן 5 שנים קודם לפסק הדין בעניינו (ע"פ 2050/02 קדוש נ' ראש עיריית חיפה,עמרם מצנע . להלן: ע"פ 2050/02), ומצביע על פסיקה סותרת, היות ולפיו, נקבע, כי הפרשנות שיש ליתן לביטוי "יידון בעבירות" צריכה להיות רחבה ועל כן, הצו אשר הוציא ראש העיר באותו עניין, אף שאינו "עבירה" אך הוא פועל יוצא של העבירה על חוק העזר דלעיל, קרי, עיסוק ברוכלות ללא רישיון.

מנגד, תומכת באת-כוח המשיבה בפסק הדין של בית-המשפט המחוזי ומבקשת לדחות את בקשת רשות הערעור הן בשל העדר עילה והן לגופם של דברים. ראשית, טוענת באת-כוח המשיבה, כי הבקשה לא מגלה עילה למתן רשות ערעור ב"גלגול שלישי". שכן, לא עולה בעניינו כל שאלה משפטית ממשית ומשכך, לא קיים אינטרס ציבורי בקבלת הבקשה ולא מתקיים חריג לכלל בדבר סופיות הדיון. שנית, עסקינן בנושא שטיבו מנהלי. בקשתו זו של המבקש מוגשת שלא לצורך, כאשר פתוחה בפניו הדרך לבית-המשפט לעניינים מנהליים והימנעותו מדרך זו-אינה ברורה. עוד הוסיפה, כי התוספת הראשונה לחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים, התש"ס-2000 (להלן: התוספת הראשונה ), קובעת את מסגרת סמכותו של בית-המשפט לעניינים מנהליים לדון בהחלטה של רשות מקומית או של נושא משרה בה, למעט החלטה הטעונה אישור של שר הפנים. דרישה לסילוק דוכן רוכלות הינה בגדר החלטה כאמור. המבקש לא פעל כלל להשגת רישיון להפעלת הדוכן וממילא רישיון כזה לא ניתן לו.

לאחר שעיינתי בבקשה ובתגובה, ובפסק-דינו של בית-המשפט המחוזי, הגעתי למסקנה כי דין הבקשה להדחות.

הלכה היא, כי רשות ערעור בפני ערכאה שלישית, אינה ניתנת כדבר שבשגרה אלא ניתנת במקרים חריגים, בהם נפסקה הלכה חדשה או במקרה בו מתעוררת סוגיה בעלת חשיבות משפטית או ציבורית או חוקתית, שהינה בעלת חשיבות החורגת מן העניין שיש לצדדים הישירים בהכרעה במחלוקת (ראו ר"ע 103/82 חניון חיפה בע"מ נ' מצת אור (הדר חיפה) בע"מ , פ"ד לו(3) 123 ). אין לטעמי בשאלה זו כדי להצדיק מתן רשות ערעור ב"גלגול שלישי". עניינו של המבקש נדון בפני שתי ערכאות שיפוטיות, והמבקש לא הצביע על עילה, המצדיקה דיון נוסף בסוגיה בפני ערכאה שלישית. מקום בו הערכאות דלמטה בחנו את הסוגיה לגופה, בית-משפט זה לא יתערב בשיקול דעתן. מסיבה זו בלבד, דין הבקשה להידחות.

אף לגופו של עניין, דין בקשת רשות הערעור להדחות. במקרה דנא, בחינת הסעד מלמדת כי המבקש עותר בבקשתו למנוע מהמשיבה, שהיא רשות מנהלית על פי חוק, לפנות את הדוכן בהתאם לדרישה שהוצאה לו. הדרישה שהוצאה למבקש לסילוק דוכנו הינה במסגרת סמכויותיה המנהליות של המשיבה, מכוח חוק העזר לחיפה בדבר רוכלים. סעיף 5(1) לחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים, התש"ס-2000 (להלן: החוק), קובע את גדר סמכותו של בית-המשפט לעניינים מנהליים כהאי לישנא: "עתירות נגד החלטות של רשות בענין המנוי בתוספת הראשונה". סעיף 2 לחוק מגדיר "החלטה של רשות" כ"החלטה של רשות במילוי תפקיד ציבורי על פי דין, לרבות העדר החלטה וכן מעשה או מחדל". פרט 8 (א) לתוספת הראשונה, אשר עוסק בהחלטות של רשויות מקומיות, הוא הפרט הרלוונטי לענייננו. פרט זה מונה כהחלטה של רשות מקומית "החלטה של רשות מקומית או של נושא משרה או תפקיד בה, למעט החלטה הטעונה אישור שר הפנים; לעניין זה "אישור-בכל דרך לרבות החלטה שלא לאשר". צא וראה, כי האמור בסעיף תוחם את סמכותו של בית-המשפט לעניינים מנהליים על פי זהותו של הגורם המחליט. אין הוא כולל התייחסות כלשהי לסוג העניין שלגביו התקבלה ההחלטה (ראו לעניין זה, בג"ץ 8375/03 אדם טבע ודין-אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' המועצה האזורית חוף הכרמל , פ"ד נח(2) 97). ודוק; בקשת המבקש כנגד המשיבה עומדת היא במישור השלטוני, בתחום שבין האזרח לרשות, כמי אשר ממלאת את תפקידה הציבורי על פי דין ותו לא. בענייננו, המבקש תוקף את החלטת המשיבה לפנות את דוכנו. פעולות מנהליות המבוצעות על ידי הרשות המקומית הינן בגדר "החלטה של רשות" כמפורט בסעיף 8(א) לתוספת הראשונה לחוק. צא ולמד, כי הסמכות העניינית לדון בהשגותיו של המבקש ביחס לפעולה מנהלית זו תהא נתונה, למעט פעולה הטעונה אישור שר הפנים, לבית-המשפט לעניינים מנהליים (ראו רע"א 11224/04 המועצה המקומית פרדסיה נ' מוריס בלונדר ואח', פ"ד נט (5) 473), כאשר בין העניינים המנויים בתוספת הראשונה המצויים תחת סמכותו של בית-המשפט לעניינים מנהליים נכללות כאמור גם החלטות של רשות מקומית או של נושאי משרה בה.

זאת ועוד. בדרישה לסילוק דוכן רוכלות שהוצאה כנגד המבקש, צויין בסופו, כי אם לא יסולק הדוכן תוך התקופה האמורה, תהא העירייה רשאית לסלקו ולגבות מהמבקש הוצאות סילוק. יפים לעניין זה דברים שנאמרו ברע"א 11224/04 דלעיל, בעמ' 477 לפסק הדין:

"בהגדרת הביטוי 'החלטה של רשות' שבסעיף 2 לחוק..נקבע במפורש כי, 'מעשה או מחדל' של הרשות מהווה אף היא 'החלטה של רשות' לצורך החוק. לפיכך, גם אם מתייחסים לדרישת התשלום כאל פעולה פיסית גרידא, אשר בוצעה באופן טכני וללא הפעלת שיקול דעת מטעם הרשות, הרי שעל פי לשונה הרחבה של ההגדרה האמורה יש לקבוע כי דרישת התשלום באה בגדרו של פרט 8 (א) לתוספת".

קל וחומר, כאשר עסקינן בפעולה בה הרשות מפעילה את שיקול דעתה. תכלית החוק הינה להעמיד לבחינה ולביקורת את שיקול דעתה המנהלי של הרשות ואת דרך פעולתה. תכלית זו תתגשם תחת שבטו של בית המשפט לעניינים מנהליים.

שותף אני לקביעתו של בית המשפט המחוזי, לפיה ענייני הרוכלות מהווים מעין רישוי עסק, עניין שהינו תחת סמכותו של בית-המשפט לעניינים מנהליים. המבקש טוען בבקשתו, כי בכוונתו לבקש רישיון רוכלות ו/או רישיון עסק. פרט 7 לתוספת הראשונה מגדיר רישוי עסקים כ"ענייני מתן רשיון או ביטול רשיון, היתר זמני או היתר לעסק טעון רישוי, לרבות קביעת תנאים לפי חוק רישוי עסקים, התשכ"ח- 1968, וכן צו לסגירת מקום לפי סעיף 229 לחוק העונשין, התשל"ז-1977". המבקש מוסיף, כי דבר חזקתו בהתאם להסכם שכרת עם בעל הדוכן, היה ידוע לגורמים המוסמכים בעירית חיפה. במילים אחרות, ניתן לו מעין היתר זמני או מעין היתר לעסק טעון רישוי, שהמשיבה נקטה הליך לפינויו, קרי, לסגירת עסקו. לית מאן דפליג, כי בית- המשפט לעניינים מנהליים הוא המוסמך לדון בעניינים כגון דא, דבר המוגדר בחוק, מיניה וביה, כשהמבחן לכך הוא פחות טכני ויותר מהותי.

המבקש תומך יתודותיו בפסק דין משנת 2002 של בית המשפט המחוזי בחיפה (ע"פ 2050/02 לעיל) ומבקש מבית משפט זה ליישב את הסתירות בין פסק דין זה לבין פסק הדין נשוא בקשת רשות הערעור כנימוק לחשיבותה של סוגיה "עקרונית וחדשנית, בעלת חשיבות החורגת מגדר המקרה הספציפי נשוא הדיון". המבקש אף הגדיל לעשות וטען כי בית המשפט המחוזי הסתמך במסגרת פסק דינו על פסק דין בודד של בית המשפט המחוזי בחיפה משנת 2004 (ע"פ 3584/03 עירית חיפה נ' מיכאל שלום (לא פורסם). להלן: ע"פ 3584/03), פסק דין הסותר כדבריו פסק דין קודם של אותו בית משפט (ע"פ 2050/02 לעיל). ברם, אין עסקינן בפסיקות סותרות. ואבהיר עמדתי.

בעמ' 4 לפסק הדין (ע"פ 3584/03, עליו הסתמך כאמור בית המשפט המחוזי בתיק זה), כבוד השופט י' דר מתייחס לקביעתו שלו משנת 2002, לפיה הביטוי "ידון בעבירות" בסעיף 55 (א) לחוק בתי המשפט אינו מוגבל לדיון בכתבי אישום שהוגשו בגין עבירות בלבד ומשכך, נקבע אז, כי בית-המשפט לעניינים מקומיים מוסמך לדון בהליך. דא עקא, כבוד השופט י' דר מציין, באופן מפורש, כי בערעור שהגישה עירית חיפה על פסק הדין, הגם שהסתיים בהסדר בו הועבר הענין לבית משפט לעניינים מנהליים, דעתו של בית משפט זה היתה, כי המקום הראוי לבירור הוא בית-המשפט לעניינים מנהליים, אף שלא ניתנה החלטה שיפוטית מנומקת. כבוד השופט י' דר הוסיף וציין, כי בפסק דין נוסף שניתן על ידי בית המשפט המחוזי בחיפה, שגם בו היה חבר בהרכב (ע"פ 2706/01), החליט בית המשפט המחוזי כי הסמכות לדון באותו מקרה לפי חוק העזר חיפה (רוכלות), מסורה לבית המשפט לעניינים מנהליים.

כך או אחרת, בית-המשפט המחוזי בחיפה בפסק דינו בע"פ 3854/03, מתייחס לפסק דינו בע"פ 2050/02, עליו מסתמך המבקש וחרף זאת, קובע, כי הסמכות נתונה לבית המשפט לעניינים מנהליים.

בשולי הדברים אעיר, כי דרך התנהלותו של המבקש, הנצמדת לפרצות פרוצדוריאליות ותוקפת, חדשות לבקרים, את סוגיית הסמכות מהיבטים שונים, מעוררת את החשד, כי כל תכלית מעשיו היא לסכל את ביצוע הדרישה לסילוק הדוכן. חשש זה מתעצם, שעה שסלולה לפניו הדרך להגיש את העתירה לבית-המשפט לעניינים מנהליים.

אשר על כן, בקשת רשות הערעור נדחית.

אני מורה להאריך את ההחלטה מיום 7.2.07- בנוגע לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית-המשפט המחוזי בחיפה – עד ליום 1.4.07. עד למועד זה המבקש רשאי להגיש עתירה מנהלית ובמסגרתה יוכל לפנות בבקשה לסעד זמני, אם ימצא לנכון.