בר"מ 4091/15 עיריית נצרת עילית נ. אבי סופר בע"מ

בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט לעניינים מנהליים בנצרת (כב' השופטת נ' מוניץ ) בת"צ 35601-07-14 מיום 11.5.2015 אשר קיבל בקשה לאישור תובענה ייצוגית שהגישה המשיבה נגד המבקשת (להלן: העירייה ).

1.

בשנת 2001 התקינה מועצת העירייה את חוק העזר לנצרת עילית (שמירת איכות הסביבה), התשס"א-2001 (להלן: חוק העזר ) הקובע כי על "בעל מפעל" לשלם אגרה " בעבור פינוי פסולת מפעל על ידי העיריה " (להלן: אגרת פינוי אשפה או האגרה ) (סעיף 183(ב) לחוק). סעיף 1 לחוק העזר מגדיר "מפעל" כ" מקום שבו מייצרים, מאחסנים, מעבדים, משווקים או מוכרים טובין, עושים מלאכה או מספקים שירות, או מבצעים שירות לרבות משרד, אתר שאינו משמש למגורים, חנות, בית מלאכה, מחסן, בית חרושת, בית חולים, מעבדה, סופר מרקט, מחסן, מקום עינוג, בית מלון, מרפאה וכל נכס, משרד וכן עסק אחר ". המשיבה מפעילה חנות למוצרי חשמל בנצרת עילית ומחויבת מכוח חוק העזר בתשלום אגרת פינוי אשפה.

ביום 17.7.2014 הגישה המשיבה נגד העירייה בקשה לאישור תובענה ייצוגית בה נטען כי אגרת פינוי האשפה נגבית על ידה שלא כדין, וזאת משום שאגרה זו מוטלת באופן גורף על כלל בעלי העסקים בעיר ללא קשר לכמות וסוג האשפה אותה הם מייצרים ומחייבת אותם לשלם גם בעבור פינוי אשפה "בסיסי" הממומן באמצעות מיסי הארנונה. ביום 29.3.2015 התקיים דיון בבקשת האישור במהלכו הציע בית המשפט קמא לצדדים להסכים להארכת מועד לצורך הגשת הודעת חדילה מטעם העירייה ולחלופין כי בקשת האישור תוכרע ללא שמיעת ראיות. המשיבה הסכימה לשתי ההצעות ואילו העירייה ביקשה שהות לשקול את העניין. לאחר שהצדדים לא הגיעו להסכמות בנוגע להארכת מועד הגשת הודעת חדילה מטעם העירייה התקיים ביום 3.5.2015 דיון נוסף בבקשת האישור, במהלכו טענו הצדדים בנוגע לאפשרות כי הבקשה תוכרע על סמך כתבי הטענות של הצדדים וללא שמיעת ראיות.

1.

ביום 11.5.2015 קיבל בית המשפט קמא את בקשת האישור והתיר למשיבה לנהל תובענה ייצוגית נגד העירייה בעילות של עשיית עושר ולא במשפט, הפרת חובה חקוקה ורשלנות. בהחלטתו ציין בית המשפט קמא כי בהתאם לסמכותו לפי תקנה 2(ה) לתקנות תובענות ייצוגיות, התש"ע-2010, החליט להכריע בבקשת האישור ללא שמיעת ראיות וזאת נוכח היותה של המחלוקת בנוגע לחוקיותה של אגרת פינוי האשפה מחלוקת משפטית. לגופו של עניין קבע בית המשפט קמא כי ישנו סיכוי סביר שיקבע כי העירייה אינה רשאית לגבות את אגרת פינוי האשפה מכוח חוק העזר במתכונתו הנוכחית. בית המשפט קמא עמד על כך שבפסק הדין שניתן בבג"ץ 1756/10 עיריית חולון נ' שר הפנים (2.1.2013) (להלן: עניין עיריית

חולון ) נקבע כי רשות מקומית רשאית לגבות אגרה מיוחדת בעבור פינוי פסולת שמייצרים מפעלים בתחומה רק בתנאי שהפסולת שבגין פינויה נגבית האגרה קשורה בתהליכי הייצור של המפעל וחורגת מכמות האשפה הבסיסית שהרשות מחויבת לפנות בתמורה לתשלום מיסי הארנונה. במקרה דנן, כך קבע בית המשפט קמא, חוק העזר אינו עורך כל אבחנה בין כמויות אשפה בסיסיות אשר העירייה מחויבת לפנות בתמורה לתשלום מיסי הארנונה ובין כמויות אשפה חריגות אשר נדרש מימון נוסף לשם פינוין, ומחייב את כל המפעלים בנצרת עילית לשלם אגרה בעבור פינוי של כל ליטר אשפה המיוצר על ידם. עוד קבע בית המשפט קמא כי גם לפני שניתן פסק הדין בעניין עיריית חולון לא הייתה העירייה, לכאורה, רשאית לגבות אגרה בעבור פינוי אשפה אותה הייתה מחויבת לפנות בתמורה לתשלום מיסי הארנונה.

2.

בית המשפט קמא דחה את טענת העירייה לפיה אין באפשרותה להתקין חוק עזר חדש עד שיקבעו על ידי משרד הפנים אמות מידה מנחות בנושא גביית אגרות פינוי אשפה, בקבעו כי העירייה הייתה יכולה לקבוע אמות מידה כאמור בעצמה ולנסח על פיהן חוק עזר חדש המבחין בין פינוי אשפה "בסיסי" ופינוי פסולת תעשייתית בהיקפים חריגים, כפי שנעשה למשל בעיר אילת. כמו כן, קבע בית המשפט קמא כי העירייה הייתה יכולה לפנות למשרד הפנים ולבקש ממנו לקבוע אמות מידה מתאימות בעניין גביית אגרת פינוי אשפה. למרות כל זאת, כך קבע בית המשפט קמא, העירייה לא הציגה כל ראיה לכך שפעלה כדי להתאים את חוק העזר לדרישות שנקבעו בפסק הדין בעניין עיריית חולון וזאת אף שחלפו 19 חודשים מאז שניתן פסק הדין ועד שהוגשה בקשת האישור. עוד קבע בית המשפט קמא כי העובדה שמשרד הפנים לא קבע אמות מידה מנחות בנושא אגרת פינוי אשפה אין משמעותה שהעירייה הייתה פטורה מחובתה לספק לבעלי עסקים ומפעלים בעיר שירותי פינוי אשפה בסיסיים בתמורה למיסי הארנונה המשולמים על ידם או שהייתה רשאית לגבות מהם אגרה בעבור כל ליטר אשפה שייצרו.

3.

עוד דחה בית המשפט קמא את טענת העירייה לפיה לא נגרם למשיבה נזק כתוצאה מגבייתה של אגרת פינוי האשפה בשל כך שאגרה זו מממנת באופן חלקי בלבד את עלויות פינוי הפסולת התעשייתית בהן נושאת העירייה בפועל. לעניין זה קבע בית המשפט קמא כי אין בעובדה זו כדי לפטור את העירייה מן החובה להבחין בחוק העזר בין פינוי אשפה בסיסי הפטור מתשלום אגרה ובין פינוי אשפה תעשייתית בהיקפים חריגים שבגינו ניתן לגבות אגרה ואין בה כדי להכשיר גביית אגרה בחוסר סמכות. כמו כן, ציין בית המשפט קמא כי הסיבה שבגינה אגרת פינוי האשפה אינה מכסה את מלוא עלויות פינוי הפסולת התעשייתית בהן נושאת העירייה נובעת מכך שלא מילאה אחר חובתה לעדכן את התעריפים בחוק העזר בכל 5 שנים, כמו גם כתוצאה מגבייה חלקית בלבד של האגרה. בנסיבות אלו, כך קבע בית המשפט קמא, אין לעירייה להלין אלא על עצמה על כך שהאגרה אינה מכסה את מלוא עלויות פינוי הפסולת התעשייתית בהן היא נושאת בפועל ואין בעובדה זו כדי לבסס את טענתה שלא נגרם נזק לחברי הקבוצה.

מטעמים אלו התיר בית המשפט קמא למשיבה לנהל תובענה ייצוגית נגד העירייה בשם כלל המפעלים (כהגדרתם בחוק העזר) המצויים בתחומה אשר מהם, לכאורה, גבתה העירייה אגרת פינוי אשפה שלא כדין במהלך 24 החודשים שקדמו להגשת בקשת האישור.

מכאן בקשת רשות הערעור דנן.

4.

לטענת העירייה שגה בית המשפט קמא משהכריע בבקשת האישור על סמך כתבי הטענות של הצדדים וללא שמיעת ראיות, וזאת נוכח העובדה שהצדדים היו חלוקים ביניהם גם בנוגע לשאלות עובדתיות ובראשן השאלה האם אגרת פינוי האשפה שגובה העירייה מממנת באופן חלקי בלבד את עלויות פינוי הפסולת התעשייתית שהיא נושאת בהן בפועל. לטענת העירייה, לבירור שאלה זו חשיבות מכרעת בענייננו שכן אם אכן יקבע כי אגרת פינוי האשפה מממנת רק חלק מעלויות פינוי הפסולת התעשייתית בעיר משמעות הדבר היא שחלק מעלויות פינויה של פסולת זו ממומנות באמצעות מיסי הארנונה, ומכאן שטענת המשיבה לפיה העירייה מחייבת מפעלים בתשלום אגרה בעבור פינוי של כל ליטר אשפה המיוצרת על ידם אינה נכונה. עוד טוענת העירייה כי שגה בית המשפט קמא משהכליל בקבוצת התובעים המיוצגת מפעלים שכלל אינם משלמים אגרת פינוי אשפה או שמשלמים אותה באופן לא סדיר. בנוסף, טוענת העירייה כי שגה בית המשפט קמא משהכליל בקבוצה מפעלים המייצרים כמויות חריגות של אשפה אשר אין חולק כי יש הצדקה לגבות מהם את האגרה. טענה נוספת בפי העירייה היא כי שגה בית המשפט קמא משקבע כי ההלכה שנפסקה בעניין עיריית חולון חלה על חוקי עזר שתוקנו לפני מתן פסק הדין. למצער, כך טוענת העירייה, היה על בית המשפט קמא לאפשר לה שהות להיערך ליישומה של ההלכה שנפסקה בעניין עיריית חולון לפני שהתיר למשיבה לנהל תובענה ייצוגית נגדה. לבסוף, טוענת העירייה כי שגה בית המשפט קמא משאישר למשיבה לתבוע השבה של סכומים אשר אין חולק כי שימשו את העירייה לפינוי פסולת תעשייתית בהיקפים חריגים.

5.

המשיבה טוענת מנגד כי לא נפל כל פגם בהחלטתו של בית המשפט קמא להכריע בבקשת האישור על יסוד כתבי הטענות של הצדדים וזאת משום שסוגיית חוקיות אגרת פינוי האשפה כבר נדונה והוכרעה בפסיקה. עוד טוענת המשיבה כי העובדה שאגרת פינוי האשפה מממנת רק חלק מעלויות פינוי הפסולת התעשייתית בהן נושאת העירייה בפועל אין משמעותה שלא נגרם לחברי הקבוצה נזק, שכן לו הייתה העירייה גובה את האגרה רק ממפעלים המייצרים כמויות חריגות של אשפה סביר להניח שמרבית חברי הקבוצה כלל לא היו נדרשים לשלם אותה. כמו כן, טוענת המשיבה כי העובדה שאגרת פינוי האשפה מממנת רק חלק מעלויות פינוי הפסולת התעשייתית בעיר אינה נובעת מכך שהיא משמשת אך ורק לפינוי כמויות פסולת חריגות שמייצרים מפעלים, אלא בשל העובדה שהעירייה לא עדכנה את תעריפי האגרה במועד ואינה גובה את האגרה מכלל הנישומים החייבים בה. בנוסף, טוענת המשיבה כי אין ממש בטענת העירייה לפיה בקבוצת התובעים נכללים גם מפעלים שלא שילמו אגרת פינוי אשפה שכן בהגדרת הקבוצה נקבע מפורשות כי היא כוללת רק מפעלים שנגבתה מהם אגרת פינוי אשפה בפועל. עוד דוחה המשיבה את טענת העירייה לפיה ההלכה שנפסקה בעניין

עיריית חולון אינה חלה על חוקי עזר שתוקנו לפני מתן פסק הדין. בהקשר זה טוענת המשיבה כי חובתה של רשות מקומית לספק שירותי פינוי אשפה בתמורה לתשלום מיסי הארנונה נקבעה בפסיקה זמן רב לפני שניתן פסק הדין בעניין עיריית חולון ומכאן שמלכתחילה לא הייתה העירייה רשאית לחייב מפעלים בתחומה לשלם אגרה בעבור פינוי כמויות פסולת רגילות. עוד טוענת המשיבה כי ממועד מתן פסק הדין בעניין עיריית חולון ועד שהוגשה בקשת האישור חלפו יותר מ- 18 חודשים והיה לעירייה די והותר זמן לפעול לתיקונו של חוק העזר בהתאם לדרישות שנקבעו בו. לבסוף, טוענת המשיבה כי אין ממש בטענתה של העירייה לפיה לא היה מקום להתיר לה לתבוע השבה של סכומי אגרת פינוי אשפה ששימשו לפינוי פסולת תעשייתית בהיקפים חריגים ולטענתה משעה שנקבע כי העירייה כלל לא הייתה מוסמכת לגבות את האגרה עליה להשיב לקבוצת התובעים המיוצגת את כלל הסכומים שנגבו על ידה שלא כדין וזאת ללא קשר לשאלה למה שימשו.

6.

דין בקשת רשות הערעור להידחות.

השאלה המרכזית המתעוררת במקרה דנן היא האם הייתה העירייה רשאית לגבות אגרת פינוי אשפה מכלל המפעלים (כהגדרתם בחוק העזר) שבשטח שיפוטה מבלי שקבעה בחוק העזר קריטריונים אשר יבטיחו כי אגרה זו תיגבה רק ממפעלים המייצרים כמויות אשפה חריגות ורק בעבור פינוי כמויות חריגות של אשפה כאמור. בית המשפט קמא קבע כי ישנו סיכוי סביר ששאלה זו תוכרע לטובת קבוצת התובעים המיוצגת ולא מצאתי מקום להתערב במסקנה זו. בפסק הדין בעניין עיריית חולון קבע בית משפט זה מפורשות כי רשות מקומית רשאית לגבות אגרה מיוחדת בעבור פינוי פסולת שמייצרים מפעלים בתחומה " ובלבד שמדובר בפינוי פסולת הקשורה לתהליכי הייצור של המפעל מעבר לרמת 'בסיס' מסוימת שתיקבע " (שם, בפסקה 36). חוק העזר אינו קובע כל קריטריון אשר מבטיח שאגרת פינוי האשפה שגובה העירייה אכן תיגבה רק כאגרה מיוחדת כאמור והוא אינו עורך כל אבחנה בין כמויות אשפה בסיסיות וחריגות שמייצרים מפעלים אלא מחייב את כל מי שעונה להגדרה הרחבה של המונח "מפעל" בתשלום אגרה בגין פינוי של כל ליטר אשפה המיוצר על ידם. בנסיבות אלו, מקובלת עלי מסקנתו של בית המשפט קמא כי ישנו סיכוי סביר שייקבע כי אגרת פינוי האשפה נגבתה על ידי העירייה שלא כדין וכי כתוצאה מכך נגרם לחברי קבוצת התובעים נזק.

7.

כמו כן, אין לקבל את טענת העירייה לפיה ההלכה שנפסקה בעניין עיריית חולון אינה חלה על חוקי עזר שהותקנו לפני מתן פסק הדין. גם אם נצא מתוך נקודת הנחה לפיה טרם מתן פסק הדין בעניין עיריית חולון היו רשויות מקומיות רשאיות לגבות אגרת פינוי אשפה מכלל המפעלים שבתחומן, ללא קשר לכמות וסוג הפסולת אותה הם מייצרים - ואינני קובעת כי כך הוא - הרי משעה שניתן פסק הדין בעניין עיריית חולון היה על העירייה לפעול בהתאם לפסיקה זו ולהתאים את חוקי העזר שבתחומה לכללים שנקבעו בה. בית המשפט קמא קבע כי לא הוכח שנעשו על ידי העירייה פעולות כלשהן לשינוי חוק העזר בהתאם לאמור בפסק הדין בעניין עיריית חולון ובנסיבות אלו סביר שייקבע, למצער, כי סכומי אגרת פינוי האשפה שגבתה העירייה לאחר מתן פסק הדין נגבו על ידה שלא כדין, ואילו באשר למקצת התקופה שקדמה לכך מתוך מכלול התקופה שלגביה ניתן האישור (כ- 6 חודשים מתוך 24 חודשים), חזקה על בית המשפט קמא כי יוסיף ויבחן את טענות הצדדים בעניין זה ויכריע בהן לגופן במסגרת פסק הדין שיינתן בתובענה הייצוגית, אך כפי שצוין אין מקום לשלול מראש את האפשרות כי ייקבע שגם בגין התקופה שקדמה לפסק-הדין בעניין עיריית חולון לא הייתה העירייה רשאית לגבות אגרת פינוי אשפה במתכונת שבה נגבתה.

8.

לבסוף, מקובלת עלי קביעתו של בית המשפט קמא לפיה גם אם תתקבל טענת העירייה כי בפועל מממנת אגרת פינוי האשפה רק חלק מעלויות פינוי הפסולת התעשייתית בהן היא נושאת בפועל, אין בכך לכאורה כדי להכשיר גביית אגרה בחוסר סמכות, ובוודאי שאין בכך כדי להכשיר גביית אגרה כזו ממפעלים שהפסולת שלהם אינה עולה על רמת "הבסיס". מסקנה זו, כמו גם יתר המסקנות אליהן הגיע בית המשפט קמא במקרה דנן, אינה מצריכה שמיעת ראיות ואין על כן מקום להתערב בהחלטתו של בית המשפט קמא שראה להכריע בבקשת האישור דנן ללא שמיעת ראיות.

טענות נוספות שהעלתה העיריה נגד החלטתו של בית המשפט קמא אינן מצדיקות, על פניהן, התערבות בהחלטה זו ולא ראיתי על כן מקום לדון בהן לגופן (ראו: רע"א 8761/09 סלקום ישראל בע"מ נ' פתאל (6.5.2010)).

10.

מן הטעמים שפורטו לעיל, בקשת רשות הערעור נדחית. העירייה תשלם למשיבה הוצאות משפט ושכר טרחת עורך דין בסך 15,000 ש"ח.