עמ"נ 42670-03-22 ביהמ"ש לעניינים מנהליים ת"א, השופטת מיכל אגמון גונן: פס"ד (כולל תקציר) בעניין זכויות אזרחי אוקראינה השוהים תחת הגנה זמנית מפני הרחקה, בשל המלחמה באוקראינה (עמ"נ 42670-03-22)

באוקראינה משתוללת מלחמה מזה כשנתיים .אזרחי אוקראינה השוהים בישראל זכו להגנה קבוצתית זמנית ,המונעת החזרתם לאוקראינה .מדובר בתקופה לא מבוטלת ,בה אנשים חיים ונזקקים למקור פרנסה ,לחינוך לילדיהם ,לסיוע רשויות הרווחה במקרים מסוימים וכן לטיפולים רפואיים במידת הצורך. על אף מצבם הלא פשוט ,שמי כמונו היום ,כשמלחמה מתחוללת גם בארצנו שלנו ,להבין זאת, עניינם של אזרחי אוקראינה שנמלטו לישראל מאימת המלחמה ,ואלו ששהו בה ערב המלחמה נוהל בעצלתיים ,אולי מתוך תקווה כי המלחמה תסתיים במהירות והם ישובו לארצם .כך ,תחילה נאסרה כניסתם לישראל בעקבות המלחמה ונדרשו החלטות שיפוטיות כדי לאפשר זאת .לאחר מכן נדרשו שוב לפנות לערכאות ,כדי להסדיר את הטיפול בהם בהגיעם בשערי ישראל ,לרבות זכותם לייצוג משפטי ,והבהרת זכויותיהם .הליכים נוספים נדרשו כדי לאפשר להם לעבוד ,ורק לאחר מכן שונתה מדיניות משר ד הפנים בעניין זה .גם עניין זכויות הבריאות והרווחה הצריך פנייה לערכאות, וההליכים שלפניי נדרשו כדי לקבל את הזכויות הנדרשות להם לשם קיום מינימלי בכבוד.

1מתוך 31

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

בית משפט לעניינים מנהליים בתל אביב -יפו עמ"נ ;Anna Nechyporenko 42670-03-22עמ"נ 32301-10-22אלכסנדר פריביטקוב ורע"מ Halyna Mykhakiv 13592-02-23ו ,Yurii Voitovych-כולם נ' רשות האוכלוסין וההגירה ,משרד הפנים ר' אברהם אבן עזרא כתב על כך פיוט: "אַ שְׁ כִּ ים לְׁבֵ ית הַ שָּׂ ר – אֹמְׁ ִּרים :כְׁ בָּׂ ר ָּׂרכָּׂ ב! אָּׂ ב ֹא לְׁעֵ ת עֶ ֶרב – אֹמְׁ ִּרים :כְׁ בָּׂ ר שָּׂ כָּׂ ב! אֹו יַ עֲ לֶה מֶ ְׁרכָּׂ ב ,אֹו יַ עֲ לֶה מִּ שְׁ כָּׂב – אֹויָּׂה לְׁאִּ יש עָּׂ נִּי ,נֹולַד בְׁ לִּ י כֹוכָּׂב!" כך אזרחי אוקראינה ,נאלצים לחזור ולדפוק על דלתות הממשלה ורשויותיה כדי למצות זכויות מינימליות שאף הממשלה אינה חולקת היום ,כי מגיעות להם. שתי שאלות מרכזיות מתעוררות בהליכים שלפניי .הראשונה ,לאילו זכויות ולאיזה מעמד זכאים אותם אזרחי אוקראינה ,שקיבלו הגנה קבוצתית המונעת את הרחקתם מישראל ,בשל המלחמה המתחוללת בארצם .השנייה ,האם הזכויות הניתנות לאזרחי אוקראינה החוסים תחת ההגנה הזמנית ,עונה על דרישות האמנה הבינלאומית בדבר מעמדם של פליטים (כ"א ,5 ,65להלן :אמנת הפליטים או האמנה) שמדינת ישראל מצהירה כי היא מחויבת להוראותיה. פתח דבר אמנת הפליטים קובעת מתי יזכה אדם למעמד של פליט ,ומהן הזכויות הנלוות למי שהוכר .1 כפליט .האמנה אינה עוסקת מפורשות במעמדם של מבקשי מקלט בתקופת הביניים שבין הגשת בקשת המקלט לבין ההחלטה בה ,ואף לא במעמדם של מי שמקבלים הגנה קבוצתית ,כמו אזרחי אוקראינה במקרים שלפניי ,שאינם רשאים ,לעת הזו ,להגיש בקשות למקלט מדיני .בפער שבין הפליטות כשלעצמה לבין הכרה בה על דרך קבלת בקשת מקלט במדינה ספציפית ,נותרים מבקשי המקלט ,או אלו החוסים תחת הגנה קבוצתית זמנית ,במצב קבע של זכויות אדם המוענקות להם באופן חלקי וחסר ,ופער זה עומד במוקד הסוגיה הנדונה כאן. לפניי שלושה הליכים ,שהוגשו בידי אזרחי אוקראינה הנמצאים בעת הזו בישראל מכוח .2 ההגנה הזמנית לאזרחי אוקראינה המונעת הרחקתם עליה החליטה הממשלה (ושהוארכה עד 31.12.24או עד החלטה חדשה שתתקבל אם תסתיים המלחמה באוקראינה קודם לכן) .אמנם, נסיבותיהם האישיות של הצדדים להליכים שלפניי ,שונות ,אך שוני זה אינו משליך על השאלות המתעוררות בהליכים אלו ,ולכן אסקור אותם אך בתמצית .עוד אציין כבר בפתח הדברים כי לאחר הליכים ארוכים בהם שבה רשות האוכלוסין וההגירה (להלן :המשיבה או הרשות) וביקשה ארכות כדי לגבש מדיניות רוחב עקרונית בעניין ,בתשובתה האחרונה החליטה להעניק לצדדים בשלושת המקרים הספציפיים שלפניי אשרה לפי סעיף (2א)( )5לחוק הכניסה לישראל (להלן :אשרת (2א)(,))5 המקנה להם את הזכויות להן הם נדרשים (על כך אין מחלוקת) .על אף שהתחייבה פעמים רבות במהלך כשנתיים לגבש מדיניות סדורה לעניין זה ,נמנעה הרשות מגיבוש מדיניות עקרונית בדבר החלת מדיניות זהה על כלל אזרחי אוקראינה השוהים בישראל תחת ההגנה הזמנית. 2מתוך 31

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35

בית משפט לעניינים מנהליים בתל אביב -יפו עמ"נ ;Anna Nechyporenko 42670-03-22עמ"נ 32301-10-22אלכסנדר פריביטקוב ורע"מ Halyna Mykhakiv 13592-02-23ו ,Yurii Voitovych-כולם נ' רשות האוכלוסין וההגירה ,משרד הפנים על כן דרך הילוכי תהיה כזו :בתחילה אסקור בתמצית את נסיבות המערערים או .3 המבקשים (להלן :המבקשים) ,במקרים שלפניי; לאחר מכן אבהיר מדוע ,על אף נכונות הרשות להעניק להם אשרת (2א)( )5כפי שביקשו ,עדיין יש מקום להכריע בסוגיה העקרונית בנוגע לזכויות כלל אזרחי אוקראינה השוהים כיום בישראל תחת ההגנה הזמנית; בהמשך אדון במשמעותה של הגנה קבוצתית זמנית מכוח ולאור אמנת הפליטים; ולבסוף אדון בשאלה האם ההגנה לה זוכים מבקשי המקלט כיום ,שלא על דרך קבלת אשרת (2א)( ,)5עונה על התנאים שנקבעו באמנה ולאורה. הצדדים להליכים שלפניי עמ"נ Anna Nechyporenko 42670-03-22נ' רשות האוכלוסין וההגירה (להלן :ערעורה .4 של אנה) ,הינו ערעור שהוגש לפני כשנתיים ,במרץ ,2022בידי אזרחית אוקראינה שהגיעה לישראל לפני פרוץ המלחמה ,ביום ,12.02.2017וביום 20.02.2017הגישה בקשה למקלט מדיני בשל סכנה נטענת לחייה ולחירותה במדינת מוצאה .בקשת המקלט שהוגשה ,כאמור ,לפני פרוץ המלחמה נדחתה ,וכך גם ערר שהגישה .הערעור לפניי הוגש על פסק הדין של בית הדין לעררים (כב' הדיין יואב בר לב (ערר .))4334-20עם פרוץ המלחמה באוקראינה ,המערערת ,כאזרחית אוקראינה זכתה להגנה הזמנית מפני הרחקה במסגרת מדיניות אי ההרחקה .המשך ההליכים בעניינה נוגעים לזכויותיה בעת הזו ,ואדון בהם לאחר סקירה קצרה של הצדדים להליכים הנוספים. עמ"נ 32301-10-22אלכסנדר פריביטקוב נ' רשות האוכלוסין וההגירה (להלן :ערעורו של .5 אלכסנדר ) ,שהוגש לפני כשנה וחצי ,הינו ערעור שהוגש בידי אזרח אוקראינה שהגיע לארץ ביום ,22.01.2016וביום 09.02.2016הגיש בקשה פרטנית למקלט מדיני עקב איומים שחווה במסגרת תפקידו כחוקר מקרי שחיתות בבית-ספר בקייב .גם בקשתו של אלכסנדר להכיר בו כפליט הוגשה ונדחתה לפני פרוץ המלחמה בארצו .ביום 22.07.2021נמסרה למערער החלטת הרשות מיום 31.05.2021שדחתה את בקשת המקלט שלו בסדר דין מהיר .על החלטה זו הוגש ערר לבית הדין לעררים ,שנמחק ביום 11.07.2022לבקשת הרשות ,מבלי שנדון לגופו ,לאור העובדה שבינתיים פרצה המלחמה באוקראינה .פסק הדין של בית הדין לעררים נומק ,בין היתר" :בנסיבות שנוצרו, משלא ניתן להעריך את משך הזמן בו תחול מדיניותו הנוכחית של המשיב ,כשממילא בתום התקופה יידרש בירור המצב העובדתי נכון לאותה עת ,אין עוד מקום להמשיך בבירור הערר ועל כן ,אני נעתרת לבקשת המשיב ומורה על מחיקת הערר" .על פסק הדין הוגש ,ביום ,20.10.2022 הערעור שלפניי. עניינה של רע"מ Mykhakiv Halyna 13592-02-23ו Yurii Voitovych -נ' רשות .6 האוכלוסין וההגירה (להלן :בקשת רשות הערעור של יורי והלינה) ,שהוגשה גם היא לפני כשנה, בזוג נשוי ,אזרחי אוקראינה ,שהגיעו לארץ במהלך ינואר ,2017גם הם לפני פרוץ המלחמה ,והגישו בקשת מקלט בחודש אפריל .2017הרשות דחתה את בקשתם ביום 16.01.2022ועל החלטתה הוגש 3מתוך 31

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35

בית משפט לעניינים מנהליים בתל אביב -יפו עמ"נ ;Anna Nechyporenko 42670-03-22עמ"נ 32301-10-22אלכסנדר פריביטקוב ורע"מ Halyna Mykhakiv 13592-02-23ו ,Yurii Voitovych-כולם נ' רשות האוכלוסין וההגירה ,משרד הפנים ביום 23.01.2022ערר לבית הדין לעררים .הערר נמחק בפסק דין של בית הדין לעררים מיום , 14.08.2022גם הוא לאור השינוי בנסיבות ובמדיניות הרשות עקב פרוץ המלחמה באוקראינה, ובסעיף 5נקבע בו כי "המשיב ינפיק לעוררים בתוך 14יום רשיון ישיבה מן הסוג הניתן למבקשי מקלט (ללא הכיתוב האוסר על העסקה בישראל)" .למרות הוראה מפורשת זו בפסק הדין ,לא הונפק למבקשים רשיון ישיבה כלשהו. ביום ,18.09.2022חודש מאוחר יותר ,הגישה הרשות בקשה לעיון מחדש בפסק הדין בנימוק כי הנפקת רשיון מסוג (2א)( )5מהווה נטל בירוקרטי ,תוך הבהרה כי החלטת שרת הפנים דאז ,איילת שקד ,שלפיה לא יבוצעו פעולות אכיפה נגד מעסיקי אזרחי אוקראינה תחול גם על המבקשים, ולפיכך אין שוני בינם לבין מי שאינם מקבלים רשיון בפועל .ביום 20.10.2022ניתנה החלטת בית הדין לעררים שלפיה "נוכח מדיניותו העדכנית של המשיב ,כפי שאושרה על ידי בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים ,פטור המשיב מהוראת סעיף 5לפסק הדין לעת הזו" .ביום 27.10.2022נדחתה בקשת המבקשים מבית הדין לעררים לבטל החלטה זו ,וביום 07.02.2023הוגשה בקשת רשות הערעור שלפניי. בשלושת המקרים אם כן ,מצויים המבקשים בישראל מכוח ההגנה הזמנית לאזרחי .7 אוקראינה ,כמוהם כאחרים שהגיעו לישראל בעקבות המלחמה שפרצה בארצם .לאור זאת, התעוררה תחילה שאלת זכאותם של אזרחי אוקראינה השוהים בישראל לעבוד ,ולאחר שזו הובטחה (בתחילה בפסקי דין פרטניים ,ולאחר מכן ובהמשך להם בעקבות החלטת שרת הפנים דאז) ,התעוררה בהמשך השאלה הכללית יותר העומדת לפניי היום – מהן זכויותיהם במסגרת אותה הגנה זמנית (לרבות זכויות רווחה ,זכויות רפואיות וזכויות נלוות כמו האפשרות לפתוח חשבון בנק וכיו"ב) .בטרם אכריע בעניין יש לעמוד על המשך ההליכים ועל תגובות הרשות ,כדי להבהיר מדוע נדרש ליתן החלטה לגופה בהליכים אלו ,ולא ניתן להסתפק בהודעתה האחרונה של הרשות לפיה תוענק למבקשים בשלושת ההליכים שלפניי אשרת (2א)( ,)5מבלי להכריע בשאלה הכללית. ההליכים עד כאן והצורך בהכרעה בהליכים לגופם ההליכים שלפניי עיקר ההחלטות ניתנו בתחילה בערעורה של אנה ,ומאוחר יותר אוחדו הדיונים בשלושת .8 התיקים ,אולם התייחסות המשיבה ,גם במסגרת ערעורה של אנה ,נוגעת לשאלה העקרונית ,ועל כן אציג את ההחלטות והתגובות על פי הסדר הכרונולוגי בו ניתנו (תוך שאציין באיזה תיק מדובר ,עד לשלב בו אוחדו התיקים) .אציין כבר בפתח הדברים כי הרשות נדרשה ,במשך קרוב לשנתיים, להשיב לשאלות רוחב בדבר מעמדם של אזרחי אוקראינה לגופן ,ונמנעה מלעשות כן ,כל פעם בנימוקים אחרים (וסותרים).

4מתוך 31

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34

בית משפט לעניינים מנהליים בתל אביב -יפו עמ"נ ;Anna Nechyporenko 42670-03-22עמ"נ 32301-10-22אלכסנדר פריביטקוב ורע"מ Halyna Mykhakiv 13592-02-23ו ,Yurii Voitovych-כולם נ' רשות האוכלוסין וההגירה ,משרד הפנים ביום 19.05.22הגישה אנה בקשה למתן אשרת עבודה כסעד זמני לערעור ,בטענה לפגיעה .9 בכבודה ,בשל הקושי לכלכל את עצמה תחת ההגנה הקבוצתית שניתנת לכל אזרחי אוקראינה השוהים בישראל בזמן המלחמה .ביום ,20.07.22טרם שהמשיבה הגיבה לבקשה לסעד הזמני ,נתתי החלטה בבקשה נוספת ,דחופה ,שהגישה אנה בטענה כי מצאה עבודה שהותנתה בכך שיהיה אישור להעסקתה ,וקבעתי כי "לאור המדיניות החדשה של משרד הפנים כל אזרחי אוקראינה השוהים בישראל רשאים לעבוד ונגד מעסיקיהם לא ינקטו הליכים". ביום 14.08.22הגישה אנה בקשה לעיון מחדש בהחלטה זו ,בטענה כי קיימים פערים .10 משמעותיים בין מצבם של אזרחי אוקראינה השוהים בישראל בעת הזו לבין הזכויות המגיעות לפליטים ומבקשי מקלט המנויות באמנת הפליטים שישראל מחוייבת לה ,ולכן שבה אנה וביקשה לקבל אשרת שהייה מסוג (2א)( .)5ביום 19.8.22הוריתי לרשות להגיב לבקשה עד ליום ,15.9.22תוך שציינתי ,בהחלטתי מאותו מועד כי" :הרשות תתייחס בהחלטתה גם לזכויות לטיפול רפואי בהעדר אשרת מבקש מקלט" .בקשת ארכה ראשונה הוגשה בהסכמה בנסיבות אישיות של ב"כ הפרקליטות .אולם ,כבר בבקשה השנייה לארכה ,הבהירה הפרקליטות כי הארכה נדרשת לצורך "אישור ובדיקה נוספים ,מול הגורמים הרלבנטיים במשרד הבריאות ."...משהרשות נמנעה מהגשת תגובה במועד ,על אף הארכות שביקשה וקיבלה לצורך כך ,ולאור דחיפות העניין ,החלטתי ביום 22.09.22כי תינתן לאנה אשרת (2א)( )5כסעד זמני למשך ששה חודשים ,והוריתי לרשות להגיש תגובה כתנאי לקביעת דיון בערעור עצמו ,שאחרת יוארך הסעד הזמני עד למועד שבו ניתן יהיה להגיש בקשות פרטניות למקלט מדיני לאזרחי אוקראינה. לבסוף הוגשה תגובת הרשות ביום 3.11.22ובה נכתב כך" :יובהר כי בעקבות בירורים .11 שנערכו מול גורמי המדינה השונים ניתן לומר כי מעמדם של אזרחי אוקראינה השוהים בישראל, ואשר לעת הזו אינם מושבים חזרה למדינתם נוכח המדיניות הנוכחית ,אינו שונה ,ביחס לאלו השוהים בישראל ללא רישיון וביחס לאלו האוחזים כיום ברישיון זמני לישיבת ביקור לפי סעיף (2א)( .)5על כן ,לא הורם הנטל המצדיק התערבות במדיניותה הברורה של המשיבה" .בפס' 18 לאותה תגובה פורטו הבירורים שערכה ב"כ הרשות: "ביצעה הח"מ בדיקה מקיפה מול משרדי הממשלה הבאים :משרד הבריאות, משרד הרווחה ,משרד המשפטים ,רשות האוכלוסין וההגירה ,וזרוע העבודה במשרד הכלכלה .מהבדיקה לא עלה כי יש הבדל כלשהו בין ההטבות הסוציאליות או הזכויות הניתנות לבעלי רישיון לפי סעיף (2א)( )5לבין השוהים ללא רישיון". היינו ,הרשות טענה ,מתחילת הדרך ועד סופה ,כי אין הבדל מבחינת הזכויות הניתנות למי שמחזיק באשרת (2א)( ) 5לבין אזרחי אוקראינה השוהים בישראל מכוח ההגנה הזמנית ,אך מבלי לפרט ולהבהיר מהן זכויות אלו ובאיזה אופן יכולים לממשן ,אלו שאינם מחזיקים באשרת (2א)( .)5תגובה זו הוגשה לפני למעלה משנה ,וכפי שאפרט בהמשך ,זו נותרה עמדת המשיבה עד היום ,ללא פירוט, ועל אף טיעונים בהליכים אחרים הסותרים את האמור .למרות הדברים הללו ,טענה הרשות ,בפס' 22לאותה תגובה ,כי" :על המערערת [אנה] להראות ,שמתן רישיון מהסוג המבוקש על ידה 5מתוך 31

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37

בית משפט לעניינים מנהליים בתל אביב -יפו עמ"נ ;Anna Nechyporenko 42670-03-22עמ"נ 32301-10-22אלכסנדר פריביטקוב ורע"מ Halyna Mykhakiv 13592-02-23ו ,Yurii Voitovych-כולם נ' רשות האוכלוסין וההגירה ,משרד הפנים [(2א)( ])5ישפר את מצבה .נטל זה לא הורם אפילו לא במקצת ".אציין כבר בשלב זה כי בשלושת ההליכים שלפניי ביקשו המבקשים אשרת (2א)( ) 5כיון שלא הצליחו לקבל את הזכויות שהיו מקבלים לו הייתה בידם אשרת (2א)( .)5נראה כי אין הוכחה טובה מזו .מעבר לכך הידיעה בדבר מערך הזכויות הכולל נמצא בידי הרשויות ולא בידי המבקשים ואחרים במצבם ,שפעמים רבות אינם דוברי עברית ,ואינם מצויים בסבך הבירוקרטי של משרדי הממשלה. לאחר שהוגשה תגובה זו ,ובטרם התקיים דיון בערעורה של אנה ,התקיים דיון בערעורו של .12 אלכסנדר באותו נושא עצמו ביום ,28.12.2022לפני למעלה משנה ,ובסיומו נתתי החלטה שהתייחסה באריכות לפערים שבין מעמדם של פליטים ומבקשי מקלט לפי אמנת הפליטים לבין מצבם של אזרחי אוקראינה הנמצאים לעת הזו בישראל .כיון שטרם הדיון בדיוק נערכו בחירות והתחלפה ממשלה ,ביקשה ב"כ הרשות ,לאפשר לשר הפנים הנכנס לגבש מדיניות מתאימה (עמ' 1 לפר' ש' " :)17-16המצב המורכב בו נמצאים אזרחי אוקראינה ברור ומובן למשיבה ,והדבר יובא לפני השר שעתיד להיכנס לתפקיד" .לשאלת בית המשפט מהן הזכויות הניתנות לאזרחי אוקראינה באותה עת ,השיבה (עמ' 1לפר' ש' :)26.20 "לשאלת בית המשפט ,איזה זכויות ניתנות לאזרחי אוקראינה ,אני משיבה ,שאני צריכה לבדוק זאת. לאחר בדיקה ,ממה שנמסר לי חוק חינוך חובה חל על כולם ללא סייגים .הילדים של אותם אזרחים ,ללא קשר למעמדם יכולים ללמוד במסגרות .גם פעוטות עד גיל 3 יכולים גם במסגרות פרטיות כמו שאר האזרחים; בנוגע לזכויות בריאות – מי שאוחז באשרה מסוג (2א)( )5יש הסדר עם קופת חולים ,הם משלמים תשלום כלשהו .באשר לאשרת ב( – )2יש הסדר כלשהו ,ואני צריכה לפרט בכתב וכך גם מי שאינו אוחז באשרה בכלל; ביחס לרווחה ,אני אפרט בכתב .זכויות התעסוקה ניתנות ובלבד שהם שוהים בישראל לפחות 90יום ומחזיקים בדרכון אוקראיני". (הדגשות שלי – מ' א' ג'). כלומר ,בדצמבר ,2022הבהירה ב"כ הרשות ,כי למי שמחזיק באשרת (2א)( )5יש הסדר עם קופת חולים ,אולם לא ידעה להשיב מה קורה עם מי שמחזיק באשרת תייר ,שקיבלו מרבית אזרחי אוקראינה שהגיעו בעקבות המלחמה ואחרים שנותרו בישראל ללא רישיון ,וממשיכים לשהות כאן, עקב המלחמה המתחוללת בארצם .ב"כ הרשות ביקשה לפרט בכתב הן לעניין זה ,הן לעניין זכויות רווחה .באותה עת הוסדר כבר עניין התעסוקה. לאור זאת ,נתתי החלטה פרטנית בעניינו של המערער על דרך של מתן אשרת (2א)( )5זמנית, .13 עד לגיבוש מדיניות הממשלה בעניין זה ,כדי לאפשר לממשלה החדשה לגבש מדיניות לעניין זה: "אמנת הפליטים קובעת את זכויותיהם של פליטים ,לרבות תעסוקה ,חינוך, בריאות ,רווחה ,גישה לבתי המשפט .זכויות דומות (אם כי לא בהיקפן המלא) יש ליתן גם למבקשי מקלט עד לבירור בקשת המקלט שלהם .אכן ,כך נוהגת המדינה שמוגשות בקשות מקלט פרטניות משניתנת אשרה לפי סעיף (2א)( )5לחוק הכניסה לישראל ,אשרה המאפשרת העסקה (במתווה של אי אכיפה שאושר בבית המשפט העליון); חינוך; בריאות ורווחה.

6מתוך 31

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

בית משפט לעניינים מנהליים בתל אביב -יפו עמ"נ ;Anna Nechyporenko 42670-03-22עמ"נ 32301-10-22אלכסנדר פריביטקוב ורע"מ Halyna Mykhakiv 13592-02-23ו ,Yurii Voitovych-כולם נ' רשות האוכלוסין וההגירה ,משרד הפנים בדיון היום הבהירה ב"כ המשיבה ,כי כל אזרחי אוקראינה השוהים בישראל נהנים מהגנה זמנית מפני הרחקה מישראל ולצידה חל הסדר אי אכיפה בעניין תעסוקה (ובלבד שהם שוהים בישראל לפחות 90יום ומחזיקים בדרכון אוקראיני) .בנוגע לחינוך ,הובהר כי כל הילדים של אזרחי אוקראינה זכאים לחינוך במוסדות החינוך בישראל .אשר לבריאות ביקשה ב"כ המשיבה לפרט בכתב כמו גם לגבי רווחה. ..... אני סבורה כי לעת הזאת ולאור המשך המלחמה באוקראינה ,על המשיבה לגבש מדיניות לגבי כלל אזרחי אוקראינה השוהים בישראל בהתאם לאמנת הפליטים. על המשיבה להחליט בין שתי חלופות אפשריות :האחת ,להמשיך במדיניות אי ההרחקה אולם לתת לכל אזרחי אוקראינה השוהים בישראל את הזכויות הנובעות מאשרת (2א)( )5בדרך זו או אחרת או לחלופין לאפשר למי מבין אזרחי אוקראינה המעונין בכך להגיש בקשת מקלט פרטנית (לרבות כאלו שהגישו בקשות כאמור שנדחו ומצויים בהליכים משפטיים לאור פרוץ המלחמה) ,שאז ממילא יקבלו אשרת (2א)( )5על כל הזכויות הנלוות. .....כל עוד הם במעמד של מבקשי מקלט ,יש להעניק להם זכויות בסיסיות שיאפשרו קיום מינימלי וכבוד כל עוד הם נמצאים בסטטוס של מבקשי מקלט ,בין אם פורמלית על ידי הגשת בקשות כאמור ,ובין אם בלתי פורמלי במסגרת ההגנה הזמנית .כיוון שבימים אלו מושבעת ממשלה חדשה ,יש לאפשר תקופת זמן לשר או לשרה שייכנסו לתפקידם לשקול עניין זה ולגבש מדיניות כוללת ,שכן אין זה ראוי שרק מי שיפנו לבית המשפט יקבלו סעד באופן פרטני. לאור האמור ,המשיבה תודיע לבית המשפט עד ליום 28.1.2023את עמדתה בעניין זה ,לרבות בעניין זכויות בריאות ורווחה הניתנות לאזרחי אוקראינה השוהים תחת הגנה זמנית ללא אשרת (2א)()5 (הדגשות אינן במקור – מ' א' ג']. המשיבה לא עמדה במועד זה והגישה בקשות לארכות ,שגם בהן לא עמדה .לבסוף ,לביום .14 ,21.3.23בעקבות בקשת ארכה נוספת ,נתתי החלטה כדלקמן: "בתיק זה ניתנה למבקש אשרה ,אך תיקים אחרים באותו עניין תלויים ועומדים .לא ניתן להמתין עוד ,שעה שמי שמבקשים להגיש בקשות מקלט נדחים ,ונשללות מהם זכויות. על כן אין מקום לדחייה אלא אם תצהיר הרשות כי תינתן אשרת (2א)( )5לכל אזרח אוקראיני השוהה בישראל שיבקש להגיש בקשת מקלט ,או לחלופין כי כל החוסים תחת ההגנה הזמנית יקבלו את מלוא הזכויות שמקנה להם אשרה זו. המשיבה תודיע האם היא נכונה להסדר זה וזאת עד ליום 2.5.23אחרת ייקבע דיון בערעור גופו". ביום ,2.5.23פנתה שוב המשיבה בבקשה לארכה נוספת בה ציינה כי" :עמדת המדינה .15 מצויה בישורת האחרונה ,אך לשם הגשתה נדרשים אישורים סופיים של גורמים רבים במדינה". הארכה שהתבקשה הייתה בת יומיים בלבד ועל כן אושרה .היינו לפני קרוב לשנה ,הבהירה ב"כ המדינה כי עמדת הממשלה התגבשה ומצויה בישורת האחרונה .ביום ,4.5.23הוגשה עמדת המדינה. בניגוד גמור לדיון בעניינו של אלכסנדר ,בניגוד להבהרתה כי עמדת המדינה מצויה בישורת האחרונה ,וחלף גיבוש מדינות סדורה כנדרש ,כפי שהורה לה בית המשפט לעשות עוד בדצמבר ,2022 טענה הרשות כי משעה שאלכסנדר קיבל אשרת (2א)( )5ערעורו התייתר ויש להורות על מחיקתו,

7מתוך 31

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46

בית משפט לעניינים מנהליים בתל אביב -יפו עמ"נ ;Anna Nechyporenko 42670-03-22עמ"נ 32301-10-22אלכסנדר פריביטקוב ורע"מ Halyna Mykhakiv 13592-02-23ו ,Yurii Voitovych-כולם נ' רשות האוכלוסין וההגירה ,משרד הפנים וכן כי המסגרת הדיונית הרלוונטית למקרה זה היא פרטנית ואינה קשורה למדיניות אי ההרחקה של כלל אזרחי אוקראינה השוהים בישראל .כפי שיובהר להלן ,זו אינה הפעם הראשונה שכך מתנהלת הרשות.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29

אציין כבר בשלב זה כי סיוע הניתן באמצעות מינהלת "צו השעה" ,אינו התחיבות ישירה .17 של המדינה .מדובר בגוף מעורב ,הכולל ארגוני חברה אזרחית ,שלא ברור מה היקף הסיוע שהוא נותן (זאת להבדיל משירותים הניתנים ישירות בידי המדינה למי שמחזיקים באשרת (2א)(.))5 בנוסף ,אמנת הפליטים קובעת במפורש ,כפי שאפרט להלן ,כי פליטים ומבקשי מקלט זכאים לזכויות בין אם הם שוהים כדין במדינה ובין אם לאו .ברור על כן ,כי מדיניות הממשלה כפי שעולה מתגובתה ,כוללת רק את אזרחי אוקראינה שנכנסו לישראל כדין לאחר פרוץ המלחמה ,ומדירה כאלה שהיו בישראל ,אף שאינם יכולים לשוב לארצם בשל אותה מלחמה .הבחנה כזו מפרה את הוראות אמנת הפליטים.

30 31 32 33 34 35 36 37 38

עם זאת ,המשיכה הרשות בתגובתה והבהירה כי שר הפנים החדש מר משה ארבל נדרש .16 לנושא ,והחליט על הארכה נוספת של רישיונותיהם של אזרחי אוקראינה (מסוג ב – 2/אשרת תייר), ועל המשך המדיניות לגבי אי אכיפת נגד העסקתם ,וכי מבחינה זו אין הבדל בין אזרחי אוקראינה שמחזיקים ברישיון שהייה תקף כחוק לבין מי שאינם מחזיקים ברישיון כלל .הרשות הדגישה כי המדיניות לעניין זה נבחנת על ידי השר באופן עתי ,כדי לקבל החלטה מושכלת על בסיס המידע הרלוונטי והעדכני ביותר .הרשות הדגישה כי תגובתה מתייחסת הן לערעורו של אלכסנדר ,הן לערעורה של אנה ,וכך נאמר לעניין זה בתגובה: "נעדכן ,כי מיד עם כניסתו לתפקיד של שר הפנים הנכנס מר משה ארבל ,הוא נדרש לנושא ובמסגרת זו הובאה לפניו החלטת בית המשפט הנכבד ,לאחר בחינת כלל הנתונים ,החליט השר על הארכה גורפת נוספת של רישיונותיהם של אזרחי אוקראינה אשר נכנסו לישראל לאחר פרוץ הלחימה ושוהים בה כדין ,והפעם לתקופה של שלושה חודשים ,וזאת עד ליום ,31.7.23כאשר עד למועד תום תקופת הארכת הרישיונות יידרש השר שוב לנושא" (פס' )10 בהמשך התגובה פירטה המשיבה לגבי הזכויות של אזרחי אוקראינה (פס' .)13-23המשיבה פירטה כי לחינוך זכאים כל הילדים אזרחי אוקראינה .לגבי שירותים רפואיים הבהירה כי מעסיק של אזרחי אוקראינה חייב לבטחם .אזרחי אוקראינה שהגיעו לישראל לאחר פרוץ המלחמה (להבדיל מאלו ששהו בה קודם לכן) ,יזכו לשירותי בריאות" :במימון ציבורי" בידי מינהלת "צו השעה", שהוקמה לצורך כך .עוד הבהירה לגבי זכויות רווחה כי (פס' 23-22לתגובה): "בעקבות פרוץ המלחמה הוקמה מינהלת "צו השעה" מטעם משרד הרווחה והביטחון החברתי ובשיתןף ג'וינט ישראל ,מגן דוד אדום ,וארגוני חברה אזרחית שונים" מינהלת "צו השעה"...מעניקה סיוע הומניטרי במגוון תחומים .אוכלוסיית היעד לסיוע היא אזרחים/ות אוקראינה ,אשר נכנסו לישראל כחוק ,החל מיום תחילת המלחמה באוקראינה ( )24.2.22ואינם זכאי עלייה או מעמד אחר בישראל".

8מתוך 31

בית משפט לעניינים מנהליים בתל אביב -יפו עמ"נ ;Anna Nechyporenko 42670-03-22עמ"נ 32301-10-22אלכסנדר פריביטקוב ורע"מ Halyna Mykhakiv 13592-02-23ו ,Yurii Voitovych-כולם נ' רשות האוכלוסין וההגירה ,משרד הפנים בסמוך להגשת תגובת הממשלה בעניין אלכסנדר ,ובטרם הגיב אלכסנדר להודעת העדכון, .18 התקיים דיון בערעורה של אנה ,ביום ( 05.06.23לאחר שנדחה בשל מחלה) .בערעור העלו הצדדים את טיעוניהם ,לרבות לעניין דרישות אמנת הפליטים והפערים בינן לבין המענה הניתן בישראל לאזרחי אוקראינה בעת הזו .ב"כ הרשות אמרה בדיון (עמ' 1לפר' ש' " :)19-17אני רוצה להבהיר שמה שבית המשפט מבקש זו בדיקה עם כל רשויות המדינה כדי לבדוק האם הזכויות הניתנות מכוח מדיניות אי האכיפה ,הן זהות לזכויות לפי אשרת (2א)( .)5העניין הוא בעמידה באמנת הפליטים ,ולא להשוות לכל זכות של (2א)( .")5כלומר ,כבר באותה עת ,נדרש משרד הפנים לגבש עמדה בשאלת הרוחב של הזכויות להם זכאים אזרחי אוקראינה החוסים תחת ההגנה הקבוצתית הזמנית ,כדי לעמוד בהוראות אמנת הפליטים. בסיום הדיון קבעתי כי: "בערעור זה מתעוררת השאלה ,האם ההגנה הזמנית הניתנת לאזרחי אוקראינה על הזכויות הנלוות לה עונה על דרישות אמנת הפליטים שישראל מצהירה ,כי היא מחויבת להוראותיה. שאלה זו מתעוררת ,כיוון שלעת הזו רשות האוכלוסין אינה נותנת אשרה 2א()5 לאזרחי אוקראינה (ולו לאלה השוהים בישראל מעל 3חודשים) .אשרת 2א( )5נבחנה בפסיקה ונקבע כי הזכויות הנלוות לה עונות על אמנת הפליטים (לרבות לעניין הסדר אי האכיפה בהקשר של הזכות לעבודה שנקבע בעתירה בבית המשפט העליון). אולם ,כיוון שהרשות ,כאמור ,אינה מעניקה אשרה זו לכל אזרחי אוקראינה ,יש לוודא כי מעצם ההגנה הזמנית עומדת המדינה במחויבויותיה על פי האמנה. אין מחלוקת כי המדינה עומדת בעיקרון אי ההחזרה של אמנת הפליטים מעצם נקיטת מדיניות ההגנה הזמנית וכמו כן אין מחלוקת כי לעניין אישורי ההעסקה הצהירה שרת הפנים דאז ,וכך המצב עד היום ,כי אזרחי אוקראינה השוהים בישראל למעלה מ 3-חודשים ,רשאים לעבוד במסגרת אותו הסדר אי אכיפה. עם זאת ,אמנת הפליטים מחייבת מתן זכויות נוספות למבקש מקלט כל עוד בקשתם מתבררת ,ובמקרה של הגנה זמנית בו המדינה ,לאור ריבוי המקרים ,אינה מבררת פרטנית בקשות מקלט ואף אינה מאפשרת הגשת בקשות כאלה ,עליה להבהיר כי כל הזכויות הניתנות מכוח אשרת 2א( )5עומדות לאזרחי אוקראינה מכוח ההגנה הזמנית. על כן ,הרשות יכולה לבחור באחת משתי דרכי פעולה אפשריות: הראשונה ,לתת לכל אזרח אוקראיני השוהה בישראל מעל 3חודשים ,אשרת 2א(.)5 לחלופין ,להצהיר ולהודיע על כך במסגרת הודעות רשות האוכלוסין כי כל אזרח אוקראיני השוהה בישראל מעל 3חודשים כל עוד ההגנה הזמנית בתוקף ,זכאי לכל הזכויות שיש בידי מי שמחזיק אשרת 2א(.)5 הדבר החשוב כדי שאזרחי אוקראינה השוהים בישראל יוכלו לקבל את הזכויות המגיעות להם כמבקשי מקלט על פי אמנת הפליטים ,שכן זו מהותה של ההגנה הזמנית. ב"כ הרשות תודיע לבית המשפט עד ליום ,16.7.2023האם הרשות מוכנה לנקוט באחת משתי הדרכים האמורות ,ואם לא יינתנו הנחיות לגבי טיעון לערעור גופו". (הדגשות אינן במקור – מ' א' ג'). באותה החלטה נקבע כי בקשתם של יורי והלינה תנוהל גם היא במאוחד עם ערעורה של אנה.

9מתוך 31

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43

בית משפט לעניינים מנהליים בתל אביב -יפו עמ"נ ;Anna Nechyporenko 42670-03-22עמ"נ 32301-10-22אלכסנדר פריביטקוב ורע"מ Halyna Mykhakiv 13592-02-23ו ,Yurii Voitovych-כולם נ' רשות האוכלוסין וההגירה ,משרד הפנים ביום , 5.6.23בעקבות ערעורה של אנה וההחלטה שניתנה במסגרתו ,נתתי החלטה בערעורו .19 של אלכסנדר וקבעתי: "אין מקום למחיקת הערעור .כיון שגם בערעור זה [של אלכסנדר] השאלה המתעוררת היא עמידה בתנאי אמנת הפליטים ,הרשות תפעל בעניין זה על פי הצעת בית המשפט בעמ"נ [ 42670-03-22ערעורה של אנה]"...

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

ביום ,18.7.23אישרתי את הארכה כמבוקש .ביום 30.7.23הוגשה ביחס לשלושת ההליכים .21 יחד ,הודעת המשיבה שהוכתרה "מענה מטעם המשיבה להחלטת בית המשפט מיום "5.6.23 (ההחלטה שניתנה בערעורה של אנה והוחלה על שלושת ההליכים כאחד) .אביא את הדברים כלשונם מפאת חשיבותם: "בהמשך להחלטת בית המשפט הנכבד מיום 5.6.23בהליך עמ"נ 42670-03-22 [ערעורה של אנה] אשר אוחד להליך דנן ,מתכבדת המשיבה ,רשות האוכלוסין וההגירה (להלן גם "המדינה") להגיש תגובתה כמפורט להלן: ראשית יצוין כי החלטת בית המשפט הנכבד מיום 5.6.23הובאה בפני .1 מנכ"ל המשיבה מר אייל סיסו ,אשר בחן את החלופות שהובאו בהחלטת בית המשפט והסכים לחלופה השנייה שהוצעה ,לפיה כל אזרח אוקראינה השוהה בישראל מעל 3חודשים ,וחוסה תחת מדיניות אי ההרחקה ,זכאי לכל הזכויות אשר מאפשרת מדיניות זו למי שמחזיק ברישיון לפי סעיף 2א 5לחוק הכניסה לישראל. הודעה בנושא תפורסם באתר רשות האוכלוסין וההגירה. .2 כפי שעדכנה המשיבה בתגובותיה הקודמות ,מדינת ישראל ממשיכה .3 לנקוט במדיניות אי-הרחקה ביחס לאזרחי אוקראינה השוהים בתחומה שלא כדין עובר לפרוץ המלחמה ,וכן ממשיכה להאריך את רישיונות הישיבה של אורחי אוקראינה אשר שוהים בישראל ומחזיקים ברישיונות לפי חוק הכניסה לישראל. בנוסף לכך נעדכן כי שר הפנים מר משה ארבל ,נדרש לנושא באופן עיתי, .4 וביום 5.7.23החליט כבוד השר על הארכה גורפת נוספת של רישיונותיהם שלאזרחי אוקראינה אשר נכנסו לישראל לאחר פרוץ הלחימה ושוהים בה כדין ,והפעם לתקופה של 6חודשים .כאשר עד למועד תום תקופת הארכת הרישיונות ,יידרש השר שוב לנושא.

21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42

בהמשך (ביום ,,)15.6.23ולאור בקשת ב"כ המערער בערעורו של אלכסנדר ,אוחד הדיון בו יחד עם ערעורה של אנה. כיון שבשלב זה שלושת ההליכים כבר אוחדו והתנהלו במשותף ,ביום 13.7.23הגישה .20 הרשות בקשה למתן ארכה להגשת הודעה על פי החלטתי בערעורה של אנה .הרשות ביקשה ארכה עד ליום ( 30.7.23חלף המועד של 16.7.23שנקבע בהחלטה מיום .)5.6.23היינו למשיבה עמד כחודש וחצי להגשת תגובתה .בבקשת הארכה נכתב: "עמדת המשיבה ביחס להצעת בית המשפט מצויה בשלבי גיבוש ובחינה ,בין היתר אל מול הגורמים הרלבנטיים במשיבה ,בפרקליטות ובמשרד המשפטים .המשיבה זקוקה לפרק זמן קצר נוסף להשלמת עמדתה ואישור כלל הגורמים הרלבנטיים.... כפי שהעיר אף בית המשפט הנכבד בדיון שנערך ביום ,5.6.23מדובר בסוגיה מורכבת הקשורה במדיניות ובעלת השלכות רוחביות ,ועל כן מבוקש ליתן בידי המשיבה את פרק הזמן הדרוש לבחינת הדברים ולקבלת החלטות". (הדגשות שלי – מ' א' ג').

10מתוך 31

בית משפט לעניינים מנהליים בתל אביב -יפו עמ"נ ;Anna Nechyporenko 42670-03-22עמ"נ 32301-10-22אלכסנדר פריביטקוב ורע"מ Halyna Mykhakiv 13592-02-23ו ,Yurii Voitovych-כולם נ' רשות האוכלוסין וההגירה ,משרד הפנים כמו כן ,החליט השר כי לא תבוצענה פעולות אכיפה כנגד העסקתם של .5 אזרחי אוקראינה ובלבד שחלפו 90יום מעת כניסתם ארצה ושברשותם דרכון אוקראיני. בנוסף ,לצורך בהירות עבור מעסיקים ,המשיבה החלה בהפעלת שירות .6 המידע לעובד ולמעסיק כאשר עבור כל אזרח אוקראיני מופיע הערה שניתן להעסיק אותו ללא חשש. [לינק לקישור לאתר] .7 המשיבה תבהיר כי ככלל ולמעט מי שבקשתם למקלט פתוחה ,אין עסקינן .8 במי שהם מבקשי מקלט בהתאם לנוהל ".5.2.0012 (הדגשות שלי מ' א' ג') .22

לפיכך ,נתתי ביום 06.08.23החלטה בלשון זו: "הרשות תפרסם את ההנחיות כאמור בתגובתה ,בעברית ,רוסית ואוקראינית לא יאוחר מיום 15.8.23ותתיחס במפורט לזכות לעבוד ,ולזכויות חינוך ובריאות ובאיזה אופן ניתן לממשם ללא אשרת 2א .5נוסח הפרסום יובא לפניי עד למועד זה. כיון שרשות האוכלוסין הסכימה לאחת החלופות עליהן הוריתי במסגרת הפרוטוקול מיום .... 5.6.23יודיעו המבקשים ,המערערים בתיקים הבאים: [ 32301-10-22אלכסנדר] [ 42670-03-22אנה] [ 13592-02-23יורי והלינה] האם הם עומדים על הערעורים והבקשות ,זאת לאחר פרסום הרשות. המבקשים ,מערערים ,יודיעו כאמור עד ליום .3.9.23 המזכירות תודיע לצדדים בכל שלושת ההליכים".

ביום 10.8.23הגיש ב"כ אלכסנדר שהוא גם ב"כ יורי והלינה ,את תגובתו ,בה טען כי .23 ההנחיות אינן ברורות ,ואין די בהם כדי להעניק זכויות ,למעט לעניין תעסוקה ,ועל כן חזר וביקש כי תינתן לכלל אזרחי אוקראינה השוהים בישראל ,אשרת (2א)( ,)5כדי להבטיח את זכויותיהם. ביום 15.08.23הוגשה הודעה מטעם המשיבה ,ונכתב בה" :בהתאם להחלטת בית המשפט .24 הנכבד מיום ,6.8.23מצ"ב כנספח העתק פרסום המשיבה באתר האינטרנט שלה" .בנספח צורף תדפיס מאתר האינטרנט ,מהודעות הדוברות של המשיבה ,של הודעה מיום 5.7.23שעודכנה ביום .14.07.23כפי שניתן לראות מייד ,אין בפרסום בכדי לקבוע את שהתחייב לו מנכ"ל הרשות ,היינו כי הנוהל יבהיר כיצד מי שאין בידו אשרת (2א)( ,)5יוכל לקבל שירותי בריאות ורווחה .וזו לשון ההודעה שפורסמה: "שר הפנים ,משה ארבל ,מעדכן את המדיניות לעניין שהייתם של אזרחי אוקראינה הנמצאים בישראל ומודיע כי נוכח התמורות שחלו ובכלל זה חלוף הזמן והניסיון שנצבר ,לא תבוצענה פעולות אכיפה כנגד העסקתם של אזרחי אוקראינה ובלבד שחלפו 90יום מעת כניסתם ארצה ושברשותם דרכון אוקראיני. יובהר כי על המעסיק האחריות לבדוק שהעובד אכן מחזיק בדרכון אוקראיני וכי הוא שוהה בישראל מעל 90יום. כמו כן ,הוחלט על ידי שר הפנים להאריך את הרישיונות לישיבת ביקור מסוג ב2/ (תייר) של אזרחי אוקראינה ששהו כחוק בישראל ביום תחילת המלחמה או שנכנסו לאחר תחילתה עד ליום . 31.1.24 בתום תקופה זו ,תיבחן המדיניות מחדש בהתאם לנתונים העדכניים.

11מתוך 31

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44

בית משפט לעניינים מנהליים בתל אביב -יפו עמ"נ ;Anna Nechyporenko 42670-03-22עמ"נ 32301-10-22אלכסנדר פריביטקוב ורע"מ Halyna Mykhakiv 13592-02-23ו ,Yurii Voitovych-כולם נ' רשות האוכלוסין וההגירה ,משרד הפנים לבדיקת זכויות בנושאי חינוך ובריאות ,יש לפנות למשרד החינוך או למשרד הבריאות". כלומר ,הרשות הודיעה לציבור כי אזרחי אוקראינה שנכנסו באשרת תייר ,יוותרו עם אשרת תייר, אך לגבי אחרים כמו המבקשים בהליכים שלפניי ,שבקשת המקלט שלהם נדחתה ,לא ברור באיזו אשרה יחזיקו אם בכלל ,היינו יוותרו ללא אשרה או עם אשרות שאינן מקנות זכויות בריאות או רווחה כלשהן. .25

1 2 3 4 5 6 7 8

מקוממת במיוחד היא הסיפא של הודעת הרשות שפורסמה לציבור לפיה" :לבדיקת זכויות

9

בנושאי חינוך ובריאות ,יש לפנות למשרד החינוך או למשרד הבריאות" .זאת ,משלושה טעמים:

10

ראשית ,המניע לחלק מההליכים שלפניי ,ואחרים שהותלו עד להחלטה בהליכים אלו ,נבעו מכך שהמבקשים פנו למשרדים השונים ונענו בשלילה ,כפי שציין ב"כ אלכסנדר ,ויורי והלינה בתגובתו. כלומר משרדי הממשלה ענו בשלילה לפניות ,ולא נתנו לפונים זכויות שהיו מקבלים לו היו מחזיקים באשרת (2א)( .)5שנית ,ובעיקר ,ב"כ הרשות לא הצליחה לברר עד תום עניין זה במהלך הדיון ,וכעת שולחת הרשות את אזרחי אוקראינה ,רחוקים מארצם ומרשת תמיכה ,לברר זאת בעצמם?

11 12 13 14 15 16

שלישית ,בפרסום מטעם הרשות ,בעקבות החלטות בית המשפט ,התייחסה הרשות לזכויות .26 עבודה ,חינו ך ,ובריאות ,כשענייני הרווחה נעדרים מהפרסום .זאת ,כאשר בהחלטתי בה הוריתי לרשות ליתן אשרות (2א)( )5לכלל אזרחי אוקראינה השוהים בישראל תחת ההגנה הזמנית ,או להבהיר כי אזרחי אוקראינה זכאים לעל הזכויות להם זכאים מי שמחזיקים באשרה זו ,לא עשיתי הבחנה בין הזכויות השונות ,ואילו הרשות בפרסום לציבור התעלמה כליל מזכויות הרווחה ,כמו גם מאופן מימוש הזכויות.. לאור האמור ,ביום 16.08.2023נתתי החלטה מפורטת ,בה סקרתי את ההליכים עד לאותו .27 שלב במפורט ,וקבעתי (פס' 11-10להחלטה): "על פניו נראה שההודעה שפורסמה כאמור לעיל ,אינה עונה על החלטותיי הקודמות בעניין זה ,וכן אינה תואמת את הודעת המשיבה מיום 30.07.23שלפיה מנכ"ל המשיבה מר אייל סיסו "הסכים לחלופה השנייה שהוצעה ,לפיה כל אזרח אוקראינה השוהה בישראל מעל 3חודשים ,וחוסה תחת מדיניות אי ההרחקה ,זכאי לכל הזכויות אשר מאפשרת מדיניות זו למי שמחזיק ברישיון לפי סעיף2א 5לחוק הכניסה לישראל" .בנוסף ,גם החלטת שר הפנים "על הארכה גורפת נוספת של רישיונותיהם של אזרחי אוקראינה אשר נכנסו לישראל לאחר פרוץ הלחימה ושוהים בה כדין ,והפעם לתקופה של 6חודשים" לא התקיימה כאמור בהודעת המשיבה ,אלא רשיונות השהייה שלהם שכללו זכויות לטיפול רפואי וכד' ,הוחלפו ברשיונות שהייה מסוג ב 2/השמורים לתיירים שכמובן אינם זכאים לזכויות של מבקשי מקלט או קרוב לכך. על פניו ההודעה שפורסמה אינה עומדת בסטנדרטים ובהוראות אמנת הפליטים ,אינה עומדת בסטנדרטים שנקבעו ע"י בית המשפט העליון [הפניה למקורות] ואינה עומדת בהחלטותיי בתיקים הנוכחיים". (ציטוטים והדגשות במקור – מ' א' ג'] 12מתוך 31

17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40

בית משפט לעניינים מנהליים בתל אביב -יפו עמ"נ ;Anna Nechyporenko 42670-03-22עמ"נ 32301-10-22אלכסנדר פריביטקוב ורע"מ Halyna Mykhakiv 13592-02-23ו ,Yurii Voitovych-כולם נ' רשות האוכלוסין וההגירה ,משרד הפנים לאור האמור הוספתי וקבעתי כי: "טרם שאתן החלטה סופית בעניין זה ,תבהיר המשיבה ,מדוע לא ינתן לכל אזרחי אוקראינה השוהים בישראל רישיון שהייה התואם את הוראות סעיף (2א)( )5לחוק הכניסה לישראל ,או מנגנון אחר שיבטיח את זכויותיהם בהתאם להתחייבות המדינה בהתאם להצהרותיה בקשר עם אמנת הפליטים ,לרבות בעניין העסקה, עבודה ,בריאות ,חינוך ורווחה .ההודעה תוגש בהתייחס לשלושת התיקים שאוחדו לצורך כך". הוריתי לרשות להגיש תגובה זו עד ליום .7.9.23היינו ,על אף העיכובים ,האיחורים, .28 והתגובות שלא בהתאם להחלטותי ,נתתי לממשלה הזדמנות נוספת לגבש מדיניות סדורה ולהעניק במסגרתה לאזרחי אוקראינה השוהים תחת ההגנה הזמנית את הזכויות ,להן היא מחויבת מכוח אמנת הפליטים. ביום ,5.9.23לאחר שלושה שבועות ,ויומיים לפני המועד שהיה קבוע למתן תגובה ,הגישה .29 הרשות בקשת ארכה ובה ביקשה כי המועד לתגובה יוארך עד לאחר תום חגי תשרי .12.10.23 ,וזו לשון הבקשה: "החלטת בית המשפט הנכבד הועברה לידיעת גורמי המדינה השונים בדבר מיד עם קבלתה ,והתקיימו התייעצויות שונות בנוגע לגיבוש המענה הדרוש. בשלב זה ובשים לב לצורך לערוך בירורים נוספים בהתחשב בשאלות המתעוררות, דרוש פרק זמן נוסף לשם השלמת ההודעה ולאחר מכן לשם אישורה מול כלל הגורמים הרלבנטיים". (הדגשות שלי – מ' א' ג'). היינו ,על אף שלפי דברי המשיבה עצמה ,ההחלטות הועברו לשר הפנים ולגורמים בכירים אחרים, כלשונה ,מיד עם היכנס הממשלה החדשה לתפקידה ,ועל אף שהמדיניות גובשה כמעט במלואה, שוב נדרשת הפרקליטות לקבלת עמדת כל הגורמים ,בנושא שהובא לפתחם שוב ושוב ושוב .זאת, כאשר מאות או אלפי אזרחי אוקראינה הנמצאים בארץ מכוח ההגנה הזמנית ,אינם מקבלים את הזכויות המגיעות להם מכוח האמנה בהיותם מבקשי מקלט ,שבשלב זה מנועים מהגשת בקשות מקלט פרטניות בהיותם תחת ההגנה הזמנית. .30

לאור זאת ,קבעתי בהחלטתי מיום ,5.9.23כך: "אין מקום לדחיות חוזרות ונשנות ,מה גם שהדיון בערעור הראשון התקיים בתחילת חודש יוני לפני הפגרה והרבה לפני חגי תשרי .בנוסף ,לפחות עניין הבריאות נדון לאחרונה גם בבג"ץ והגורמים המקצועיים נתנו דעתם לכך .אין די באמירה כי הגורמים המקצועיים נדרשים לזמן נוסף כדי להותיר אנשים ללא זכויות קיום בסיסיות".

כמו כן הוריתי לצדדים להגיש סיכומים בכל שלושת ההליכים לגופם .סיכומי המבקשים והמערערים הוגשו בנפרד ביום .20.09.2023

13מתוך 31

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40

בית משפט לעניינים מנהליים בתל אביב -יפו עמ"נ ;Anna Nechyporenko 42670-03-22עמ"נ 32301-10-22אלכסנדר פריביטקוב ורע"מ Halyna Mykhakiv 13592-02-23ו ,Yurii Voitovych-כולם נ' רשות האוכלוסין וההגירה ,משרד הפנים ביום 29.09.2023הוגשה בקשת ארכה דחופה מטעם המשיבה (למתן ארכה עד ליום .31 ,)31.10.23בנימוק כי עליה להשיב לשלושה סיכומים נפרדים לרבות העברת הטיוטה לאישור גורמים רבים ,ולאור סד הזמנים הצפוף בהתחשב בפגרת חג הסוכות .זוהי בקשת הארכה הראשונה לצורך גיבוש עמדה עקרונית רוחבית .ב"כ של המערער אלכסנדר ,הסכים לארכה בכפוף לחידוש והארכת הרשיון שהוא מחזיק בו מסוג (2א)( )5וב"כ המערערים האחרים הותיר את ההחלטה לשיקול דעת בית המשפט .ההארכה ניתנה כיון שעלה מהבקשה כי המדינה מתייחסת לשאלות אלו ברצינות ונועצת בגורמים רבים בהקשר זה .יש להדגיש כי ,כפי שפורט בהרחבה לעיל ,גם קודם להחלטה על הסיכומים הבהירה הפרקליטות בתגובותיה כי שאלות אלו של זכויות אזרחי אוקראינה ,מתבררות והנושא נדון בדרגים הגבוהים ביותר. ביום 29.10.2023הוגשה בקשת ארכה נוספת בת חודש (עד ליום .)31.11.23זוהי בקשת .32 הארכה השניה לצורך גיבוש עמדה עקרונית רוחבית .הפעם נומקה הבקשה במצב החירום והעדרם של גורמים שונים במשרדי הממשלה האמונים על אישור או השלמות קונקרטיות לטיוטת הסיכומים .בבקשה ציינה הפרקליטות כי" :הטיוטה כמעט מוכנה ,אולם על מנת להגיש לבית המשפט מסמך ראוי ומדויק ,נדרשים אישורים והשלמות מטעם גורמים רבים במשרדי הממשלה, וזאת נוכח חשיבות הסוגיות המשפטיות הנידונות בהליך זה והשלכות הרוחב המסתמנות" (פס' 6 לבקשה) .גם הפעם ניתנה ארכה ,הן לאור מצב החירום ,הן לאור הצהרת המשיבה כי מדובר בטיוטה כמעט מוכנה הנוגעת להשלכות הרוחב ,ומחייבת אישור על ידי גורמים רבים. ביום ,28.11.2023יומיים לפני המועד בו ביקשה המשיבה עצמה להגיש את סיכומיה, .33 הוגשה בקשה נוספת לארכה להגשת סיכומי המשיבה .זוהי בקשת הארכה השלישית לצורך גיבוש עמדה עקרונית רוחבית .גם בקשה זו נומקה בהעדרם של גורמים רלוונטיים בשל מצב החירום, וצויין בה כי" :טיוטת הסיכומים מצויה בשלבי גיבוש מתקדמים ,בשים לב לכך שאך לאחרונה התקבלו הבהרות נחוצות מגורמים רלוונטיים ,אשר התעכבו בשל סיבות הקשורות בקשר ישיר למלחמה השוררת בישראל" (פס' 2לבקשה) ,ובהמשך "יוזכר ,כי מדובר בסיכומם ביחס לשלושה הליכים שונים ,ובסוגיה רוחבית המערבת גורמי מדינה רבים ,ובכלל זה מספר משרדי ממשלה" (פס' 4לבקשה) .גם הפעם ניתנה ארכה מאותם טעמים ,אך למשך שבועיים ,עד ליום ,15.12.23חלף הארכה בת חודש שהתבקשה .יודגש ,בבקשה מבהירה הפרקליטות לבית המשפט ,בפעם השלישית באופן קונקרטי ומפורש ,כי מדובר בטיוטה ,העוסקת בהשלכות הרוחב ,מצויה בשלבי גיבוש מתקדמים ,ונדרש אישור או התייעצות עם גורמים רבים .הדברים מודגשים שכן תגובה כאמור מעולם לא הוגשה לבית המשפט. ביום 13.12.2023הוגשה בקשה נוספת לארכה בת חודש ,עד ליום .14.1.24זוהי בקשת .34 הארכה הרביעית לצורך גיבוש עמדה עקרונית רוחבית .בבקשה טענה הפרקליטות כי גם בימי שגרה אין די בשלושה חודשים (שחלפו מעת הגשת סיכומי המערערים)" :לגיבוש התיחסות לשלושה ערעורים בעלי מסכת עובדתית שונה לחלוטין ,לצד התייחסות להחלטות בית המשפט השונות 14מתוך 31

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

בית משפט לעניינים מנהליים בתל אביב -יפו עמ"נ ;Anna Nechyporenko 42670-03-22עמ"נ 32301-10-22אלכסנדר פריביטקוב ורע"מ Halyna Mykhakiv 13592-02-23ו ,Yurii Voitovych-כולם נ' רשות האוכלוסין וההגירה ,משרד הפנים במהלך ההליך ,הקשורות במדיניות רוחבית של משרדי ממשלה רבים ושונים ,וכן התייחסות לדין הבינלאומי .מטבע הדברים ,הדבר דורש קבלת התייחסויות ותיאום הנוסח בין גורמי ממשלה רבים" (פס' 4לבקשה) .היינו ,בפעם הרביעית ,מתחייבת הפרקליטות לפני בית המשפט כי משרדי הממשלה מגבשים מדיניות רוחבית ,באשר לאזרחי אוקראינה ,תוך התחשבות בדין הבינלאומי. הפעם לא נאמר דבר לגבי המצב בו נמצאת הטיוטה ששבועיים קודם עמדה "בשלבי גיבוש אחרונים" ,וחודש קודם הייתה בידי הפרקליטות "טיוטה כמעט מוכנה" ,כלשון הודעת הפרקליטות. לאחר ששלוש הבקשות הקודמות לארכה אושרו בכפוף להארכות אישורי השהייה הזמניים .35 של המבקשים בשלושת ההליכים ,ולאור חלוף חודשים ארוכים ,קבעתי כי: "בקשת הדחיה הקודמת זהה בתוכנה. המבקשת תבהיר עד ליום 17.12.23מה נעשה עד פגרת הסוכות ,ומה נעשה מאז ,8.10.23עד בקשת הארכה הקודמת ,ומה נעשה מאז הגשת בקשת הארכה הקודמת ועד היום .הכל תוך פירוט מירבי של הגורמים אליהם פנו .כן יובהר בדיוק לתגובה של אילו גורמים ממתינים ומה הצפי לקבלת התגובות. אין מקום לאשר ארכה של חודש ללא כל ודאות כי הדברים מטופלים ,על אף מצב המלחמה". לאחר שהמשיבה לא הגישה הבהרה כאמור ,דחיתי את בקשת הארכה ,והארכתי את .36 המועד לפנים משורת הדין עד ליום .01.01.2024באותו ערב הוגשה הבהרה בהודעה משלימה מטעם המשיבה ,שמהווה בפועל בקשת ארכה חמישית לצורך גיבוש עמדה עקרונית רוחבית .הפרקליטות חזרה על הקושי בגיבוש עמדת כוללת ,בעיקר במצב החירום .עוד ציינה הפרקליטות בהודעה ,כי: " אף על פי שאנו מצויים בימי מלחמה וחירום ,ועל אף עומס העבודה הרב המוטל על גורמי הפרקליטות ועל יתר גורמי המדינה בימים אלו ,נעשה מאמץ רב להשלים את נוסח הסיכומים בערעורים שבכותרת .בהתאם לכך ,נערך שיג ושיח עם גורמי המדינה השונים והרבים הנוגעים בדבר (מדובר כאמור בגורמים בפרקליטות ,במחלקות ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים ,וכן בלשכות המשפטיות וביחידות המקצוע והמטה במשרדי הממשלה); נאספו התייחסויות; וכן, הוכנה בפרקליטות המחוז טיוטת סיכומים שהופצה לשם קבלת הערות והשלמות .בתוך כך התברר בימים האחרונים כי נדרשת בדיקה של מספר נקודות ,אשר עלולות להשיק להליכים שונים ,המצויים על שולחנם של הגורמים הרלוונטיים ואשר לגביהם מתקיים בימים אלה דיונים פנימיים ".וכן כי "מטבע הדברים ,הליך גיבוש העמדה המתוכללת ,איסוף ,עיבוד ושילוב ההערות השונות לכדי מסמך בשל להגשה ,אורך זמן .לפיכך ,נערכה המדינה להגיש לבית המשפט הנכבד את הבקשה הנוספת להארכת מועד מיד כשהתברר שהדבר נדרש( ".סעיפים 3-4להודעה) .לאור הדברים הללו ,משהפרקליטות הבהירה במפורש כי אכן נעשית עבודת מטה וכי הייתה טיוטת סיכומים שהופצה להערות ,ומשנראה היה כי נערך מאמץ כן ורציני לגבש מדיניות כוללת ,נעתרתי לבקשת הארכה.

15מתוך 31

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37

בית משפט לעניינים מנהליים בתל אביב -יפו עמ"נ ;Anna Nechyporenko 42670-03-22עמ"נ 32301-10-22אלכסנדר פריביטקוב ורע"מ Halyna Mykhakiv 13592-02-23ו ,Yurii Voitovych-כולם נ' רשות האוכלוסין וההגירה ,משרד הפנים ביום 14.01.2024הוגשה בקשה לארכה נוספת בת שבוע להגשת סיכומי המשיבה .זוהי .37 בקשת הארכה הששית לצורך גיבוש עמדה עקרונית רוחבית ,שנומקה כך" :כפי שדווח בבקשות הקודמות שהוגשו – במסגרת הטיפול בערעורים שבכותרת הוכנה טיוטת סיכומים שהועברה להתייחסות ואישור של גורמי המדינה הנוגעים בדבר .במקביל לכך – התקיימו התייעצויות בדרגים גבוהים אשר במסגרתן נדונו מתווים אשר מסתמן כי יהיה בהם כדי לתת מענה לערעורים דנן" ..גם הפעם עמדה הפרקליטות על כך שמתגבש מתווה כולל על דעת כלל משרדי הממשלה, כנימוק לאיחורים החוזרים ונשנים. למחרת קבעתי כי: "שוב מוגשת בקשת דחייה ביום האחרון תוך העמדת בית המשפט לפני עובדה מוגמרת ,וזאת לאחר שמועד זה התבקש על ידי המשיבה עצמה .אין להסכין עוד עם התנהלות חוזרת ונשנית זו של המשיבה. הבקשה נדחית .רק כדי למנוע הפרה מצד המשיבה ומתן פסק דין ללא סיכומי המשיבה ,מאריכה המועד עד ליום .17.1.24לא יוגשו הסיכומים במועד זה יינתן פסק דין על סמך טיעוני המשיבה ותגובותיה ללא הגשת סיכומים מטעמה". אולם ,אותם סיכומים שעברו את כל האישורים ,של כל הגורמים הבכירים ,והיו מוכנים או כמעט מוכנים שבוע קודם לכן ,מעולם לא הוגשו. ביום , 17.1.2024בניגוד גמור לכל האמור בבקשות הדחייה הרבות על מתווה שמתגבש על .38 דעת כלל משרדי הממשלה הרלוונטיים וטיוטות סופיות שכמעט מוכנות ,הגישה הרשות ,מבלי לבקש את רשות בית המשפט ,חלף הגשת סיכומים" ,הודעה מסכמת" קצרה ,שלפיה החליטה להנפיק למבקשים בשלושת ההליכים המתנהלים כאן אשרות לפי סעיף (2א)( )5לחוק עד לתום מדיניות ההגנה הזמנית ביחס לאזרחי אוקראינה שעליה הכריז שר הפנים .הרשות הוסיפה וביקשה את מחיקת שלושת ההליכים כיוון ש" :בכך מתייתרים הלכה למעשה שלושת ההליכים הללו". עוד פורט בהודעה כי לכל יתר אזרחי אוקראינה ששהו כדין בישראל טרם המלחמה או שנכנסו לישראל לאחר תחילה ,החליט שר הפנים להאריך את רישיונות הישיבה מסוג ב 2/כתיירים, ולהמשיך להחיל עליהם מדיניות של אי הרחקה כפי הנעשה כיום. אשר לזכויות אזרחי אוקראינה השוהים בישראל תחת מדיניות ההגנה הזמנית ,ציינה .39 הרשות ,כי במהלך השנתיים בהם מתנהלים הדיונים בהליכים אלו "התייחסה המשיבה למדיניותה הכללית בנוגע לאזרחי אוקראינה השוהים בישראל ......בתוך כך ,הבהירה המשיבה בכתבי הטענות שהוגשו מטעמה במסגרת ההליכים דנן ,כי בהתאם לכלל הבדיקות שנעשו ,לא ידוע על אף הבדל ואף לא נמצא הבדל בפועל בין זכויותיו של מחזיק ברישיון לפי סעיף (2א)()5 לחוק ,לבין הזכויות המוענקות לאוכלוסית אזרחי אוקראינה ,אשר שהו בישראל בלא רישיון תקף ערב פרוץ המלחמה ותחילתה של מדיניות אי ההרחקה" .הרשות הוסיפה וציינה כי עניין אזרחי 16מתוך 31

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37

בית משפט לעניינים מנהליים בתל אביב -יפו עמ"נ ;Anna Nechyporenko 42670-03-22עמ"נ 32301-10-22אלכסנדר פריביטקוב ורע"מ Halyna Mykhakiv 13592-02-23ו ,Yurii Voitovych-כולם נ' רשות האוכלוסין וההגירה ,משרד הפנים אוקראינה ממשיך להיבחן על ידי הגורמים המוסמכים ואף הפנתה לעניין זה לבג"ץ 9104/23 פונומרנקו נ' ממשלת ישראל ,להלן :עניין פונומרנקו) ,בו נדונו אותה שעה זכויותיהם של אזרחי אוקראינה המצויים בישראל תחת ההגנה הזמנית ,לקבל שירותים רפואיים (פסק הדין