בג"ץ 8375/03 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ. המועצה האזורית

השופט א' גרוניס:

1.עתירה זו עוסקת בהחלטתן של המשיבות 3-1 לגבות תשלום בכניסה לחוף "הקשתות" בקיסריה, חוף אשר נמצא בתחום שיפוטה של המשיבה 1. הגבייה מתבצעת למעשה על ידי המשיבה 4. לטענת העותרת, הגבייה אינה נעשית כדין. בנוסף לכך, מועלות השגות נגד הקמתה של גדר כחלק מן התהליך שנדרש על מנת לאפשר גבייה של תשלום כניסה. הטענות הנוספות מתבססות על דיני התכנון והבנייה ועל דיני רישוי עסקים.

2.הטענה המרכזית של העותרת, הנוגעת לגביית דמי כניסה לחוף, מבוססת על סעיף 6(א) לחוק הסדרת מקומות רחצה, תשכ"ד-1964 (להלן - חוק הסדרת מקומות רחצה). נקבע שם, כי רשות מקומית רשאית לקבוע בחוק עזר הוראות בעניין הסדרת רחצה, לרבות לגבי גביית דמי כניסה. חוק עזר כאמור, טעון אישורו של שר הפנים. במקרה הנוכחי, כך גורסת העותרת, לא קיבלה המשיבה 1 חוק עזר בנושא. המשיבות 2 ו-3 צורפו לעתירה מאחר שפעלו בעניין במשותף עם המשיבה 1.

3.התוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן - בהתאמה - התוספת וחוק בתי משפט מינהליים) קובעת את מסגרת הסמכות של בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירות בתחומים שונים. לעתים, הגדרת התחום נעשית על פי סוג העניין ולעתים על פי זהותה של הרשות המינהלית שקיבלה את ההחלטה. כך למשל, פרט 10 מדבר על ענייני תכנון ובנייה לפי חוקים שונים, בלא שנוקב הוא בזהותה של הרשות המחליטה. לעומת זאת, פרט 4(א) עוסק בהחלטה של מועצה דתית או של נושא משרה בה (תוך החרגה של החלטות מסוימות). הפרט שבתוספת הרלוונטי לענייננו הוא פרט 8(א), הקובע כדלקמן:

"החלטה של רשות מקומית או של נושא משרה או תפקיד בה, למעט החלטה הטעונה אישור של שר הפנים; לעניין זה "אישור" - בכל דרך ולרבות החלטה שלא לאשר".

רואים אנו, כי פרט זה של התוספת גודר את סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים על פי זהותו של הגוף המחליט, ללא התייחסות לסוג העניין. כאמור, העותרת תוקפת את ההחלטה שקיבלה המשיבה 1 (במשותף עם המשיבות 2 ו-3). המשיבה 1 הינה רשות מקומית. אכן, פרט 8(א) אינו כולל בגדרי סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים החלטות של רשות מקומית הטעונות אישורו של שר הפנים. אילוּ קיבלה המשיבה 1 חוק עזר על פי סעיף 6(א) לחוק הסדרת מקומות רחצה, היה צורך באישורו של שר הפנים. לפיכך, במקרה מעין זה לא ניתן היה להשיג על חוק העזר בפני בית המשפט לעניינים מינהליים. דא עקא, תמצית טענתה של העותרת היא שהמשיבה 1 לא הלכה במסלול הקבוע בחוק, קרי - קבלתו של חוק עזר. משמע, אין מדובר בהחלטה של רשות מקומית הטעונה אישורו של שר הפנים, וממילא נתונה הביקורת עליה בגדרי סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים.

4.ניתן לשאול מה הטעם שלא לכלול בסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים אותן החלטות של רשויות מקומיות הטעונות אישורו של שר הפנים. עיון בתוספת מלמד, כי במקרים לא מעטים נקבע במפורש שהחלטה של שר אינה נתונה לביקורת של בית המשפט לעניינים מינהליים (ראו למשל פרט 1 לתוספת, העוסק בענייני ארנונה לפי כל דין, ומוציא החלטות של שר הפנים ושל שר האוצר). לעתים עסקינן במעשה מינהלי, שתוקפו תלוי בקבלה ובאישור של שתי רשויות מינהליות; במקרה של חוק עזר לפי חוק הסדרת מקומות רחצה - הרשות המקומית ושר הפנים. ברי, כי החלטתו של שר הפנים לאשר חוק עזר עירוני אינה בגדר סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים. כלומר, אלמלא ההחרגה שבפרט 8(א), היה נוצר מצב שבית המשפט לעניינים מינהליים מוסמך לדון בהחלטתה של הרשות המקומית, הטעונה אישורו של שר הפנים, אך לא בהחלטתו של השר עצמו. החלטתו של השר בעניין אישור המעשה של הרשות המקומית נתונה לפיקוחו של בית המשפט הגבוה לצדק. כמובן, שהקניית סמכות לבית המשפט לעניינים מינהליים לא גרעה מסמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק (ראו בג"ץ 6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון , פ"ד מז(2) 229; בג"צ 2208/02 סלאמה נ' שר הפנים , פ"ד נו(5) 950).

אכן, בעבר התעוררה השאלה כיצד לנהוג מקום שבעל דין מעוניין להשיג על מעשה מינהלי שנדרש לשתי החלטות של רשויות מינהליות שונות, שרק אחת מהן נתונה לביקורתו של בית המשפט לעניינים מינהליים. נפסק, כי במקרה מעין זה יש לבחון מהי הטענה הדומיננטית, האם מכוונת היא כנגד החלטתה של הרשות המינהלית האחת או של זו האחרת (בג"ץ 4381/97 מייזליק נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה פתח-תקווה , פ"ד נא(5) 385). אם הטענה הדומיננטית מופנית נגד החלטתה של הרשות המינהלית הנתונה לביקורתו של בית המשפט לעניינים מינהליים, אין מניעה לצרף אף את הרשות האחרת כמשיבה בעתירה בפני בית המשפט האמור. ההסדר שבפרט 8(א) לתוספת הולך בדרך שונה. על פיו, אין צורך לבחון את השאלה מהי הטענה הדומיננטית. כל החלטה של רשות מקומית הטעונה אישורו של שר הפנים אינה בסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים. ממילא, בין אם שר הפנים החליט בעניין ובין אם טרם קיבל החלטה, דינה של ההשגה על החלטתה של הרשות המקומית

להתברר בבית המשפט הגבוה לצדק. בין כך ובין כך, במקרה דנא נטען על ידי העותרת, כי החלטתה של הרשות המינהלית אינה כדין, מאחר שלא נתקבלה בגדרו של חוק עזר. על כן, אין צורך באישורו של שר הפנים. לפיכך, המקום הנכון לביקורת שיפוטית על ההחלטה הינו בית המשפט לעניינים מינהליים.

5.כאמור, העותרת אף טוענת כי המשיבה 4 פועלת בלא רישיון עסק וכי על מנת להבטיח תשלום דמי כניסה לחוף הוקמה גדר בלא היתר. עניינים אלה - ענייני רישוי עסקים וענייני תכנון ובנייה - נתונים אף הם לסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים מכוח פרט 7 ופרט 10 (בהתאמה) של התוספת. מכאן, שהעתירה כולה יכולה להידון בפני בית המשפט לעניינים מינהליים. המקרה אינו בעל אופי ייחודי או עקרוני עד שיצדיק בירור בבית המשפט הגבוה לצדק. יש אף לזכור, כי היה והעותרת לא תצלח בבית המשפט לעניינים מינהליים, פתוחה הדרך בפניה לערער בפני בית משפט זה בכובעו האחר, כבית משפט לערעורים.

6.מכאן שדינה של העתירה להידחות על הסף וכך אנו פוסקים.