בג"ץ 125/06 ועד עובדי החברה לאוטומציה במינהל השלטון המקומי בע" נ. שר האו

לפניי בקשה מטעם העותרים להורות למשיב 7 להמציא פרטים נוספים לנימוקים שפורטו בתצהיר התשובה שהגיש.

1.

העתירה, שהוגשה ביום 4.1.2006, עוסקת בחברה לאוטומציה במינהל השלטון המקומי בע"מ (משיבה 6 לעתירה; להלן – החברה), המעניקה שירותי מיחשוב ואוטומציה לרשויות המקומיות בישראל. החברה הוקמה בשנת 1967 על יסוד החלטת ממשלת ישראל והיא מוחזקת על ידי מרכז השלטון המקומי (60%) ומדינת ישראל (40%). בעתירה עמדו העותרים על כך שהחברה מתייחדת בכך שהרשויות המקומיות הן גם הלקוחות המרכזיים אליהם פונה החברה וגם בעלות המניות העיקריות בחברה, באמצעות מרכז השלטון המקומי. על רקע זה נטען לבעיה מובנית של ניגוד עניינים של מרבית חברי הדירקטוריון, הם החברים המתמנים על ידי מרכז השלטון המקומי. כן נטען כי מרכז השלטון המקומי ונציגיו שולטים בחברה ומנהלים אותה בניגוד מוחלט לטובת החברה ותוך פגיעה קשה בעותרים ובאינטרס הציבורי, בין היתר משום שחברי הדירקטוריון נעדרים ידע ומיומנות בתחומי פעילותה של החברה.

2.

העותרים כללו בעתירה שורה ארוכה של משיבים: רשויות המדינה (משיבים 1 – 4; להלן – המדינה); מרכז השלטון המקומי (משיב 5), החברה, יושב-ראש הדירקטוריון (משיב 7) והדירקטורים המכהנים בחברה. הסעדים המתבקשים בעתירה – המתפצלים לשני ראשים – מופנים, עם זאת, אל המדינה בלבד. הראש האחד של העתירה הוא דרישה מהמדינה לפעול למינוי דירקטורים מטעמה בחברה, באופן ש-40% מחברי הדירקטוריון יהיו דירקטורים מטעם המדינה. הראש השני הוא דרישה מהמדינה להפעיל את הכוחות הנתונים לה לשם מניעת מעשים ומחדלים המנוגדים לטובת החברה, ובכלל זה מינוי הנהלה ודירקטוריון לחברה אשר יורכב בעיקרו מאנשי מקצוע ומומחים בתחום עיסוקה של החברה ומן המגזר העסקי, חלף דירקטוריון אשר מאויש על-ידי ראשי רשויות מקומיות, חבריהן ועובדיהן; גביית החובות המגיעים לחברה מאת הרשויות המקומיות; קביעת שכרו ותנאי העסקתו של יו"ר דירקטוריון החברה; והשבת תשלומים ששולמו בעבר ביתר ליו"ר הדירקטוריון ולמנכ"ל.

3.

בתגובתה המקדמית לעתירה עמדה המדינה על התקדמות המהלכים למינוי דירקטורים מטעם המדינה. באשר לפיקוח על תנאי השכר בחברה, פירטה המדינה את מאמציו של הממונה על השכר לקבל נתונים אודות החברה, על מנת לסווגה ולגזור מסיווג זה את השכר המותר לשלם לנושאי המשרה בחברה. בתגובת המדינה נמסר כי הנתונים לא הועברו עקב חוסר שיתוף פעולה מצד החברה וכי בכוונת הממונה על השכר להוסיף ולפעול לקבלת המידע, לרבות פניה לבית הדין במידת הצורך.

4.

בדיון שהתקיים (ביום 31.10.2007) בפני הרכב כב' השופטים א' רובינשטיין, ס' ג'ובראן וח' מלצר, עדכנה נציגת המדינה את בית המשפט כי השלמת מינויים של הדירקטורים מטעם המדינה מצויה בעיצומה, והיא קרבה לסיומה. בא-כוח החברה הצהיר בדיון כי בתוך שבעה ימים יימסרו לדירקטורים מטעם המדינה כל הנתונים שביקשה המדינה. בתום הדיון הורה בית המשפט על הגשת הודעה מעדכנת מטעם המדינה לגבי מינוי הדירקטורים, והודעה מטעם החברה בשאלה אם נכונה היא למסור לממונה על השכר את הנתונים והתייחסות מעדכנת לנושא גביית החובות. החברה הודיעה (ביום 29.11.2007) כי החליטה לקבל את המלצת בית המשפט למסור את הנתונים לממונה על השכר, תוך שמירת זכויותיה. המדינה, מצידה, מסרה (ביום 6.12.2007) כי טרם הושלם מינויים של הדירקטורים מטעמה וטרם נתקבלו הנתונים שדרש הממונה על השכר. נושאים אלה הוסיפו להתברר בדיון המשך שנערך ביום 11.12.2007. בתום אותו דיון הוצא צו על תנאי, כפי שביקשו העותרים. למשיבים נקצבו 60 ימים לתשובה.

5.

בהתקרב המועד להגשת תשובה לצו על תנאי שבה ועדכנה המדינה (ביום 5.2.2008) כי רובם של הנתונים שביקש הממונה על השכר טרם הועברו לידיו. המדינה עמדה על כך שטרם הגשת תצהיר תשובה מטעמה על החברה להגיש את כל הנתונים, על מנת שהממונה יוכל לגבש את עמדתו. ביום 10.2.2008 עדכנה המדינה כי מרבית המסמכים שהתבקשו על ידי הממונה על השכר הומצאו לו. ביום 11.2.2008 הוגשה תשובתם של משיבים 5 – 9, 13, 15 – 18 ו- 20 – 22 לצו על תנאי (לאחר שבית המשפט סרב לבקשתם להגיש את התשובה לאחר תשובת המדינה). תשובתם של משיבים אלה נתמכה, בין היתר, בתצהירו של משיב 7 – יו"ר דירקטוריון החברה. ביום 26.3.2008 הוגש כתב תשובה מטעם המדינה. נמסר בו כי הושלם מינוים של כל הדירקטורים מטעם המדינה וכי בשלב זה המחלוקת העקרונית העומדת על הפרק בעתירה נוגעת לטיבה של החברה ולשאלת סיווגה על המשרעת שבין הפרטי לציבורי. הוסבר כי בעוד המדינה סבורה כי לחברה אפיונים ציבוריים מובהקים ויש להחיל עליה את הנורמות הציבוריות המתחייבות מכך, החברה טוענת שהיא גוף כעין פרטי, המשוחרר מכבלי הדין הציבורי. המדינה הוסיפה וטענה בכתב בתשובה כי בכל הנוגע אליה, להבדיל מאשר ביחס למשיבים 5 – 7, דין העתירה להידחות, שכן היא עושה מאמצים ניכרים לאכוף את סמכויותיה ואת הפיקוח על החברה.

6.

ביני לביני פנו העותרים (ביום 27.2.2008) לבא-כוחו של משיב 7 בדרישה לפרטים נוספים וביקשו תשובה בתוך 30 ימים לכל המאוחר. ביום 27.3.2008 השיב ב"כ משיב 7 כי הוא דוחה את הדרישה לפרטים נוספים. מכאן הבקשה שלפניי, שהוגשה ביום 31.3.2008. בבקשה דורשים העותרים לחייב את משיב 7 במסירת פרטים נוספים. הפרטים הנוספים שהתבקשו הם פירוט כיצד בוחר מרכז השלטון המקומי את נציגיו בדירקטוריון החברה; פרטי השכלתו וניסיונו של משיב 7 וכיצד בוחר מרכז השלטון המקומי את מועמדו ליו"ר דירקטוריון החברה; פרטי הנוהל לגביית חובות שמוסד וגובש בחברה; פרטים לגבי הפסקת השירותים לרשויות מקומיות החייבות כספים לחברה; פרטים אודות הרשויות המקומיות ה"בעייתיות" להן צומצמו השירותים; פרטים לגבי סכומי התביעה בתביעות משפטיות שהוגשו נגד רשויות מקומיות; פרטים בקשר להסדרי פרישת החובות של הרשויות החייבות; פרטים לגבי הרשויות נגדן הוגשו תביעות בשנת 2006; פירוט מדויק של מצבת החובות לחברה בסוף שנת 2004 וביוני 2007; פירוט של הפעולות שעושה החברה לשם הרחבת חוג לקוחותיה מעבר לרשויות המקומיות ושל היקף עסקיה עם גופים שאינם מתחום השלטון המקומי.

7.

משיב 7 טען בתגובה כי יש לדחות את הבקשה על הסף, עקב הגשתה לאחר המועד שנקבע בתקנות, ולחלופין לדחות אותה לגופה. נטען כי הדרישה לפרטים נוספים לא הומצאה בתוך המועד הקבוע בדין, אותו יש לחשב ממועד קבלת תצהיר התשובה שבגינו מבוקשים הפרטים, הוא התצהיר שהוגש ביום 11.2.2008. לשיטתו של משיב 7, מאחר שכל הפרטים המבוקשים מתייחסים למשיבים 5 – 7, לא היה כל טעם או צורך להמתין לתשובת המדינה, שלא הייתה אמורה לכלול את הפרטים המבוקשים או להתייחס אליהם. לגופה של הבקשה לפרטים נוספים טען משיב 7 כי כל מטרתה היא לקנטר את המשיבים. הודגש כי העתירה אינה כוללת סעדים כלשהם נגד החברה ונושאי המשרה בה, אלא מופנית כנגד המדינה בלבד. נטען כי ההשגות שמעלים העותרים כנגד אופן ניהול החברה וכישורי הדירקטורים אינן רלבנטיות לשאלות הדרושות להכרעה בעתירה. משיב 7 הוסיף וטען בקשר לדרישה לפרטים נוספים בעניין גביית חובות, כי עיקר פעולות החברה בתחום זה הוצג בתצהיר התשובה. הדרישה לפרטים נוספים – בחלקם כאלה המחייבים הערכות לוגיסטית וריכוז של מאות מסמכים – היא דרישה פסולה המנוגדת לתכלית התקנות ולרוח הפסיקה בעניין פרטים נוספים. המדינה, מצידה, הודיעה כי היא מותירה את הבקשה לפרטים נוספים לשיקול דעת בית המשפט.

8.

אדרש תחילה לטענת הסף שהעלה משיב 7, לפיה הבקשה הוגשה באיחור. המועד להגשת בקשה לפרטים נוספים מוסדר בתקנה 12 לתקנות סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק, התשמ"ד-1984 (להלן – התקנות), אשר זו לשונה:

"לא קיבל בעל דין פרטים נוספים שדרש תוך שבעה ימים מיום משלוח המכתב, או הפרטים שניתנו נראו לו בלתי מספיקים, רשאי הוא, תוך ארבעה עשר ימים מיום המצאת עותק מתצהיר התשובה לעותר, להגיש לבית המשפט או לרשם בקשה לצוות על מתן פרטים נוספים ובית המשפט או הרשם רשאי לצוות על מתן אותם פרטים נוספים שימצא לנכון ותוך המועד שיקבע; הודעה על בקשה שהוגשה כאמור תומצא לכל בעל דין".

המועד הקבוע בתקנות להגשת בקשה לבית המשפט הוא ארבעה-עשר ימים מיום המצאת עותק מתצהיר התשובה לעותר. אך מה הדין כאשר ישנם מספר משיבים לעתירה, אשר הגישו תצהירי תשובה נפרדים במועדים שונים? לעניין זה כבר נפסק כי מניין הימים מתחיל לאחר השלמת כל כתבי הטענות המוגשים לבית המשפט (בג"ץ 3189/02 קופת חולים מאוחדת נ' שר האוצר (לא פורסם, 29.1.2003)). כך משום שלאור התכלית שביסוד המנגנון של פרטים נוספים, ראוי להמתין עד שתתקבל התמונה הסופית המצטיירת מכתבי הטענות של כל הצדדים. בהקשר זה צוין כי מניין הימים שנקבע בתקנות לא נקבע אך ביחס לבקשה לפרטים נוספים המתייחסת לתצהיר תשובה, אלא הוא חל על כל בקשה לפרטים נוספים, לרבות בקשה המתייחסת לעתירה. בענייננו, מניין הימים להגשת בקשה לפרטים נוספים מתחיל במועד הגשתו של תצהיר התשובה האחרון, הוא תצהיר המדינה (שהוגש ביום 26.3.2008). ממועד זה ועד להגשת הבקשה לפניי חלפו פחות מארבעה-עשר ימים, ומכאן שהבקשה הוגשה בתוך המועד לעשות כן.

9.

מכאן לדרישה לפרטים נוספים גופה. כפי שנפסק בשורה ארוכה של החלטות, מטרותיו של הליך הפרטים הנוספים הן: "האחת- להביא לידי צמצום המחלוקת על ידי הגדרה מדויקת של טענה כללית או סתמית והשניה – לגרום להבהרת עמדת בעל דין על מנת לאפשר לצד שכנגד לכלכל את צעדיו ולהשיב" (בשג"ץ 365/86 קסטלניץ (טאוב) נ' טאוב (לא פורסם, 7.9.1986); בג"ץ 3546/98 ש.ח. מהנדסים ויועצים בע"מ נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 23.6.1999)). לא פעם הודגש כי הפרטים הנוספים אינם מיועדים לשם חשיפת האמת, כשלעצמה, אלא הם כלי שתכליתו לאפשר לכל אחד מבעלי הדין להתחקות ביתר הצלחה אחרי הנימוקים הכלולים בכתב טענותיו של יריבו (ראו, רענן הר-זהב, סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק 69 (1991); להלן – הר זהב ). מטרתם ייעול הדיון ותיחום מדויק יותר של יריעת המחלוקת הדורשת הכרעה ולא הרחבת טענות "עד כדי פרישת היריעה המכסה את כל הנושא ובודאי שלא יתקבל על הדעת שבאמצעות מכשיר הפרטים הנוספים יוכל המבקש להכות את הצד שכנגד ולהוציא ממנו את שיכול היה לקבל, אילו יכול היה לחקור אותו חקירה נגדית" (בשג"ץ 58/86 מורגנשטרן נ' מורגנשטרן , פ"ד מ(2) 246, 249). על רקע זה, בבואם לבחון בקשה לפרטים נוספים יידרשו בית המשפט או הרשם גם לשאלת הרלוונטיות של הפרטים הנדרשים ליריעת המחלוקת כפי שהיא עולה מטיעוני הצדדים (ראו, בג"ץ 3330/97 עיריית אור יהודה נ' ממשלת ישראל (לא פורסם, 8.9.1998); בג"ץ 1476/98 בן עזרא נ' שר התעשייה והמסחר (לא פורסם, 22.7.1999)) וכן לשאלת מהותיות הפרטים, במובן זה שיש להראות כי המ דובר

בפרטים משמעותיים שיש בהם כדי לקדם את הדיון וההכרעה בעתירה (ראו, בג"ץ 465/02 שחק נ' שר העבודה והרווחה (לא פורסם, 15.9.2004); בג"ץ 9733/03 המוקד להגנת הפרט נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 14.11.2004)). למותר לציין, כי ההכרעה בעניין הרלוונטיות אינה אלא הכרעה לכאורית, במידה ובהיקף הנדרשים לשם הבקשה למתן פרטים נוספים. המותב שיידרש לגופה של העתירה הוא שיכריע בסוגייה במלוא היקפה (ראו, בג"ץ 6899/98 אלמוג נ' עיריית אשדוד (לא פורסם, 7.5.2000)).

10.

יישומן של אמות מידה אלה על המקרה שלפניי מוביל לדחיית הבקשה, מאחר שלא נתמלאו, לשיטתי, התנאים שעניינם הבהרת השאלה שבמחלוקת, רלוונטיות ומהותיות המידע המבוקש. הפרטים הנוספים שביקשו העותרים ממשיב 7 נוגעים לשלושה עניינים: דירקטורים המתמנים על ידי מרכז השלטון המקומי, גביית חובות מהרשויות המקומיות ופעולות להרחבת חוג הלקוחות. לא שוכנעתי כי יש בפרטים הנוספים המבוקשים כדי לקדם במידה ממשית את בירור העתירה או המחלוקות העומדות ביסודה. אפרט את עמדתי לגבי כל עניין בנפרד. לעניין דירקטורים שממנה מרכז השלטון המקומי, הפרטים הנוספים קשורים, כך נראה, לדרישת העותרים כי המדינה תפעיל כוחות כך שלחברה ימונה דירקטוריון אשר יורכב מאנשי מקצוע ומומחים במקום ראשי רשויות מקומיות. חילוקי הדעות בין הצדדים בעניין זה הם עקרוניים. בעיקרו של דבר, חילוקי הדעות אינם נסובים על מקרה ספציפי של דירקטור זה או אחר אלא על תפיסה עקרונית של כשירות לתפקיד דירקטור בחברה. בעוד המשיבים סבורים כי בעלי תפקידים נבחרים ברשויות המקומיות הם מועמדים ראויים לתפקיד, העותרים סבורים כי יש למנות אנשי מקצוע בתחום עיסוקה של החברה ומן המגזר העסקי. על רקע זה, השאלה כיצד בוחר מרכז השלטון המקומי את נציגיו לדירקטוריון ומועמדו ליו"ר הדירקטוריון היא בעלת חשיבות משנית.

11.

יש לזכור גם כי הצו על תנאי שניתן הוא כלפי המדינה בלבד. העותרים לא ביקשו, וממילא לא קיבלו, צו נגד מי מהמשיבים האחרים, לרבות מרכז השלטון המקומי הממנה את מרבית חברי הדירקטוריון. המדינה אינה חולקת על הטענה העקרונית של העותרים כי הדירקטורים שממנה מרכז השלטון המקומי באים מקרב הרשויות המקומיות וכי קיים ניגוד עניינים מובנה בהרכב הדירקטוריון. ככל שישנם חילוקי דעות בין העותרים למדינה, הרי שהם קשורים לשאלה האם עומדים למדינה כוחות לשנות את הרכב הדירקטוריון וההנהלה (מעבר

לדירקטורים מטעם המדינה). המדינה, כך נראה, סבורה שאין לה כוחות וסמכויות לעשות כן, לא מכוח סמכויות סטטוטוריות ולא מכוח החזקתה ב-40% מניות החברה, בהתאם לדיני החברות הכלליים. ככל שהעותרים מבקשים לטעון כי למדינה נתונים כוחות וסמכויות ועליה להפעילם, הנתונים שהובאו בכתב התשובה בעניין הדירקטורים מספיקים לשם דיון בטענה, ואין מקום לחייב את משיב 7 למסור פרטים נוספים. במתכונת הדיון הקיימת, כאשר הצו על תנאי מופנה למדינה בלבד ולא למרכז השלטון המקומי, דומה כי הפרטים הנוספים שמתבקשים חורגים ממסגרת הדיון בעתירה. אכן, יש לזכור כי "לא כל עניין שנזכר בכתבי טענות הוא נושא לפרטים נוספים ויש צורך לבחון אם העניין הנזכר בתצהיר התשובה נוגע לגדר העניינים העומדים לדיון על פי הצו על תנאי שנתן" ( הר זהב, שם , בעמ' 70; בשג"ץ 6101/94 מהדרין בע"מ נ' שר האוצר (לא פורסם, 28.11.1994); בג"ץ 5734/99 מבארכה נ' הרב יצחק עידן (לא פורסם, 17.8.2000)).

12.

גם בנושא גביית החובות חילוקי הדעות בין בעלי הדין הם עקרוניים. המדינה ויתר המשיבים אינם חולקים על טענת העותרים כי הרשויות המקומיות המקבלות שירות מן החברה חבות לה כספים בהיקף ניכר וכי החברה מתקשה בגביית החובות. גם בעניין זה חילוקי הדעות הם בשאלה האם נתונים למדינה כוחות לשנות את התנהלות החברה בגביית חובות, ולגבי ההשלכות העקרוניות של היות החברה נשלטת על ידי מרכז השלטון המקומי ובה בעת מספקת שירותים לרשויות המקומיות אותן מאגד מרכז השלטון המקומי, ובעיקר בשאלה האם קיים ניגוד עניינים מובנה במצב דברים זה. על רקע זה, נתונים לגבי הגובה המדויק של חובותיהן של הרשויות המקומיות, לגבי תוצאות הגבייה ולגבי דרכי הגביה הספציפיות בהן נקטה החברה בתקופה האחרונה הם בעלי משקל סגולי מוגבל לצורך בירור העתירה. המחלוקת ביסודה אינה מספרית אלא עקרונית. על כן אינני סבורה כי יש צורך בנתונים כאמור, וזאת בלא לחוות דעת ביחס לקושי הנטען באיתור הנתונים. גם בהקשר זה יש לזכור כי לא התבקש סעד ישיר מהחברה עצמה, ומתכונת הדיון שמתווה הצו על תנאי מוגבלת להפעלת כוחות מצד המדינה. על רקע זה, איני רואה במה תשובה לשאלות הפרטניות בעניין גביית החובות עשויה להבהיר את עמדת המשיבים ועשויה לתרום תרומה מהותית לבירור העתירה. הדברים נכונים ביתר שאת לגבי הפרטים הנוספים שהתבקשו בעניין הפעילות להרחבת חוג הלקוחות. בעניין זה כלל לא התבקש סעד כלשהו במסגרת העתירה והוא שולי ביחס לשאלות העקרוניות שעולות בעתירה. קבלת הבקשה לפרטים נוספים בעניין זה תביא להרחבת היריעה שלא לצורך.

13.

יצוין, כי אם סבורים העותרים כי להיעדר הפרטים שביקשו נודעת משמעות כלשהי לעתירה, יוכלו הם לטעון לחסר בתשתית העובדתית שהציג משיב 7 במסגרת טיעוניהם בעת שמיעת העתירה והם רשאים לבקש כי יוסקו מסקנות מהעדרו של מידע כזה או אחר. אכן, אין להפוך את המכשיר של פרטים נוספים "למעין זכוכית מגדלת שתפקידה להצביע על החסר הקיים בתצהיר המשיב. עם חסר כזה יש להתמודד בדרך של טיעון" (בג"ץ 7015/02 עג'ורי נ' מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית (לא פורסם, 25.8.2002)). יש לזכור כי ההליך של קבלת פרטים נוספים הקבוע בתקנות, הוא תחום ומצומצם "ובית המשפט אינו מרשה שיעשה בו שימוש להשגת מטרות החורגות מיעודו הצר" ( הר-זהב, שם, בעמ' 69); בשג"צ 5702/94 מועצת העיר אילת נ' צעירי אגודת חב"ד אילת (לא פורסם, 16.11.1994)). ככל שמטרת הבקשה היא לקרקע את התשתית העובדתית שפרש משיב 7, ולערוך מעין חקירה נגדית למצהיר על מנת לחלוק על טענותיו, הרי שלא לכך נועד המנגנון של הפרטים הנוספים. בשולי הדברים יצוין, כי במסגרת טענות הצדדים לפני איש לא חלק על עצם האפשרות להפנות דרישה לפרטים נוספים למשיב 7, הגם שהצו על תנאי אינו מכוון כנגד משיב זה. לאור זאת, ולאור התוצאה אליה הגעתי, אוכל להשאיר את השאלה הדיונית, האם בנסיבות אלה ניתן להיזקק להליך של פרטים נוספים ממשיב 7, בצריך עיון.

אשר על כן, הבקשה נדחית. ההחלטה תתויק בתיקי השופטים אשר ישבו בדין. אין צו להוצאות.