עת"מ 4019-06-22 ביהמ"ש המחוזי מרכז לוד, השופט דרור ארד אילון: פס"ד בעתירה מנהלית נגד הוועדה הציבורית של משרד הבינוי והשיכון בדבר בקשת העותר לסיוע בשכר דירה (עת"מ 4019-06-22)

לפניי עתירה מנהלית נגד החלטת הוועדה הציבורית במשיב מ-5.4.2022 בדבר דחיית בקשת העותר לסיוע בשכר דירה, בה מתבקש להשיב את הסיוע, שניתן לו בעבר ושהופסק, וכן להורות על ביטול דרישת תשלום החוב הכספי בגין כספי סיוע, שניתנו לעותר בעבר. הבקשה נדחתה לנוכח מגוריו של המבקש בדירת בת זוגו לשעבר (גרושתו), וזאת, בהתבסס על סעיף 4.13 לנוהל משרד הבינוי והשיכון מס' 08/04 "השתתפות בתשלום שכר דירה" ("נוהל ההשתתפות"). יצוין, כי במהלך ניהול ההליך ניתנה ביום 14.11.2022 החלטה מאוחרת של הוועדה העליונה בעניין העותר, שאף בה נדחתה בקשתו לסיוע בתשלום שכר דירה, ובפסק הדין אדרש אף לנימוקי החלטה זו. הצדדים והעובדות הצריכות לעניין המשיב, משרד הבינוי והשיכון, הוא הגורם האמון על תחום הדיור הציבורי בישראל, לרבות בחינת הבקשות לדיור ציבורי ולהשתתפות בתשלום דמי שכר דירה וקביעת הזכאות או שלילתה, בהתאם לנהליו, והחלטת הוועדה הציבורית שלו מיום 5.4.2022 היא מושא העתירה. העותר כבן 58, בעל נכות (100% אחוזי נכות יציבה) וסובל מבעיות רפואיות רבות, בהן פיברומיאלגיה, ניוון בעצמות, הפרעות אישיות ובעיות נפשיות אחרות, והיו לו בעבר מספר ניסיונות אובדניים. הוא מתקיים מקצבת נכות מביטוח לאומי (ר' נספח 3 לעתירה), וכן קיבל סיוע בשכר דירה בהיקף של 770 ₪ לחודש עד לחודש ספטמבר 2019. העותר אב לחמישה ילדים בגירים וגרוש מאם ילדיו, אורלי, משנת 2003 (הסכם הגירושין, נספח 4 לעתירה). עד לגירושיהם התגוררו העותר ואורלי בדירה, שהייתה בבעלותם המשותפת ברח' מרדכי אנילביץ' 14, ראשון לציון ("הדירה"). בהסכם הגירושין העביר העותר את מלוא זכויותיו בדירה לגרושתו, ללא תמורה והפסיק לגור בה. בשל מצבו הרפואי העותר אינו יכול לעבוד, והוא מטופל במחלקת הרווחה בראשון לציון. לטענתו שאינה במחלוקת, מאז גירושיו בשנת 2003 ועד לשנת 2016 התגורר בדירת אמו. בתקופה שבין ינואר 2016 לאוגוסט 2018, על רקע שינוי הסכם הגירושין והסכמה, שהעותר יקבל משמורת על בנו הקטן, שעוד היה קטין, הוכר העותר כחד-הורי, וקיבל סיוע נוסף לדיור בסך 540 ₪ לחודש, ובסך הכל 1,310 ₪ לחודש. בשל מצבו ולנוכח הקושי להתגורר בגפו והצורך בסיוע משפחתו, לטענתו, בשנת 2016 (בעת שקיבל סיוע נוסף כהורה יחיד) עבר העותר להתגורר בחדר בדירה שבבעלות גרושתו (שהייתה עד 2003 בבעלותם המשותפת), תמורת תשלום דמי שכירות בסך 2,000 ₪ לחודש. בדירה התגוררו בנוסף לגרושתו, בנו הקטין (שבינתיים בגר), ובתו, וכיום גם ילדיהם. לטענתו, מגורים עם ילדיו חיוניים שכן הם מסייעים לו ומפקחים עליו באופן הדוק למניעת ניסיונות אובדניים נוספים מצדו. העותר הציג הסכם שכירות בדירה מ-1.1.2017, שנערך בינו לבין גב' דינה 'אאא'. לפי מספר תעודת הזהות, מדובר בגב' אורלי 'אאא', גרושתו. הוא הציג גם אסמכתאות לתשלומי דמי שכירות מכוח ההסכם בשנים 2020-2022, וכן לתשלומי חשבונות מים וביוב לשנים 2019-2017 ו-2021, וחשבונות ארנונה לשנים 2021-2020. העותר לא ציין בפני המשיב, שהמשכירה היא גרושתו. ביום 12.8.2019 – לאחר שבנו הקטן היה לבגיר – פנתה מור מוסנזון-סופר, עובדת סוציאלית מלשכת הרווחה בעיריית ראשל"צ, בשם העותר למשיב בבקשה לקבלת דיור ציבורי בשל בעיות של פרטיות ושקט בדירה המדוברת, ובמסגרת זו צוינו הסיוע בשכר דירה בסך כ-700 ₪ שמקבל העותר, קשייו לכלכל עצמו ולשכור דירה בעצמו וחלק מהוצאותיו. בבקשה ציין – לראשונה – שהוא גר בחדר ששוכר בדירת גרושתו. העתק מכתב הבקשה צורף כנספח 7 לעתירה. בעקבות פניה זו החליט המשיב לפנות לעותר בדרישה להשבה של כספי סיוע שקיבל ביתר בסך 48,122 ₪. דרך חישוב הסכום לא פורטה. לטענת המשיב, הסיוע מומש שלא כדין בהתאם לנוהל ההשתתפות. ראשית, מדובר במגורים בביתה של בת זוג לשעבר, ושנית הסיוע המוגדל ניתן בגין קבלת משמורת בתנאי מגורים של הורה יחיד, ולא כפי שהיה בפועל. נמסר לעותר, שכל עוד לא יושב החוב, לא ישולם לו סיוע בשכר דירה. מכתב ההתראה מיום 6.2.2020 צורף כנספח ד' לתגובה המקדמית מטעם המשיב, ומכתב התראה חוזרת לפני הגשת תביעה על סכום קצוב בגין חוב נטען זה מיום 29.9.2020 צורף כנספח 8 לעתירה. ב-5.11.2020 פנה העותר באמצעות הסיוע המשפטי בבקשה להעברת חוב העבר לוועדה למחיקת חובות לשם ביטולו, וכן להעברת עניינו לדיון בפני ועדת חריגים כדי לאפשר לו להמשיך לקבל את הסיוע בשכר דירה. העותר הגיש בקשה חוזרת למחיקת החוב ולהשבת הסיוע בשכר דירה ביום 13.12.2020 בצירוף מסמכים אודות מצבו, לרבות אישורים רפואיים, אישור קצבת נכות, דו"ח עובד סוציאלי, חוזה שכירות וכן בקשות ותשובות שהוחלפו עם מחלקת קצבאות. העתק מכתב העותר מ-5.11.2020 צורף בנספח 10 לעתירה. ביום 3.1.2021 דנה ועדת האכלוס העליונה במשיב בעניין העותר, והחליטה לדחות את בקשתו, לפטור מהחזר כספי סיוע בשכ"ד בשל מגוריו בדירת גרושתו ובהסתמך על הוראת סעיף 4.13 לנוהל ההשתתפות. עם זאת, לאור העובדה, ששאר התנאים לסיוע בשכ"ד התקיימו, הוחלט, שהעותר יוכל לחזור ולקבל סיוע בשכ"ד שיקוזז מחובו (בחודש הראשון קיזוז 70%, ולאחריו קיזוז 25% מהסיוע מדי חודש עד לפירעון מלוא החוב). פרוטוקול הוועדה וההחלטה צורפו בנספח 11 לעתירה. בהמשך לכך, שוחח נציג המשיב עם העותר, וציין בפניו, שהמשך הסיוע בשכר דירה מותנה בעזיבתו את הדירה ובמעבר לדירה אחרת, בה יוכל לממש זכאותו. ממועד ההחלטה על ביטול הסיוע, העותר אינו מקבל עוד סיוע בשכ"ד מהמשיב. בעקבות זאת הגיש העותר עתירה קודמת לביטול ההחלטה (בעת"מ 18243-03-21, נספח 12 לעתירה). במסגרת העתירה הגיעו הצדדים להסכמה, שהעותר יגיש בקשה חדשה בצירוף אסמכתאות ותימוכין, אשר תובא לדיון מחודש בוועדה העליונה. ביום 11.5.2021, נתן בית המשפט המחוזי תוקף של פסק דין להסכמת הצדדים (צורף בנספח 13 לעתירה). העותר הגיש בקשה חדשה לוועדה העליונה במשיב בהתאם, זו דנה בבקשה ביום 21.11.2021, ומצאה לדחותה תוך חזרה על הנימוק, שלא ניתן לממש סיוע בתשלום שכר דירה בדירה בבעלות בת זוג לשעבר בהתאם לנוהל ההשתתפות 08/04 הנ"ל, ושאין מקום לחרוג מהנוהל בנסיבות העניין. זאת אף לנוכח התקציב המוגבל העומד לרשות הוועדה ולאור בקשות אחרות לסיוע בחריגה מהכללים המוגשות אליה. ההחלטה מיום 21.11.2021 צורפה בנספח 14 לעתירה. העותר הגיש גם בקשה חוזרת למחיקת החוב כתוצאה ממימוש הסיוע, ואף זו נדחתה, לאור הקביעה בהחלטות הוועדה העליונה, שהעותר מימש את הסיוע בניגוד לכללים. העתק החלטת הוועדה למחיקת חובות מיום 13.12.2021 צורף כנספח ה' לתגובה המקדמית מטעם המשיב. על כך הגיש העותר ערר לוועדה הציבורית במשיב, שבו ציין, שהסיוע הכספי בתשלום שכ"ד לעותר אושר זה מכבר, לרבות בהחלטה מיום 3.1.2021, וממילא אין מדובר בבקשה המצריכה תוספת תקציב, אלא אך את אישור מימוש הסיוע בדירת גרושת העותר. כן נטען, שהנושא הושב לוועדה העליונה לשם בחינתו מהותית לנוכח הנסיבות החריגות, ולא אך בשל העדר הנמקה מספקת, וכי לא נבחנה אפשרות החרגת העותר מהנוהל. ביום 5.4.2022 דחתה הוועדה הציבורית במשיב את הערר האמור תוך חזרה על נימוקי הוועדה העליונה בהחלטתה מ-21.11.2021 למעשה. מכאן העתירה. החלטת הוועדה העליונה במשיב כוועדת חריגים מיום 14.11.2022 במהלך הדיונים בתיק דנן ובעקבות החלטות בית המשפט מימים 14.7.2022 ו-31.7.2022, ביום 14.11.2022 התכנסה הוועדה העליונה במשיב לדון פעם נוספת בעניינו של העותר. גם בישיבה זו דחתה הוועדה את בקשת העותר המעודכנת, תוך התייחסות למסמכים שצורפו. להלן תמצית טעמי הוועדה: סעיף 4.13 לנוהל ההשתתפות מס' 08/04 שולל סיוע בשכ"ד למבקש, השוכר דירה שבבעלות קרוב משפחתו, ובענייננו מדובר בבת זוג לשעבר, הנכללת בהגדרה זו בנוהל; רציונל הסיוע בהתאם לנוהל ההשתתפות הוא לסייע למבקש השוכר דירה בשוק החופשי, בעוד מצב העותר שונה בתכלית מכך, וההחרגה בנוהל כוונה למצבים כגון זה, ובפרט בהתחשב בעובדה, כי מדובר בבקשת מבקש לסיוע בתשלום שכ"ד בדירה, שוויתר פורמלית על זכויותיו בה בעבר. מכאן, שאין הצדקה לחריגה מהכללים בעניין העותר; מהנתונים שבפני המשיב ומבדיקה במערכותיו עולה, כי בתו של המבקש חתמה על חוזה לרכישת דירה ב-13.7.2020 לאחר זכייתה במסגרת פרויקט "מחיר למשתכן" בדירה ברמלה, זו קיבלה הלוואה למימון העסקה ב-16.9.2020, ועתידה לאכלס דירה בבעלותה בטווח הקרוב. הדברים סותרים את טענתה, כי אין באפשרותה לוותר על המגורים בדירת אימה, גרושת העותר, ולשכור עמו דירה אחרת. בדיון מיום 23.2.2023 בעקבות שאלות שהתעוררו בנוגע לדו"ח החוקר בביקור "מעגל", ששימש בסיס להחלטת הוועדה העליונה מיום 14.11.2022 הנ"ל, ושהוטל בו ספק באשר לאופי המגורים של העותר בבית גרושתו. העותר הצביע על קשיים בכל הקשור לסמכותו של החוקר לקיים בירור יזום וסיור בדירה. לפיכך, ובלי להידרש לגוף הטענות, הבהיר המשיב, שאינו עומד על ממצאי הדו"ח. מעבר לדרוש, אתייחס לדו"ח בתמצית בהמשך. הנחת היסוד לבחינת בקשותיו של העותר היא, אם כן, טענתו, שהוא גר בנפרד מגרושתו, כמי ששוכר חדר בדירתה. טענות העותר העותר טוען שלא היה מקום להחיל את סע' 4.13 לנוהל ההשתתפות בעניינו, לנוכח נסיבותיו החריגות והמיוחדות, מצבו הבריאותי והנפשי המורכב, אי יכולתו לשכור דירה בשוק החופשי והתלות בהשגחת משפחתו, לאור מצבו ונטייתו האובדנית, והחלטת המשיב לוקה בחוסר סבירות, אינה מידתית, ואינה מנומקת. העותר מבקש להיבנות מפסק הדין בעניין עת"מ 47220-12-14 אהוד יאיר נ' משרד הבינוי והשיכון/אגף איכלוס (4.8.2015), שבו הושב עניין העותר לדיון מחדש בפני הוועדה הציבורית לערעורים בנושא אכלוס לקבלת החלטה חדשה ומנומקת בעניינו. לטענתו, ההחלטה התעלמה מפרמטרים רלוונטיים, שהיה על הוועדה הציבורית להתייחס אליהם, ובהם: נתוני הדירה המדוברת (גודלה ושוויה בשוק); דמי השכירות שנקבעו – האם משולמים בפועל, והאם משקפים הטבה לעותר; מידת החשד למניפולציה בנסיבות המקרה; ומידת נזקקות העותר לסיוע בני משפחתו. ההחלטה לא התייחסה לנסיבותיו הפרטניות והחריגות של העותר ולפרמטרים לעיל, לא נדרשה לאפשרות הסטייה מהנוהל לאורן, ולא נומקה כנדרש, אלא באופן כללי ולאקוני. ההחלטה לוקה בחוסר מידתיות, שכן ניתן היה להשיג את מטרת הרשות, מניעת השכרות פיקטיביות אצל קרובים, על ידי בחינת טענות העותר לגופן, שלא נערכה. ההחלטה פוגעת בזכות לבחירת מקום מגורים, כביטוי לכבוד האדם ולאוטונומיה שלו, ובאפשרות הבחירה. התנהלות המשיב באי בדיקת עניין העותר וטענותיו ונסיבותיו המורכבות לעומק בטרם דחיית בקשתו, לוקה בחוסר סבירות, בחוסר תום לב והגינות ובשרירות. על כן, דין ההחלטה להתבטל. בתגובת העותר להודעת העדכון מיום 23.12.2022 הוא הוסיף: בהחלטת הוועדה העליונה מיום 14.11.2022 זו לא נדרשה למכלול הפרמטרים הרלוונטיים בהתאם להחלטת בית המשפט בתיק מ-14.7.2022; היה מקום למנות מומחה רפואי לבחינת מצבו של העותר ואפשרות החריגה מנהלי המשיב בשל מצוקתו הרפואית, אך חלף זאת המשיב בחר בשליחת חוקר להוכחת הנחותיו; העותר מתנגד לכל הרחבת חזית, כעולה מדו"ח החוקר וההחלטה המאוחרת מ-14.11.2022; היה על המשיב לבחון את החרגת העותר מנוהל ההשתתפות לנוכח מצבו, בדומה לילד נכה, הזכאי לסיוע ומתגורר עם הוריו, שלטיפולם נזקק, ולכן אינו יכול לשכור דירה; טענות נגד דו"ח החוקר והאמור בו, שאינן מצריכות דיון, שכן המשיב הבהיר, שאינו עומד על ממצאיו לצורך ההכרעה (פרוטוקול הדיון מיום 23.2.2023); בעניין הדירה, שרכשה בתו של העותר ב"מחיר למשתכן" צוין, שבשל מצבה הכלכלי והצורך בסיוע אימה בגידול בנה הקטין, שמגדלת כאם יחידנית, ובנשיאה בהוצאות, ממילא אין בכוונתה להתגורר בדירה זו, כשתושלם בנייתה בעתיד. בשל אותו נימוק, בעטיו נשלל מימוש הסיוע בדירת גרושתו, סעיף 4.13 לנוהל ההשתתפות, לא יוכל העותר ממילא לממש את הסיוע בדרך של מעבר לדירה זו. מעבר לכך בתו אינה יכולה להשגיח עליו בעצמה בשל עבודתה וגידול בנה; העותר הוסיף וטען, שלאור הצגת אסמכתה לגמלת השלמת ההכנסה מביטוח לאומי, שלה נזקקת בת העותר, מנוע המשיב מלהתכחש למצבה הכלכלי, ולטעון, שביכולתה לשכור עם העותר דירה. ממילא, מדובר בדירה שתיבנה בעתיד, כך שזו אינה רלוונטית לשלילת הסיוע בשכר דירה ולחוב, שנוצר בשל תשלומים מכוחו בעבר, מושא העתירה. אף ביחס לבנו הקטן של העותר נטענו טענות דומות, שאין הכרח להידרש אליהן; עוד נטען, כי הנימוק בהחלטת הוועדה העליונה מ-14.11.2022 ביחס לזכויות העותר בדירת גרושתו בשנת 2003, לפני כ-20 שנה, אינו רלוונטי ומנוגד לנוהל המשיב עצמו ולהגדרת "חסר דירה" בו; לבסוף נטען, כי מגורי העותר עם שני ילדיו ועם ילדיהם (נכדיו) בצפיפות בדירת גרושתו עמה, נובעים אך מחייהם בעוני מתמשך, מהתקיימותם מקצבאות קיום ומהעדר ברירה כלכלית, וכן מהצורך בסיוע גרושתו בטיפול בנכדים, וכן מהצורך להשגיח על העותר עצמו לנוכח מצבו והעבר האובדני שלו. טענות המשיב המשיב שב על נימוקי הוועדה הציבורית בהחלטתה לשלול את הסיוע שניתן בהסתמך על נוהל ההשתתפות, ובפרט לאור הרציונל הכפול שבבסיס סע' 4.13: אפשרות שכירת דירה של אדם מקרובו כמוגדר בסעיף מלמדת על רמת נזקקות פחותה ביחס לאחרים, שזו אינה קיימת עבורם; ומניעת אפשרות לעסקאות פיקטיביות ומניפולציות לשם קבלת כספי ציבור שלא כדין. נטען, כי לא הוכח, שאין באפשרות העותר לשכור דירה אחרת, בה יממש את זכאותו ויוכל להיעזר בקרוביו, ולראיה בקשתו באמצעות עובדת סוציאלית לדיור ציבורי משלו בשל בעיית פרטיות ושקט בדירת גרושתו (הבקשה שבעטיה הופסק הסיוע הנדון). בכתב התשובה ובדיון הדגיש המשיב את הפגמים בהתנהלות העותר: ראשית, עריכת חוזה שכירות עם שוכרת, שכונתה "דינה 'אאא'", על אף שהוא נערך עם גרושתו "אורלי 'אאא'" והעדר דיווח, שהמשכירה היא גרושתו; שנית, הצהרה שהוא חד הורי וקבלת סיוע מוגדל בשכ"ד מכוחה, כשלמעשה, גידל את בנו עם גרושתו בדירתה; שלישית, חוסר תום לב ואי-יושר בשל הצהרותיו הפיקטיביות בכתבי ההתחייבות למבצעי סיוע בשכר דירה לפי חוזה בחתימתו מימים 27.4.2016, 13.11.2016 ו-18.3.2019, נספחים א1-א3 לתגובה המקדמית. לעניין החוב הכספי בגין סיוע בעבר, הרי שזה מתיישב עם הוראת סעיף 7 לנוהל ההשתתפות, וכן עם כתבי ההתחייבות בחתימת העותר, בהם התחייב מפורשות, שהדירה אינה שייכת לקרוב משפחה כהגדרתו שם, וכן להשיב את כספי הסיוע, אם יתברר, שמומשה זכאות שלא בהתאם לדין. על כן, הסעד המבוקש פוגע בעיקרון השוויון בדיור הציבורי ובסיוע בשכ"ד. המשיב אפשר לעותר הסדר להחזר החוב בהתאם לנוהל הסדר חובות, ותוך המשך קבלת סיוע בשכ"ד, אך זאת בכפוף למגוריו בדירה אחרת, שאינה של קרוב משפחתו, ובכך היטיב עמו ומחל על התנהגותו בניגוד למסמכים שעליהם חתום. לא עלה בידי העותר להצביע על טעמים חריגים, המצדיקים הכרה בזכאותו לסיוע בניגוד לנהלים ותוך העדפתו על פני נזקקים אחרים, הזכאים לסיוע בשכר דירה, ושאינם צד להליך. נטען, שהחלטת הוועדה בעניין העותר, שלא לחרוג מהנוהל ושלא להעניק הסיוע, היא החלטה, המבוססת על שיקולים מקצועיים, סבירה ומידתית, שאין מקום להתערב בה. כן צוין, שבהחלטה פורטו המסמכים, שעליהם נשענה, ושבדיון שנערך נדונו טענות העותר ונסיבותיו. בהתאם לכללי המשפט המנהלי אין מקום להעדפת שיקול דעת בית המשפט על פני זה של הרשות המוסמכת בנסיבות אלו. החלטת הוועדה המשרדית למחיקת חובות אינה נתקפת ישירות, אך נטען, שזו עולה בקנה אחד עם נוהל 08/33 "הסדרת חובות בגין סיוע בשכר דירה", המסדיר מקרים כזה שבענייננו, היווצרות חובות בגין קבלת סיוע בשכ"ד בניגוד לנהלים, וכן על סמך הצהרות כוזבות של המבקש. אף זו החלטה סבירה שאינה מצדיקה התערבות, ונראה, שאף המועד לעתור נגדה חלף. דיון והכרעה סיוע בשכר דירה – המסגרת הנורמטיבית הזכות לדיור הוכרה בעבר כזכות חוקתית וכנגזרת לזכותו של אדם לקיום אנושי בכבוד, המוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אך תנאי הזכאות לדיור ציבורי ולסיוע בתשלום שכר דירה מוסדרים בנהלים פנימיים של משרד הבינוי והשיכון המשיב, ולא בחוקי יסוד, בחקיקה או בחקיקת משנה, וזאת, חרף הבעייתיות הגלומה בכך, וחרף הביקורת שהובעה בעניין לא אחת (ר' למשל עת"מ (ת"א) 47545-01-18 סגלית לוי נ' משרד הבינוי והשיכון (4.8.2021), פס' 43-44 וההפניות והאסמכתאות שם)("עניין סגלית לוי"). ככלל היקף ההתערבות בהחלטות רשויות מנהליות בתחום הדיור הציבורי הוא מצומצם, שכן החלטות אלו מחייבות שקילת מכלול רחב של שיקולים, לרבות צדק חלוקתי ושוויון, המסורים לאחריותו של משרד הבינוי והשיכון, שלו מסורים הכלים והידע, ועל כן בית המשפט יטה שלא להעדיף את שיקול דעתו שלו על פני זה של הרשות המוסמכת. (ר' עניין סגלית לוי הנ"ל, פס' 52 וההפניות שם). כאמור, ענייננו עוסק בתנאי הזכאות להשתתפות בשכר דירה, המוסדרים בנוהל ההשתתפות, נוהל 08/04, כאשר סעיפים 1.1-1.2 לנוהל מציינים, כי: "1.1. נוהל זה מפרט את הזכאים לקבלת השתתפות בתשלום שכר דירה, משך תקופת הסיוע, סכום הסיוע, תנאים מיוחדים לקבלתו, ואופן ביצועו. הזכאות ניתנת ל"חסרי דירה" בלבד או למי שהוכרו כחסרי דירה. 1.2. סיוע זה ניתן לתקופה מוגבלת ומיועד לסייע לשוכרי דירה המוגדרים ומסומנים כישובי שכ"ד (ראה הגדרה בסעיף 2.15), ומסומנים ככאלה בטבלת הישובים." יצוין, כי ההגדרה בסעיף 2.15 לנוהל מתייחסת לערים או לישובים, המונים מעל 1,000 איש, שבהם לפחות 30 משקי בית המהווים לפחות 5% שכרו בתים מבעלי בית פרטיים לפי מפקד האוכלוסין האחרון, אך זכאים המתקיימים מקצבת אי-כושר השתכרות קבועה בשיעור של 75% ומעלה של המוסד לביטוח לאומי יכולים לממש זכאותם בכלל הישובים בארץ. לב המחלוקת בענייננו, מצוי בסעיף 4.13 לנוהל ההשתתפות, שזו לשונו: "4.13 לא יינתן סיוע למתגורר בדירה בבעלות בן/בת זוג לשעבר או בבעלות ידוע בציבור או בדירה בבעלות קרוב משפחה מקרבה: אב/אם, בן/בת, חתן כלה." אין מחלוקת, כי העותר לאחר שוויתר על זכויותיו בדירה, הוכר כ'חסר דירה' וזכה לסיוע בהתאם. מנגד, הוויתור נעשה לטובת גרושתו, בת זוגו לשעבר, ובדירתה הוא מבקש לגור. בכך, מתקיים התנאי הקבוע בסעיף 4.13, השולל את זכאותו של העותר לסיוע. אין בקיומו של נוהל פנימי של המשיב כדי לפטור אותו מהחובה להפעיל את שיקול דעתו ולבחון אפשרות של סטייה מהנוהל בהתחשב בנסיבות חריגות ומיוחדות המצדיקות זאת. בהקשר זה נקבע בבג"ץ 2777/18 יוסף איאד כרנז נ' מפקד כוחות צה"ל בעזה (16.4.2018), כי: "8. ... כידוע, על הרשות המינהלית מוטלת החובה לבחון האם נסיבותיו המיוחדות והחריגות של המקרה הנדון, אינן מצדיקות סטייה מהנהלים וההנחיות הכלליות (ראו: בג"ץ 6867/96 המועצה המקומית כפר-כנא נ' שר הפנים, פ"ד נב(3) 111, 115 (1998); בג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 193, 213 (1999); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 250 (2010) (להלן: ברק-ארז)). בנוסף לכך, הפעלת שיקול דעת לצורך יישומו של נוהל מינהלי בעניינו של אדם צריכה להתבצע לאחר בחינת נסיבותיו הקונקרטיות והרלוונטיות לשם קבלת ההחלטה. אף במקרים בהם מגבשת הרשות המינהלית מדיניות כללית, עליה לבחון האם ראוי ליישם אותה בשים לב למערכת העובדות בכל מקרה (ראו: בג"ץ 3758/17 הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' הנהלת בתי המשפט, [פורסם בנבו] פסקה 29 (20.07.2017); ברק-ארז, 206-201, 440-439)." (ההדגשות של הח"מ) הפסיקה נדרשה לא אחת למעמדם של נהלים פנימיים של רשויות, ונמצא, שהם בבחינת הנחיות מנהליות, שאינן נוקשות, והרשות רשאית ובמקרים מתאימים אף חייבת, לבחון אפשרות סטייה מהם (ראו עת"מ (ת"א) 47220-12-14 אהוד יאיר נ' משרד הבינוי והשיכון/אגף איכלוס (4.8.2015), ("עניין יאיר"), פס' 6.7, שצורף לעתירה וההפניות שם; רע"ב 4767/18 נאשד נ' שב"ס (2018)). אף בעניין סגלית לוי הנ"ל (בפס' 44) ציינה כב' השופטת ד"ר מיכל אגמון גונן, כי: "... היתרון היחיד שניתן למצוא בקביעת הזכאות לסיוע בדיור בנהלים הוא בגמישות שבה והאפשרות לשנותה, כמו גם אפשרות לביקורת שיפוטית משמעותית יותר." עם זאת, טעם קיומו של נוהל הוא שפועלים על פיו. זהו הכלל, והוא מבוסס על ההנחה שהנוהל מבטא חשיבה מוקדמת, נסיון ושיקולי מדיניות, וכן על טעמי הסתמכות ושוויון. סטייה מהנוהל היא החריג. "[ו]לרשות שמור שיקול הדעת לסטות ממנה במקרים המתאימים. ואולם לנוכח הפגיעה בוודאות ובשוויוניות שיש בסטייה מן ההנחיות, ולנוכח ציפיית האזרח כי הרשות תפעל על-פי הנחיותיה, דרושה הצדקה עניינית וסבירה לסטיה." (רע"ב 4767/18 לעיל; בג"ץ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל (1993), פסקה 10 לפסק דינה של השופטת דליה דורנר). שיקולי תום לב וניקיון כפיים בהתנהלותו של העותר נפלו מספר פגמים בהקשר זה, שניתן למנותם: קבלת סיוע מוגדל בדמי שכירות בתקופה שבין ינואר 2016 לאוגוסט 2018 בהתבסס על תיקון הסכם הגירושין, קבלת המשמורת על בנו הקטן והכרה בו כחד הורי – בשעה שהתגורר עם בנו בדירת גרושתו, עובדה שצוינה לראשונה על ידו רק בבקשה לדיור ציבורי מ-12.8.2019, נספח 7 לעתירה; הצהרה כוזבת בכתבי ההתחייבות בחתימת העותר מימים 27.4.2016, 13.11.2016 ו-18.3.2019, נספחים א1-א3 לתגובה המקדמית, כי הדירה בה מתגורר אינה בבעלות קרוב משפחתו – הצהרת אמת במסמכים אלו היתה שוללת מלכתחילה את מימוש הזכאות; עריכת הסכם השכירות מ-1.1.2017 עם משכירה בשם "דינה 'אאא'", שבדיעבד התברר שהיא גרושתו, באופן שמעורר חשד לניסיון להטעות את המשיב לגבי זהות המשכירה והיותה גרושתו; העלאת טענות סותרות במהותן: מחד גיסא, העותר ביקש לקבל דיור ציבורי וטען להעדר פרטיות ולצפיפות בדירה של גרושתו, ומאידך גיסא, נטען בעתירה, כי אין באפשרותו לעבור דירה בשל הצורך בסיוע יומיומי ובפיקוח מצד משפחתו למניעת ניסיונות אובדניים. מדובר בצבר פגמים משמעותי. ברור הדבר, שאילו היה העותר מציג את הדברים כהווייתם, קרי הסכם שכירות עם אורלי והבהרה, שהיא גרושתו, קרי "בת זוגו לשעבר", הוא לא היה מוכר כזכאי לסיוע בשכר דירה. אפשר שהיה בידו להגיש בקשה לחריגה מהנוהל, אולם את הבקשה, כפי שהוגשה – היה מקום לדחות. קשה להתעלם מהאפשרות, שהצגת הדברים המטעה נעשתה בכוונה להסתיר את העובדה, שהמשכירה היא גרושתו. כוונה כזו יורדת לשורש העניין ופגיעתה בזכויות המבקש ממשית. אם כך הדבר, מדובר בהתנהלות המלמדת על העדר תום לב ועל נסיון לעקוף את הוראות הנוהל, שמטרתו חלוקה שוויונית והוגנת של המשאבים המצומצמים תוך שמירה על הקופה הציבורית. אולם לא נדרש להכריע באשר לכוונתו של העותר, ודי לענייננו במבחן האובייקטיבי, לפיו אילו הוגשה הבקשה תוך פירוט מפורש של העובדה, שמדובר בשכירות בדירתה של הגרושה, רשאי היה המשיב לדחותה רק בשל כך. יתירה מכך, בקשת העותר היא, שהמשיב יסטה מהנוהל השולל השתתפות בשכ"ד בדירה שבבעלות בן זוג לשעבר באופן רטרואקטיבי. קרי, גם ביחס לתקופה שבה העותר לא הציג את העובדות לאשורן. כאן, אף אם נזקקותו של העותר הייתה יכולה לאפשר סטייה מהנוהל בזמן אמת, הרי שאין בה כדי להתגבר על הפגמים שבדרך הצגת העובדות, כאמור. על כן, ועל אף נזקקותו של העותר, אין בידו טעמים חזקים דיים כדי להצדיק סטיה רטרואקטיבית מהנוהל האמור. דברים אלה נכונים, בשינויים המתאימים, גם בעניין הבקשה לסיוע מוגדל בעניינו של הבן, כשהיה קטין. הסיוע ניתן בשל קבלת משמורת יחידנית, בשעה שבפועל גדל הילד בדירה אחת עם שני הוריו. גם אם האב היה בגדר שוכר של האם (והנחה זו עומדת ביסוד הדיון), הרי שבפועל גדל הילד עם שני הוריו, כששניהם נוכחים וזמינים באופן קבוע, והעותר לא נדרש לגדלו כהורה יחידני. אילו עובדות אלו היו עומדות בפני המשיב, לא היה העותר עומד בתנאים הדרושים לקבלת הסיוע המוגדל. גם בעניין זה, קשה לקבל טענה, שהעותר לא ידע שהוא מקבל סיוע מוגדל בגין הכרה במעמד של הורה יחידני, בעוד התנאים לכך אינם מתקיימים בפועל. אולם הדגש הוא בהיבט האובייקטיבי, שעל פי נתוני האמת רשאי היה המשיב לדחות את הבקשה. בצד אלה, נזקקותו המשמעותית והחריגה של העותר של העותר הוכחה ואינה במחלוקת. לזכותו של העותר עומדת העובדה, שאף אם באיחור, הרי בשנת 2019 גילה את דבר מגוריו בדירת גרושתו בבקשתו לדיור ציבורי. בשל כך, ועל אף הפגמים המהותיים האמורים, הכירה הוועדה העליונה בהחלטתה מ-3.1.2021 בזכאותו העקרונית של העותר לסיוע בשכ"ד, ובלבד שיגור בדירה אחרת ובקיזוז החוב שנוצר. קרי, המשיב לא ראה בפגמים אלה עילה למניעת סיוע בשכר דירה לעתיד לבוא. למקרא החלטות ועדות המשיב, למעט ההחלטה המאוחרת מיום 14.11.2022, נראה שאין התייחסות מפורטת לטענותיו של העותר ולנסיבותיו המורכבות, מעבר לקביעות כלליות, כי "הוועדה בחנה את מכלול הנסיבות הנוגעות לבקשה", וכי "במסגרת זאת נתנה הוועדה דעתה, בין היתר, למסמכים שצורפו לבקשה", בטרם דחיית בקשת העותר. אולם, הפגם האמור בהחלטות וועדות המשיב הקודמות במישור ההנמקה (ר' פסק הדין בעניין יאיר הנ"ל, פס' 6.9), תוקן בהחלטת הוועדה העליונה המפורטת מיום 14.11.2022. נזקקותו של העותר הוכחה בדו"ח העובדת הסוציאלית תהילה רחמים מיום 13.5.2021 (נספח 9 לעתירה), ובכלל זה בעיותיו הרפואיות, מצוקתו הנפשית והחשש לאובדנות. כן הוכח הצורך בהשגחה ובפיקוח בכל עת מצד בני משפחתו, וממילא הצורך במגוריו עמם בפועל. מצב דברים מורכב וייחודי זה, שאינו מאפשר לעותר לגור לבדו או עם שותפים אחרים בשכירות רגילה בשוק החופשי מחד גיסא, לצד העדר יכולתם של ילדיו לשכור עמו דירה ולפקח עליו בכל עת מאידך גיסא (מסיבות כלכליות, לאור התבססותם על קצבאות, ובשל הצורך בסיוע אמם וגרושת העותר כלכלית ובגידול ילדיהם – טענות שלא נסתרו), הוא בבחינת נסיבות חריגות ומצטברות. אני נכון לקבל את עמדת העותר, שלא הוכח שעסקת השכירות נעשתה באופן פיקטיבי, קרי שהוא לא חי עם גרושתו כבני זוג, אלא כשוכר לכל דבר. יתירה מכך, אף שיש חשש ממשי, כאמור, שהצגת הדברים נעשתה כדי להסתיר את העובדה, שמדובר בבת זוג לשעבר, המשקל העיקרי בבחינת טענותיו נגד החלטת המשיב מצוי בהיבט האובייקטיבי. הבקשה נבחנה כבקשה לשכירות בשוק החופשי מ"דינה 'אאא'". היא לא נבחנה כבקשה חריגה לשכירות מבת זוג לשעבר, משום שהעותר לא הבהיר זאת בבקשתו. על פי הדרך שבה הציג העותר את עניינו, הוא נמצא זכאי לסיוע. אולם על פי עובדות האמת – לא היה מקום להעניק לו את הסיוע. העותר טוען, שיש לראות את נזקקותו באורח ריאלי ומעשי, ושמצבו אינו שונה מילד נכה המתגורר עם הוריו וזכאי לסיוע בשכר הדירה. אכן, אילו היה העותר מציג את עניינו כך מלכתחילה, היה בידי המשיב לבדוק זאת. אבל לא כך פעל העותר, וממילא לא זו היתה החלטת המשיב. הדיון בעתירה זו עוסק בעיקרו בהחלטת המשיב שהסיוע ניתן על יסוד מצג עובדתי לא נכון, ובניגוד לסע' 4.13 לנוהל ההשתתפות מס' 08/04 הנ"ל. לכך אין בידי העותר מענה. לסיכום דברים אלה, מכלול הדברים מוביל למסקנה, שבכל הקשור לדרישת החזר כספי הסיוע, שהתקבל בעבר, מבלי שהתקיימו התנאים הדרושים ועל יסוד מצגי העותר, שהיה בהם כדי להטעות בעניין זה – לא נפל פגם מנהלי בעניין זה בהחלטת הוועדה הציבורית של המשיב מ-5.4.2022 ובהחלטת ועדת החריגים של המשיב מ-14.11.2022. ההחלטות בעניין זה מאוזנות ובוחנות את השיקולים העיקריים; הקביעה, שאין להכשיר בדיעבד תשלום סיוע, שכן לא התקיימו התנאים האובייקטיביים המצדיקים אותו, מבוססת, ובוודאי כאשר הנתונים הרלוונטיים האמתיים הוסתרו על ידי העותר; והסדר הקיזוז שהוגדר בהחלטת הוועדה העליונה מיום 3.1.2021 מתון ומידתי. מכאן לשאלת זכאותו של העותר לסיוע בגין שכירת חדר בדירתה של גרושתו, מאז שהגיש את בקשתו ובה מלוא הנתונים הדרושים (ביום 5.11.2020), נספח 10 לעתירה. המדובר במימוש סיוע בתשלום שכר דירה בדירה מצד מבקש, שלפני כעשרים שנים וויתר על זכויותיו בה בעבר במסגרת הסכם גירושין. עובדה זו כשלעצמה אינה מצדיקה את דחיית בקשתו, שכן העותר מוגדר כחסר דירה אף בהתאם לנוהל של המשיב עצמו (ר' נספח 6 לתגובה מטעם העותר מיום 23.12.2022). לא בכדי הוענק לו הסיוע עד לחודש ספטמבר 2019, ונמצא אף בהחלטת הוועדה העליונה מ-3.1.2021, נספח 11 לעתירה, כי העותר יוכל לחזור ולקבל סיוע בשכר דירה. ר' סע' 13 לתגובה המקדמית. אף בפרוטוקול הוועדה הציבורית במשיב מ-5.4.2022, נספח 16 לעתירה, כל שצוין כהסבר לעצירת הסיוע הוא: "מנועים מלקבל סיוע – הסיבה: חוב כספי". אשר לנימוק בהחלטת הוועדה הציבורית מיום 5.4.2022 בדבר התקציב המוגבל העומד לרשות הוועדה, הרי ששיקול זה אינו מבוטל, שכן נוגע, למעשה, לעקרונות בדבר שוויון וצדק חלוקתי, וצוינו כבר בעע"מ 4445/16 מעיין רקפת שני שטיין נ' משרד הבינוי והשיכון המשרד הראשי (4.12.2017), לעניין הזכאות לדיור הציבורי, דברים הנכונים אף בענייננו, ולפיהם: "ההחלטה בדבר הזכאות לדיור ציבורי הינה החלטה מורכבת המתחשבת במגוון רחב של שיקולים וחייבת להיעשות על פי אמות מידה ענייניות ושוויוניות, וממילא היא כפופה גם למגבלות תקציביות הנקבעות בהתאם לסדרי העדיפויות הכוללים של הממשלה (ראו: בג"ץ 4906/98 עמותת "עם חופשי" לחופש דת מצפון חינוך ותרבות נ' משרד הבינוי והשיכון, פ"ד נד(2) 503 (2000); בג"ץ 8300/02 גדבאן נ' ממשלת ישראל [פורסם בנבו] ((22.5.2012)." ראו גם: עע"מ 6884-12 פלוני נ' משרד הבינוי והשיכון (8.8.2013), פס' 22. אולם לשיטת המשיב עצמו, (ר' סע' 13, 39, 41 ו-51 לתגובה המקדמית, החלטת הוועדה העליונה מ-14.11.2022; החלטת הוועדה העליונה מיום 3.1.2021, נספח 11 לעתירה), שלילת זכאות העותר לסיוע בדמי שכירות אינה נובעת ממגבלת התקציב, אלא מהוראת סעיף 4.13 לנוהל ההשתתפות, מהעדר היכולת לממש הסיוע בדירה בבעלות בת זוג לשעבר, ומהקביעה, שאין הצדקה לחריגה מהכללים. הנימוק התקציבי אמנם קיבל ביטוי בהחלטות הוועדה הציבורית מימים 21.11.2021 ו-5.4.2022, אך לאחר מכן הבהיר המשיב בהחלטתו המאוחרת מ-14.11.2022, שהטעם העיקרי לדחיית הבקשה נובע מהוראת סעיף 4.13 לנוהל כאמור. הטענה בעניינה של בתו של העותר, שרכשה דירה בפרויקט 'מחיר למשתכן', מוקדמת מדי. ראשית, הבת לא עברה עדיין לגור בדירה זו, ושנית, אף אם תעבור, לא ברור שיתקיימו בה תנאים למגורי העותר. אם וכאשר תעבור הבת לגור בדירה משלה, יוכל המשיב לבחון את העניין על בסיס הנתונים שיתקיימו אז. יתרה מזו, נראה, שיש ממש בטענת העותר, כי טענת המשיב כוללת סתירה פנימית. לשיטת המשיב, העותר לא יוכל לממש זכאותו לסיוע בדמי שכירות אף בה, בדומה לדירת גרושתו, לאור החלת סעיף 4.13 לנוהל ההשתתפות. כמו כן, העתירה עוסקת בשלילת סיוע ובדרישת השבת כספים רטרואקטיבית למן 2016, כך שדירה זו אינה רלוונטית. יתרה מזו, לא נסתרה הטענה, כי בת העותר לא תוכל להשגיח עליו לבדה בדירתה, כפי שנטען אף ביחס לבנו, וכי מדובר במאמץ משותף לבני המשפחה המתגוררים יחדיו בדירת גרושתו. התשתית העובדתית שאינה במחלוקת היא, שהעותר מצוי בנזקקות ממשית שמחייבת – ככל האפשר – פיקוח והשגחה של בני משפחה. הנה, גרושתו וילדיו נכונים לכך. בנסיבות אלו, מגוריו בדירת גרושתו, מקיימים את התכליות של הסיוע בשכר דירה. יתירה מכך, משהוכרה עקרונית האפשרות של מגורי העותר בדירה שתרכוש או תשכור בתו, תוך קבלת הסיוע, הרי שאין מקום להבחין בין מגורים בדירה של בתו למגורים בדירה של גרושתו. כך בוודאי כל עוד הבת אינה גרה בדירה נפרדת. על כן, החלטות המשיב בעניין שלילת זכאותו של העותר לסיוע בשכר דירה בבית גרושתו החל מיום 1.10.2019 אינן יכולות לעמוד על כנן. סוף דבר דין העתירה להידחות בכל הקשור לסעד של מחיקת החוב, והחלטות וועדות המשיב מימים 5.4.2022 ו-14.11.2022, וכן החלטת הוועדה המשרדית למחיקת חובות מיום 13.12.2021 תיוותרנה על כנן בעניין זה. מנגד, החלטת הועדה העליונה מיום 3.1.2021 לפיה אושר סיוע שכר דירה (בתנאי קיזו הקוובעים בה), בסייג שלא יגור בדירת גרושתו (כפי שהובהר לו בהמשך), תיוותר על כנה ללא הסייג, קרי הסיוע ינתן לעותר גם בגין התקופה שבה גר בדירת גרושתו, מיום שביקש זאת (5.11.2020) ואילך. הסכום המתאים ישולם לעותר תוך ביצוע קיזוז החוב האמור על פי החלטת הוועדה מיום 3.1.2021 ועל פי נהלי המשיב. עיקר העתירה נדחה ומקצתה התקבל, ועל כן מצאתי להורות, שכל צד ישא בהוצאותיו.