בר"מ 5751/08 המועצה האזורית מטה אשר נ. סאיקלון מוצרי תעופה בע"מ

1.

בקשת רשות ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט לעניינים מנהליים בחיפה (כב' השופטת ב' בר זיו), מיום 19.5.2008, לפיו התקבל ערעורן של המשיבות על החלטת ועדת הערר לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב) תשכ"ב-1962 (להלן: חוק הביוב).

רקע והליכים

2.

המשיבות מנהלות מפעלים באזור התעשייה בר-לב ובסמוך לו, בשטח המצוי בתחומי המבקשת - המועצה האזורית מטה אשר (להלן: המועצה) - ובתחומי המועצה האזורית משגב. המשיבות נדרשו על-ידי המועצה לשלם היטלי ביוב והגישו לוועדת הערר השגות על דרישות אלה. ועדת הערר קבעה כי זכאות המועצה להטלת היטלי ביוב קיימת רק ככל שהיא הוציאה או עתידה להוציא הוצאות בגין מערכת הביוב המשרתת את המשיבות. כן קבעה הוועדה כי באזור התעשייה בר-לב לא שילמה המועצה דבר, או כמעט דבר, בהקמת תשתיות הביוב והן מומנו על-ידי משרד התעשייה והמסחר (למירב, יכול שהמועצה שילמה סכום זניח עבור מכון הטיהור בלבד). עם זאת, קבעה כי המבקשת צודקת בעמדתה לפיה המשיבות, באורח מלאכותי, מנסות להסיט את הדיון ולהתמקד רק בחלקי מערכת הביוב שבאזור בר-לב, בעוד שהיטלי הביוב מתייחסים אל כלל תשתיות מערכת הביוב בתחומי המועצה כולה. הוועדה הסתמכה בהחלטתה על פסיקה קודמת שלה לפיה שיטת ההיטל, בשונה משיטת דמי ההשתתפות, אינה יכולה לסוב על עבודה ספציפית, אלא על כלל העבודות שמבוצעות או מתוכננות להתבצע על-ידי הרשות המקומית בקשר למערכת תשתית מסוימת. כך, מנתקת שיטת ההיטל למעשה את זיקת המימון שבין התשלום המשולם על-ידי החייב לבין עלותה הריאלית של התשתית הספציפית המשמשת אותו. לאור זאת, קבעה הוועדה כי משהוכח שהמועצה מימנה תשתיות ביוב נרחבות בתחומיה, במנותק מאזור בר-לב, די בכך על-מנת ליצור זיקה מימונית בין הנכסים לכלל תשתיות הביוב המוניציפאליות שהותקנו או שעומדות להתקנה. על החלטת ועדת הערר הגישו המשיבות ערעור לבית-המשפט לעניינים מנהליים.

פסק-הדין של בית-משפט קמא

3.

בית-המשפט לעניינים מנהליים נדרש לפסיקת בית-משפט זה באשר לשיטת החיוב בדמי השתתפות שהיתה נהוגה בעבר, לשינוי השיטה בעקבות חקיקת חוק הביוב והמעבר לשיטת ההיטל, ולמהותו של ההיטל. בית-המשפט מצא כי תנאי לגביית ההיטל הנו קיומה של זיקה בין התשלום לשירות, וקבע שאין חולק כי נדרשת "זיקה" בין השימוש במערכת הביוב בגינה מושת ההיטל לבין החייבים בתשלום, כשניתן לחייב בהיטל רק מי "שמשתמש במערכת". בית-המשפט הפנה לקביעה דומה של ועדת הערר בראשית החלטתה, אך ציין כי בהמשך החלטתה לא בחנה ועדת הערר את השאלה האם היטל הביוב הנדרש הנו בגין מערכת ביוב המשרתת את המשיבות, אלא הסתפקה בכך שהמועצה נשאה בהוצאות של כלל תשתיות מערכת הביוב בתחומה. בית-המשפט סבר כי בכך לא סגי, ושבמידה שמערכת הביוב המשרתת את המשיבות באזור בר-לב אינה קשורה בכל דרך למערכת הביוב בתחומה של המועצה – אין מקום לחייב את המשיבות בהיטל בגין מערכת שאינה משרתת אותן ואין בינן כל זיקה שהיא. בית-המשפט הבהיר כי קביעה עובדתית בעניין זה נדרשת על-מנת לבחון את חבותן של המשיבות בהיטל הביוב וכי לא מצא בהחלטת ועדת הערר קביעה עובדתית כאמור. על כן, החזיר בית-המשפט את הדיון לוועדת הערר "על מנת שתבחן את השאלה האם מערכת הביוב בתחומי המועצה, בגינה נדרש ההיטל, משרתת את המשיבות (דהיינו האם קיים קשר כלשהו בין מערכת הביוב בתחום המועצה לבין מערכת הביוב באזור בר-לב). בהעדר זיקה שכזו – דין החיוב להתבטל".

מכאן בקשת רשות הערעור שלפניי.

בקשת רשות הערעור

4.

המועצה טוענת כי פסק-דינו של בית-משפט קמא אינו יכול להיוותר על כנו, שכן משמעותו והשלכותיו הנן חתירה מוחלטת מתחת ליסודותיה של שיטת ההיטל וקריסה טוטאלית של כל מערכות התחשיב הקיימות כיום בחוקי עזר מוניציפאליים. כך, לשיטת בית-משפט קמא, היטל ביוב יכול שיוטל על נכס רק בשל אותו חלק של מערכת הביוב המוניציפאלית המשרתת ישירות נכס פלוני. בהתאם לרציונל זה, טוענת המועצה, הרשות המקומית אינה רשאית לערוך תחשיב כלל עירוני הכולל את כלל עלות בניית הביבים הציבוריים בעיר ושומה עליה לקבוע מערכת מסועפת של תעריפים דיפרנציאליים בגין כל שכונה. לטענת המועצה, המשמעות היא שתורת ההיטל מתפוררת לרסיסים, במובן זה שתפיסת שיטת ההיטל המבוססת על חישוב של כלל עלויות הקמת מערכות הביוב, אינה יכולה לעמוד עוד. המועצה מפרטת בטיעוניה את התכלית החקיקתית של חוק הביוב ואת הנחת היסוד העומדת ביסוד שיטת ההיטל. לטענתה, משמעות מסקנתו של בית-משפט קמא היא נסיגה משיטת ההיטל ואימוץ דה-פקטו של שיטת דמי ההשתתפות. כן טוענת המועצה, כי ההנחיה שניתנה לוועדת הערר בפסק-הדין שגויה משפטית ובלתי-ישימה עובדתית. בנוסף, טוענת היא כי פסק-הדין מנוגד לעקרונות התחשיב הכלכלי של חוק העזר, שהתבסס על כלל ההוצאות לתשתיות ביוב במועצה לרבות הוצאות עתידיות .

5.

ביום 5.11.2008 הגיש מרכז השלטון המקומי בישראל (להלן: המרכז) בקשה לצירופו כמשיב להליך. הבקשה הוגשה על דעתה של המועצה ובהסכמתה, בעוד שהמשיבות התנגדו לה. לטענת המרכז, הסוגיות העולות מקביעות פסק-דינו של בית-משפט קמא הנן עקרוניות ויורדות לשורש מהותה של שיטת היטלי הפיתוח העירוניים בכללותה ולמהותה של זיקת ההנאה שבין הנכס לתשלום – אבן היסוד לשיטה זו. לטענתו, קביעות פסק-הדין מנוגדות בתכלית ליסודותיה של שיטת ההיטלים, ואישור קביעותיו של בית-המשפט יהווה שינוי כל מערכות התחשיב המוניציפאליות בכל הנוגע להיטלי פיתוח. המרכז, כמי שמייצג את כלל העיריות והמועצות המקומיות בישראל, סבור כי מן הדין שעמדתו תישמע בסוגיות עקרוניות אלה.

6.

בהתאם להחלטתי, הגישו המשיבות ביום 19.11.2008 את תשובתן לבקשת רשות הערעור. לטענת המשיבות, טענותיה של המועצה באשר למשמעותו המשפטית של פסק-דינו של בית-משפט קמא אינה אלא ניסיון להילך אימים על בית-משפט זה. כך, לטענתן, המועצה כשלה מלהבין או התעלמה בכוונת מכוון מן ההבחנה שבין השאלות הנוגעות לאופן ולשיטה שיש לחשב את גובה

ההיטל שהמועצה רשאית לחייב בו את מי שחויב כדין בהיטל; לבין שאלות הנוגעות לאירוע המקים את החבות בהיטל ו לזהות

החייב בהיטל , דהיינו: לעצם הזכות לדרוש במועד מוגדר תשלום היטל מבעל נכס מסוים

בגין ביצוע מערכת ביוב מסוימת שאמורה לשמש אותו . המדובר בשתי שאלות שונות בתכלית. אולם, ועדת הערר ערבבה ביניהן והכריעה בשאלת האירוע המקים את החבות (והזכות לדרוש תשלום היטל בשל התקנת מערכת ביוב מסוימת), תוך כדי הסקת מסקנות מוטעות משיטת קביעת גובה ההיטלים במועצה האזורית ותוך כדי התעלמות מובהקת מהוראות החוק והפסיקה הרלוונטית. בית-משפט קמא, בפסק-דינו, עשה את ההבחנה האמורה והתייחס לשאלה העיקרית שבאמת עמדה לדיון, היא שאלת עצם היווצרות הזכות לדרוש מן המשיבות תשלום היטל ביוב בנסיבות הספציפיות של המקרה הנדון. בית-משפט קמא צדק בקבלו את הערעור על החלטת ועדת הערר ובכך ששב והלך בדרכן הסלולה של ההלכות היסודיות של בית-משפט זה. המשיבות מבהירות כי כל טענות המועצה שעניינן הפגיעה כביכול בשיטת חישוב היטלי הביוב, אינן רלוונטיות. הנושא כלל לא עלה על הפרק בטיעוני המשיבות, שלא תקפו ואינן תוקפות את שיטת בניית שיעורי ההיטלים ואופן חישובם.

7.

אפשרתי למבקשת להגיב לתשובת המשיבות. בתגובתה, מיום 23.12.2008, שבה המבקשת וטוענת כי בית-משפט קמא מאמץ דה-פקטו את שיטת דמי ההשתתפות אשר חלפה מן העולם עם חקיקת חוק הביוב. לטענתה, פסק-דינו של בית-משפט קמא אינו עולה בקנה אחד עם הנחת היסוד העומדת בבסיס שיטת היטל הביוב, כפי שזו נקבעה בחוק הביוב, בפסיקה ובספרי המלומדים, ועם עקרונות התחשיב הכלכלי של חוק העזר שהתבסס על כלל ההוצאות לתשתיות ביוב במועצה, לרבות הוצאות עתידיות. יתירה מזאת, טוענת המבקשת, הכרעת בית-משפט קמא חורגת מעבר למקרה הנדון ויש לה השלכה ישירה ביחס לעררי ביוב נוספים התלויים ועומדים בפני ועדת הערר לביוב בחיפה. המבקשת מדגישה כי אינה מתחמקת מן ההבחנה שעושות המשיבות וטוענת כי קיימת הבחנה בין זיקת ההנאה בין הנכס לבין התשתית העומדת להתקנה או לקנייה, שלפי התיבה "התקנתו או קנייתו של ביוב שישמש את אותו נכס", אשר ברישא לסעיף 17 לחוק הביוב, לבין זיקה מימונית , הנדונה בסעיף 17 סיפא לחוק הביוב: "ההיטל מוטל לשם כיסוי הוצאות של התקנת הביוב או של קנייתו". לטענת המבקשת, מעת שחוברו מפעלי המשיבות אל מערכת הביוב של המבקשת, הן משתמשות במערכת הביוב שלה, ולפיכך התקיים האירוע ההיטלי וקמה חובתן בהיטל ביוב בשיעור שנקבע בחוק העזר לכל שלב. המבקשת ממשיכה וטוענת, כי אין עוררין שהיא חיברה בפועל את מפעלי המשיבות 2-1 לביוב הציבורי ומשם לביוב המסועף, ודי בכך כדי להקים "זיקת הנאה" המספיקה לחיובן בהיטל ביוב; באשר למשיבה 3,

אין כל מחלוקת – לטענתה – שבמועד פתיחת מפעלה חיברה המבקשת את המשיבה 3, לבקשתה, למערכת הביוב שבתחומה ושהיא מספקת לה פתרון ביוב. באשר לזיקה המימונית, טוענת המבקשת כי קיימת קביעה עובדתית בדבר זיקה כאמור בהחלטת ועדת הערר, על אף שבית-משפט קמא קבע כי לא קיימת קביעה עובדתית שכזו. מכל מקום, טוענת המבקשת כי רכשה את הזכויות בביוב הציבורי והמאסף שהוקם על-ידי המדינה ומשמש את מפעלי המשיבות, והיא זכאית לגבות את היטל ביוב בגין מלוא מערכת הביוב המשרתת את מפעלי המשיבות.

דיון

8.

לאחר שעיינתי בבקשה ובתגובה הגעתי למסקנה כי דין הבקשה להידחות. במקרה שלפניי מתעוררת לכאורה שאלה הנוגעת לעצם האירוע המקים את החבות בהיטל ביוב, ולא לאופן ולשיטה בהם יש לחשב את שיעורו של ההיטל. סמכותה של הרשות המקומית להטיל היטל ביוב, מוסדרת בסעיפים 16 ו- 17 לחוק הביוב, אשר קובעים כדלקמן:

"הודעה על התקנת ביוב

16.

החליטה רשות מקומית להתקין ביוב או לקנותו, תמסור לבעלי כל נכס שהביוב ישמש אותו, הודעה על כל שלב העומד להתקנה או הקניה, היינו - ביב ציבורי, ביב מאסף, מכון טיהור שאינו מיועד לייצור מי-שתיה ומיתקנים אחרים; וטענה, כי הודעה כאמור לא נמסרה למי שחייב בתשלום בעקבות ההודעה לא תישמע אלא מאותו חייב עצמו.

היטל ביוב ייקבע בחוק עזר

17.

בעלי כל נכס שנמסרה להם הודעה כדין על התקנתו או קנייתו של ביוב שישמש אותו נכס, חייבים בהיטל התקנת הביוב (להלן - ההיטל), בשיעור שייקבע בחוק-עזר לכל שלב כאמור בסעיף 16; ההיטל מוטל לשם כיסוי הוצאות של התקנת הביוב או של קנייתו".

בפסיקת בית-משפט זה נקבע כי מסעיפים אלה עולה "שרק במקרים בהם הרשות המקומית החליטה להתקין או לקנות מתקני ביוב, ו היא נשאה או עתידה לשאת בהוצאות התקנתם , עומדת לה הזכות לגבות היטל ביוב מבעלי נכסים שהנחת הצינורות או מתקן הביוב ישמשו את נכסיהם " (ע"א 2939/93 המועצה המקומית ראש העין נ' בן יקר גת, חברה להנדסה ובניין בע"מ (לא פורסם, 18.8.1996) (להלן – עניין בן יקר גת )). אמנם, מאז חקיקת חוק הביוב שונתה שיטת החיוב לגבי אופן קביעת הסכום שבו מחויב בעל נכס בגין התקנת מערכת ביוב שנועדה לשימושו (ראו דברי השופטת א' חיות בע"א 1270/02

עיריית רמת גן נ' מנחמי בוני מגדלי דוד רמת-גן בע"מ , פ"ד נח(2) 7, 13). ואולם אין כל צורך להידרש לאופן קביעת שיעורו של היטל הביוב, בטרם הוברר כי אכן חל אירוע המקים את החבות בהיטל. לעניין זה, יפים דבריו של השופט ת' אור:

"אכן, קביעת שיעורו של ההיטל בגין התקנת ביוב נעשית בחוק עזר, ושיעורו של זה יכול שיקבע בחוק העזר לאו דווקא על פי שיעור התועלת הישירה שיש לבעל הנכס מאותם צינורות שיונחו או מתקני ביוב שיותקנו. אך תנאי על פי החוק להטלת היטל

על בעל נכס בחוק עזר הוא שההיטל יוטל רק בגין התקנת ביוב או קנייתו או הנחת צינורות, אשר ישמשו את הנכס , ואשר הוצאות התקנתם חלו או תחולנה על הרשות המקומית ." (עניין בן יקר גת ).

9.

בענייננו ביקש בית-משפט קמא לברר תחילה האם קמה למועצה הזכות לחייב את המשיבות בהיטל ביוב. בית-משפט קמא ציין כי ועדת הערר קבעה אמנם שאין חולק שזכותה של המועצה להטלת היטל ביוב קיימת רק ככל שהיא הוציאה או עתידה להוציא הוצאות בגין מערכת הביוב המשרתת את המשיבות, אך לא בחנה את השאלה האם היטל הביוב הנדרש הנו בגין מערכת ביוב המשרתת את המשיבות . לפיכך, סבר בית-משפט קמא כי לצורך בירור המחלוקת בעניין זה נדרש בירור עובדתי נוסף שראוי שיעשה בפני ועדת הערר. במצב דברים זה, בו החזרת הדיון לוועדת הערר מקורה ברצון לערוך בירור עובדתי נוסף, וערעור לבית-משפט זה יכול להיעשות רק ברשות בית-המשפט ובנקודה משפטית בלבד (ראו סעיף 31 לחוק הביוב), לא מצאתי כי יש מקום ליתן רשות ערעור ולהתערב בהחלטת בית-משפט קמא. יש גם לזכור כי הכלל הוא שאין ליתן רשות ערעור בטרם מוצו ההליכים בערכאות הקודמות ובענייננו אין מקום לסטות מהכלל שהרי כל שקבע בית המשפט הוא שהעניין יוחזר לועדת הערר כך שדי היה בטעם זה כדי לדחות את בקשת רשות הערעור (ראו בר"ם 5717/07 פארח נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה נצרת , פיסקה 6 (טרם פורסם, 11.9.2007) והאסמכתאות שם). למועצה גם לא ייגרם עוול מהחזרת הדיון לוועדת הערר, שכן שמורה לה הזכות, אם יהיה בכך צורך, להשיג על החלטת ועדת הערר ולהעלות את כל טענותיה בפני בית-המשפט לעניינים מנהליים, ואם תהא הצדקה לכך – גם בבקשת רשות ערעור לבית-משפט זה (ראו והשוו בר"ם 6622/07 המועצה המקומית אעבלין נ' אלי אהרון, משק בעלי חיים בע"מ (לא פורסם, 22.8.2007)).

10.

בשולי הדברים אעיר, כי לא מצאתי כל ממש בטענות שהעלתה המועצה בבקשה שלפניי בדבר המשמעות שיש לייחס לפסק-דינו של בית-משפט קמא והשלכותיו עד כי "תורת ההיטל מתפוררת לרסיסים". כאמור כל שקבע בית המשפט הוא כי יש להחזיר את הדיון לועדת הערר במסגרת בחינת השאלה האם קמה חבות בהיטל ואין לקרוא לתוך כך השלכות כאמור (ראו והשוו: רע"א 732/05 האפוטרופוס הכללי נ' סלמה , פיסקה 13 (טרם פורסם, 4.1.2007)). בית-המשפט כלל לא נדרש לשאלות הנוגעות לשיעורו של היטל הביוב ולאופן חישובו, וכפי שציינו המשיבות – הן לא תקפו ואינן תוקפות את שיטת בניית שיעורי ההיטלים ואופן חישובם. משאלה הם פני הדברים, לא ראיתי מקום להיעתר לבקשת המרכז לצירופו כמשיב להליך.

11.

הבקשה נדחית. המבקשת תשא בהוצאות המשיבות בסך 10,000 ש"ח.