בית המשפט העליון
תקציר פסק הדין ב-בג"ץ 2996/17; 3908/17; 4115/17; 4730/17
ארגון העיתונאים בישראל – הסתדרות העובדים הכללית החדשה ואח' נ' ראש הממשלה ואח'
תמצית פסק הדין
בית המשפט העליון (המשנה לנשיאה ח' מלצר והשופטים: נ' הנדל, י' עמית, נ' סולברג, ד' ברק-ארז, מ' מזוז ו-ג' קרא) החליט היום למחוק – בכפוף להערות בדבר חשיבות חופש העיתונות ומשמעות השידור הציבורי והחובה לשמור על עצמאותו ואי-תלותו – את עתירותיהם של תאגיד השידור הציבורי ומנהליו ושל ארגון העיתונאים בישראל כנגד חוקתיותו של תיקון מס' 8 לחוק השידור הציבורי, התשע"ד-2014. התיקון לחוק קבע כי חטיבת החדשות של תאגיד השידור הציבורי תבוטל ובמקומה יקום תאגיד שידור נוסף ועצמאי, עם מנהלים אחרים, אשר ישדר אך ורק חדשות ותכנים של אקטואליה. בית המשפט מחק את העתירות נוכח העובדה כי התיקון בוטל בסופו של דבר על-ידי הכנסת ומשכך העתירות כנגדו התייתרו. עם זאת, חייב בית המשפט את המשיבים מטעם הממשלה בהוצאות המשפט בסך של 100,000 ש"ח סה"כ לשניים מהעותרים.
במקביל, בית המשפט החליט לדחות פה אחד את הטענות החוקתיות שהועלו בעתירות על-ידי עותרות אחרות (תחנות שידור חרדיות פרטיות) שכוונו נגד סעיף 63(ג1)(3) לחוק השידור הציבורי. סעיף זה עסק בהקמת תחנת רדיו ציבורית המיועדת לציבור החרדי, שטרם הוקמה. נקבע כי ככל שבעתיד ייעשה שימוש בסעיף 63(ג1)(3) הנ"ל, שלא נמצא מקום לביטולו כאמור, הרי שאם ההתנהלות בהקשר זה תפגע שלא כדין בתחרות החופשית, ניתן יהיה לעתור כנגד שימוש זה בנפרד.
המשנה לנשיאה מלצר סיכם את פסק דינו בקביעה " יש לזכור כי התקשורת במדינה דמוקרטית צריכה לשרת את ציבור האזרחים-הנשלטים ולא את הנבחרים-השולטים".
תאריך מתן פסק הדין :
23.01.2019
שופטי ההרכב : המשנה לנשיאה ח' מלצר, והשופטים: נ' הנדל, י' עמית, נ' סולברג, ד' ברק-ארז, מ' מזוז ו-ג' קרא.
העותר ב-בג"ץ 2996/17 : ארגון העיתונאים בישראל – הסתדרות העובדים הכללית החדשה
העותרים ב-בג"ץ 3908/17 : תאגיד השידור הישראלי; מועצת תאגיד השידור; יו"ר מועצת תאגיד השידור; מנכ"ל תאגיד השידור
העותרת ב-בג"ץ 4115/17 : רדיו קול חי משדרים באמונה בע"מ
העותרת ב-בג"ץ 4730/17 : קול ברמה בע"מ
רקע : בתאריך 29.07.2014 התקבל בכנסת חוק השידור הציבורי, התשע"ד-2014, אשר קבע כי יוקם תאגיד שידור ציבורי שיופקד, בין היתר, על שידורי חדשות ואקטואליה. בחוק נקבעו הוראות שנועדו להבטיח את עצמאותו של תאגיד השידור ואת אי-תלותו. בסוף חודש מרץ 2017 הודיעה לשכת ראש הממשלה כי גובשה תכנית שלפיה תאגיד השידור יפוצל כך שחטיבת החדשות בו תבוטל ובמקומה יקום תאגיד חדשות עצמאי, שהנהלתו תיבחר בנפרד ולא תהיה כפופה להנהלת התאגיד. ביום 11.05.2017, לאחר הליך חקיקה מזורז וארבעה ימים לפני מועד "עלייתו לאוויר" הצפוי של התאגיד במתכונתו המקורית, התקבל בכנסת תיקון מס' 8 לחוק השידור הציבורי, התשע"ד-2014, אשר עיקר הוראותיו הוקדשו לביטולה של חטיבת החדשות בתאגיד השידור הציבורי והקמתו של תאגיד חדשות נפרד במקומה. התיקון פורסם ברשומות רק יום אחד לפני מועד "העלייה לאוויר" הצפוי.
התאגיד ומנהליו וכן ארגון העיתונאים בישראל עתרו נגד חוקתיותו של התיקון וטענו כי הוא פוגע בזכויות לחופש הביטוי של: תאגיד השידור, מנהליו, עובדיו ושל הציבור כולו, וכן בזכות לקניין של התאגיד ובזכות לחופש העיסוק של עובדיו.
בחודש מאי 2017 השהה בית המשפט העליון בצו ביניים את כניסתו לתוקף של התיקון ובהמשך התקיים דיון בעתירות בהרכב מורחב של שבעה שופטים ובו הציע בית המשפט לממשלה ולכנסת לשקול שינוי בעמדתם, אך הצעה זו לא התקבלה על-ידם.
בחודש יוני 2018, נוכח זכייתה של ישראל בתחרות האירוויזיון ובשים לב לעובדה כי איגוד השידור האירופי אשר אמון על הפקת האירוויזיון, איננו מאפשר לגופי השידור החברים בו לפצל בין שידורי החדשות ובין שאר תכני השידור המשודרים בהם, החליטה הממשלה לבטל את התיקון לחוק ומרבית הוראותיו אכן בוטלו ביום 19.7.2018 על ידי הכנסת. חרף זאת, ביקשו העותרים כי בית המשפט יכריע בעתירות לגופן, וזאת נוכח השאלות העקרוניות שהתעוררו ונגעו לחופש העיתונות, לחובת המדינה לכונן שידור ציבורי ולסמכותה של המדינה להתערב מבנית בגופי השידור הציבוריים אחרי שאלה כוננו. בית המשפט נענה באופן חלקי לבקשתם של העותרים, הדגיש את חשיבותם של חופש הביטוי והעיתונות וכן, על דעת רוב שופטיו, את תפקידיו החיוניים של השידור הציבורי .
עיקרי פסק הדין
נוכח ביטול התיקון על ידי הכנסת קבע בית המשפט כי העתירות נגד התיקון התייתרו ועל כן הן נמחקות.
עם זאת ובשל חשיבות הנושאים שעלו בעתירות והנסיבות שהובילו לביטולו של תיקון מס' 8, ראה בית המשפט לנכון להעיר מספר הערות בדבר חופש הביטוי והעיתונות וביחס לחשיבותו של השידור הציבורי בישראל והצורך בשמירה על עצמאותו.
המשנה לנשיאה, השופט חנן מלצר עמד בפסק דינו על מעמדה של התקשורת, שהינה
גורם מרכזי לשימורם ולקידומם של השיטה הדמוקרטית ושל ערכים רבים הקשורים בה. ביחס לשידור הציבורי, הדגיש השופט מלצר כי חשיבותו של השידור הציבורי נעוצה בחשש כי בהינתן שוק תקשורת "ריכוזי" – התקשורת הפרטית לא תייצג את "שוק הדעות" על כל גווניו. שידורי החדשות, כך נקבע, הינם העוגן של השידור הציבורי ובהם תלויה עיקר חשיבותו. על רקע הערות אלו, הדגיש השופט מלצר את נפקות האיסור להתערב בשוק התקשורת מתוך מטרה להתאימו לאינטרסים של צד כזה או אחר במפה הפוליטית, והדגיש כי יסודות אלו עומדים בבסיס הדמוקרטיה.
השופט מלצר סיים את פסק דינו באמירה (השאולה מפסק-דין אמריקני ידוע) וקבע כי: "יש לזכור כי התקשורת במדינה דמוקרטית צריכה לשרת את ציבור האזרחים-הנשלטים ולא את הנבחרים-השולטים".
נוכח העובדה שנדרשו עתירות לבג"ץ וצו ביניים כדי להגיע לתוצאה שהושגה לבסוף – בית המשפט חייב את המשיבים מטעם הממשלה בהוצאות משפט, על-אף מחיקת העתירות, בסך של 50,000 ש"ח לטובת העותר בבג"ץ 2996/17 ובסכום זהה לטובת העותרים בבג"ץ 3908/17.
שאר חברי ההרכב מצאו להוסיף הערות מטעמם:
השופט נ' סולברג הצטרף לדברים על אודות חשיבותה של עיתונות חופשית, אך הסתייג מקביעות עקרוניות לגבי פגמים חוקתיים בתיקון מס' 8. לשיטת השופט משהתייתר הדיון בעתירה, בהיותה תאורטית, שוב אין להכריע בה לגופה, אגב אורחא. יש להותיר את ההכרעה לעת מצוא, כמקובל בפסיקה, לכשתהא נודעת נפקות לדברים, הלכה למעשה.
השופטת ד' ברק-ארז הסכימה עם פסק דינו של המשנה לנשיאה ועם הערותיו בעניין השידור הציבורי. השופטת עמדה על כך שהחשש לפגיעה בחופש הביטוי בפעילותם של גופי שידור ציבוריים אינו נוגע רק למקרים של פגיעה ישירה בו, אלא גם לתנאי היסוד שעניינם הפרדה בין השלטון לבין דפוסי הניהול בתאגיד השידור – על מנת למנוע מצבים של יצירת "אפקט מצנן" במימוש הזכות לחופש ביטוי.
השופט י' עמית הצטרף לדברי המשנה לנשיאה על חשיבותה של עיתונות חופשית במדינה דמוקרטית, ועל כך ששידור ציבורי צריך להיות עצמאי ומשוחרר מהתערבות פוליטית-שלטונית חיצונית. הוא הוסיף וציין
שהמשיבים התקשו עד מאוד להסביר את התכלית שבבסיס התיקון, אך הזכייה המבורכת בתחרות האירוויזיון, חסכה את הצורך להידרש לבחינת חוקתיותו של התיקון.
השופט מ' מזוז עמד על כך כי מהפכת המידע הובילה אמנם להגברת הנגישות של הפרט למידע דרך המרשתת והרשתות החברתיות, אך גם לחיזוק השפעות זרות על אמצעי התקשורת ולתופעה של פרסומים כוזבים ומידע מטעה ("פייק ניוז") היוצרים אקלים נוח למניפולציות תקשורתיות על דעת הקהל ולהשפעות של אינטרסים פוליטיים, כלכליים ואישיים, ואף מדינתיים על המידע המגיע לציבור. תהליך זה מלווה גם בהיחלשות העיתונות המסורתית המחויבת לערכים ולסטנדרטים עיתונאיים. על רקע מציאות זו נקל לראות את החיוניות של שידור ציבורי אמין, פלורליסטי ובלתי תלוי. שידור ציבורי כזה הוא מרכיב חיוני בהבטחת חופש הביטוי של הציבור - הן לשם קבלת מידע אמין (חדשות), הן לקיום "במה ציבורית" לדיון ולחילופי דעות (אקטואליה), והן כ"כלב השמירה" של הדמוקרטיה על ידי חשיפת שחיתות ציבורית והתנהלות ציבורית לא הולמת (תחקירים). השופט מזוז סבור כי נוכח היותו של חופש הביטוי זכות יסוד מרכזית בחברה דמוקרטית ותנאי הכרחי ללגיטימיות מנגנון הכרעת הרוב, הרי שמוטלת חובה על המדינה לקיים שידור ציבורי ולהבטיח את עצמאותו העיתונאית מהשפעות חיצוניות.
השופט ג' קרא הביע את הסכמתו לחוות דעתו של המשנה לנשיאה ולהערותיו של השופט מ' מזוז בציינו כי שניהם חידדו את חשיבותו של שידור ציבורי בלתי תלוי כמרכיב חיוני בשמירה על חופש הביטוי במדינה דמוקרטית.
השופט נ' הנדל עמד אף הוא על חשיבותו של חופש הביטוי הפוליטי, אך ציין כי שאלת מעמדו של השידור הציבורי מורכבת יותר – ומושפעת משיקולי זמן, מרחב ותרבות. השופט הנדל עמד על המודל האמריקני, שאינו מייחס ערך רב לקיומו של גוף שידור ציבורי "מאוזן", ואף רואה בהתערבות שלטונית שמטרתה לקדם איזון כזה משום פגיעה בחופש הביטוי של כלי התקשורת. כמו כן, התייחס השופט לשינויים הדרמטיים בשוק התקשורת בעקבות הופעת האינטרנט והרשתות החברתיות, וציין כי השפעתם הגוברת בזירת החדשות והאקטואליה – בייחוד בקרב "בוגרים צעירים" – מחייבת בחינה מחדש של מעמד השידור הציבורי. להשקפתו, מה שהיה הוא לא מה שיהיה, ויש לבחון את הסוגיה בהתאם לנסיבות המשתנות, ולתרבות החברתית-משפטית המתפתחת. אין להיצמד למודלים שהיו נכונים למקומם ושעתם, וניתן לשקול יצירת מודל ישראלי חדש, התואם את תנאי הארץ ותושביה. כמובן, עוצמת הזכות לחופש הביטוי בעינה עומדת. אך יש להכיר בשינוי הדרמטי באמצעי הביטוי, הדרך לשמוע ודרכי ההשמעה. מכל מקום, שעה שהעתירות שלפנינו התייתרו, אין צורך להכריע בעניין במסגרת ההליך הנוכחי.