ע"א 1270/02 עיריית רמת גן נ. מנחמי בוני מגדלי דוד ר"ג

השופטת א' חיות:

תמצית העובדות ופסק-דינו של בית-משפט קמא

1.חברת מנחמי בוני מגדלי דוד רמת-גן בע"מ (להלן: החברה ) רכשה שלוש חלקות מקרקעין בצומת הרחובות בן-גוריון וז'בוטינסקי ברמת-גן, הידועות כחלקות 49, 50 ו- 342 בגוש 6204 (להלן: המקרקעין ). בעת הרכישה היו במקרקעין מבנים שונים בשטח כולל של 6,083 מ"ר, בהם פעל בעבר בית-החרושת "צ.ד.". החברה הרסה מבנים אלה, ובנתה פרויקט חדש במקום, המכונה "בית נח", פרויקט שכלל שטחי מסחר ומשרדים (להלן בהתאמה: המבנים שנהרסו ו- הפרויקט ). כתנאי לקבלת היתר הבניה להקמת הפרויקט, נדרשה החברה לשלם למשיבה - עיריית רמת-גן (להלן: העירייה ) תשלומי חובה שונים וביניהם: היטל ביוב, אגרת תיעול, אגרת חיבור מים והיטל פיתוח מים. על-מנת שלא לעכב את הבניה, שילמה החברה לעירייה את תשלומי החובה האמורים, תחת מחאה, ובתביעה שהגישה לבית-המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (ת.א. 298/96) עתרה להשבת הסכומים ששילמה כאמור.

בית-משפט קמא קיבל את תביעת החברה בחלקה, בקובעו כי על העירייה להשיב לחברה את הסכומים ששילמה עבור היטל הביוב לחלקות 342 ו- 49, וכן קבע כי בחישוב אגרת התיעול זכאית החברה להפחתת שטחי המבנים שנהרסו (6,083 מ"ר). את קביעתו בעניין השבת הסכומים עבור היטל הביוב, ביסס בית-משפט קמא על הוראת סעיף 27 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962 (להלן: חוק הביוב ). לגישתו, העובדה כי הבעלים הקודמים של המקרקעין שילמו בעבר דמי השתתפות עבור חלקות 342 ו- 49, בגין קו ביוב שהוקם במקום בשנת 1959, וכן העובדה כי קו הביוב החדש שהונח במקום בשנת 1992 היה חלק מעבודות פיתוח כלליות שבוצעו באזור, להבדיל מהתקנת ביוב הנובעת מתוספת בניה על-ידי החברה, מקימות לחברה פטור מתשלום היטל ביוב עבור חלקות אלה. את קביעתו בעניין אופן חישובה של אגרת התיעול עיגן בית-משפט קמא בסעיף 4(ג) לחוק עזר לרמת גן (תיעול), תשל"ה-1974 (להלן: חוק העזר לתיעול ), לפיו תחושב אגרת התיעול בגין ההפרש שבין שטחי הבניה הקיימים לאלה שנהרסו. יתר הטענות שהעלתה החברה בעניין אגרת התיעול, אגרת חיבור מים והיטל פיתוח מים וכן בעניין השבת היטל הביוב לחלקה 50, נדחו על-ידי בית-המשפט המחוזי.

טענות הצדדים

2.החברה וכמוה גם העירייה לא השלימו עם פסק-דינו של בית-משפט קמא ומכאן שני הערעורים שבפנינו. בערעורה (ע"א 1270/02) טוענת העירייה כי שגה בית-משפט קמא בפירוש שנתן להוראת סעיף 27 לחוק הביוב וכן היא טוענת כי הפירוש אותו אימץ בית-המשפט יש בו כדי להעניק לבעלי נכסים פטור רחב ובלתי ראוי מתשלום היטל ביוב. לטעמה של העירייה הפטור שבו מדבר סעיף 27 לחוק הביוב הוא פטור מצומצם ומוגבל, שאת תחולתו יש לבחון בכל מקרה ומקרה לגופו על-פי נתוני התקנת הביוב, ובהם קוטר הצנרת החדשה, היקף מיקום ותוואי הצנרת, עלות ביצוע העבודות, היקף העבודות ופרק הזמן שחלף מאז ביצוע התשתית הקודמת. כמו כן, מלינה העירייה על קביעתו של בית-משפט קמא לפיה יש להפחית את שטח המבנים שנהרסו, לצורך חישוב אגרת התיעול. לטענתה, שגה בית-משפט קמא בכך שלא התייחס לקו תיעול חדש שהונח בשנת 1992, בקובעו כי מדובר ב"הרחבת חזית" אסורה. עוד טוענת העירייה כי אילו היה קו התיעול החדש מובא בחשבון, אזי הייתה אגרת התיעול מחושבת על-פי שטח הקרקע ושטח הבניה של הפרויקט, מבלי להפחית את שטח המבנים שנהרסו, וזאת נוכח הוראת סעיף 4(א) לחוק העזר לתיעול.

מנגד, טוענת החברה בערעורה (ע"א 1397/02) כי שגה בית-משפט קמא בקובעו כי לא הוכח דבר תשלומם בעבר של דמי ההשתתפות בהתקנת ביוב עבור חלקה 50, ולטעמה מן הראוי להשיב לה את היטל הביוב ששולם גם בגין חלקה זו. כמו כן, טוענת החברה כי בחישוב אגרת התיעול יש להפחית גם את שטח הקרקע ולא רק את שטח המבנים שנהרסו. לבסוף, טוענת החברה כי באשר לאגרת חיבור המים יש להתחשב בתשלומים ששולמו בעבר בגין חיבור המבנים שנהרסו לרשת המים, ולקזז את שטח המבנים שנהרסו מן השטח הבנוי לפיו חושב סכום האגרה. לעניין זה מבקשת החברה ללמוד גזירה שווה מהוראת סעיף 4(ג) לחוק העזר לתיעול וכן מהוראת סעיף 4(ג) לחוק עזר לרמת גן (אספקת מים), תש"ם-1980 (להלן: חוק העזר למים ), שעניינה היטל לפיתוח מים.

דיון

אגרת תיעול

3.הטענות שהעלו הצדדים בערעוריהם בכל הנוגע לאגרת התיעול דינן להידחות.

אשר לטענות העירייה, הדיון בבית-משפט קמא התנהל על-פי רשימת פלוגתאות מיום 2.4.2001 שהגישו הצדדים. סעיף ב' של הרשימה מתייחס לנושא התיעול, ועיון בו מעלה, כי טענת העירייה, בדבר הנחת קו תיעול חדש בשנת 1992, לא נכללה בין הפלוגתאות שברשימה. בצדק קבע, אפוא, בית-משפט קמא כי הטענה מהווה "הרחבת חזית" ואין לקבלה בשלב הסיכומים, מה גם שהחברה התנגדה במהלך שמיעת ההוכחות לשאלות שהתייחסו לסוגיה זו, מאותו טעם של "הרחבת חזית", ובית-המשפט קיבל את ההתנגדות ולא התיר את השאלות. העובדה כי בתשובות לשאלון וכן בתצהיר עדותו של מר אליעזר פליישמן, מנהל מחלקת ביוב ותיעול בעירייה, הייתה התייחסות להתקנת קו התיעול החדש משנת 1992, ואף העובדה כי בכתב ההגנה הוכחשה על-ידי העירייה טענת החברה לפיה חויבה באגרת תיעול שלא כדין, כל אלה אין בהם כדי להועיל לעירייה. משקבעו הצדדים את רשימת הפלוגתאות העומדות לדיון, גודרת רשימה זו את הסוגיות שבהן ידון בית-המשפט ואין להרחיב את הדיון לשאלות משולבות של עובדה ומשפט, שלא נכללו באותה רשימה, אלא אם כן, הביע בעל הדין שכנגד, במפורש או מכללא, את הסכמתו לנהל את המשפט בחריגה ממה שהוגדר ברשימה (השוו: ע"א 759/76 צביה, רמי ו-משה פז ואח' נ' נוימן, פ"ד לא(2) 169, 173; ע"א 311/83 אריה פינקלשטיין ואח' נ' ברנרד פלבסקי,

פ"ד לט(1) 496, 503; ע"א 607/83 חיים אהרן נ' יובל קרסנטי, פ"ד מב(1) 397, 402; ע"א 3199/93 יוסף קראוס נ' ידיעות אחרונות בע"מ ואח', פ"ד מט(2) 843, 874; א' גורן, סוגיות בסדר דין אזרחי (2003) 79). הסכמה כזו, אינה קיימת במקרה שלפנינו. לפיכך, צדק בית-משפט קמא בקובעו כנקודת מוצא כי עסקינן במערכת תיעול שהותקנה לפני חקיקתו של חוק העזר לתיעול משנת 1974, ובקובעו עוד כי במקרה דנן חלה הוראת סעיף 4(ג) לחוק העזר לתיעול ולא הוראת סעיף 4(א), כפי שניסתה העירייה לטעון בהרחיבה את חזית המחלוקת, כאמור.

סעיף 4(ג) לחוק העזר לתיעול קובע כי:

נוספה בניה לנכס אחרי שנמסרה או פורסמה הודעה כאמור בסעיף 3 ישלם בעלו, בשעת הוספת הבניה, אגרת תיעול נוספת, לכל מטר מרובע משטח הבנין הנוסף , בשיעורים שנקבעו בתוספת. (ההדגשה אינה במקור)

נוכח הוראה זו, צדק בית-משפט קמא בקובעו כי יש לקזז מתוך שטח הבניה החדש את שטח המבנים שנהרסו, באופן שאגרת התיעול תחושב על-פי הפרש שטח הבניה בלבד. מנגד, אין בסיס בסעיף 4(ג) לחוק העזר לתיעול, או בסעיף אחר מסעיפיו, לטענת החברה בדבר קיזוז שטח הקרקע כולה מאגרת התיעול. מן הטעמים המפורטים לעיל, יש לדחות את הערעורים, ככל שהם נוגעים לאגרת התיעול.

אגרת חיבור מים

הטענות שהעלתה החברה בערעורה בעניין אגרת חיבור המים אף הן דינן להידחות. אין בחוק העזר למים הוראה מפורשת בדבר קיזוז שטח המבנים שנהרסו מן השטח הבנוי לפיו חושבה אגרת חיבור המים, דוגמת ההוראה הנוגעת להיטל פיתוח המים או דוגמת ההוראה שבחוק העזר לתיעול, הנוגעת לאגרת התיעול. לפיכך, אין כל בסיס חוקי לקיזוז שעתרה לו החברה בהקשר זה, ובצדק דחה בית-משפט קמא את טענתה.

לא למותר לציין, כי הטענה שהעלתה החברה בעניין קיזוז שטח המבנים שנהרסו לצורך חישוב אגרת חיבור המים, כבר הועלתה על-ידה בהליך קודם אותו ניהלה נגד העירייה בקשר עם פרויקט סמוך בשם "מגדלי דוד". גם באותו הליך, נדחתה טענה זו על-ידי בית-המשפט המחוזי (ראו: ת"א (תל-אביב-יפו) 433/91 מנחמי בוני מגדל דוד רמת גן בע"מ נ' עיריית רמת-גן (לא פורסם)), ובערעור שהגישה לבית-משפט זה בחרה החברה שלא להשיג על דחיית טענתה זו (ראו: ע"א 1842/97, 1869/97 עיריית רמת-גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת-גן בע"מ , פ"ד נד(5) 15, להלן: עניין מגדלי דוד ). כך או כך, לא מצאנו ממש בטענה לגופה, וערעורה של החברה בפנינו בעניין זה, דינו להידחות.

היטל הביוב

4.ערעור העירייה בכל הנוגע להיטל הביוב מעורר את השאלה מהו פירושו הנכון של סעיף 27 לחוק הביוב ומהו היקף הפטור המוענק על-פיו בגין דמי השתתפות ששולמו בעבר.

קודם שנחקק חוק הביוב, נדרשו בעלי נכסים, על-פי חוקי העזר העירוניים, לממן את עלות התקנת מערכת הביוב שנועדה לשימושם, בשיטת חיוב המבוססת על "דמי השתתפות". בשיטה זו, חושב החיוב בהתאם להוצאות שהוציאה הרשות בפועל עבור עבודת ההתקנה של אותו ביוב. בעקבות חקיקתו של חוק הביוב, שונתה השיטה ועל-פי חוקי העזר העירוניים שנחקקו מאז ואילך, חויבו בעלי הנכסים, שהביוב נועד לשימושם, בהיטל בשיעורים קבועים למטר רבוע קרקע ולמטר רבוע בניה, כמפורט באותם חוקי עזר. שיעור ההיטל, להבדיל מדמי ההשתתפות, מחושב על-פי הערכות ותחשיבים באשר למכלול ההוצאות הכרוכות בהתקנת תשתיות הביוב העירוניות של הרשות המקומית הרלוונטית, ומטבע הדברים, מגולמות באותו חישוב תשתיות ביוב עירוניות שכבר הותקנו וכן תשתיות שתותקנה בעתיד (ראו: ע"א 308/72 עירית קרית-אתא נ' כימיקלים ופוספטים בע"מ, קרית-אתא , פ"ד כז(1) 617, 620 (להלן: עניין קרית-אתא ); ע"א 263/78 חברת חשמל לישראל בע"מ נ' המועצה המקומית, נשר , פ"ד לג(1) 757, 763; ע"א 2939/93 המועצה המקומית ראש העין נ' בן יקר גת

ואח' (לא פורסם) (להלן: עניין בן יקר גת );

עניין מגדלי דוד , עמ' 24; ע' שפיר, אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות (1998) 328-329 (להלן: שפיר, אגרות )). ודוק – שיעורו של היטל הביוב מגלם את כלל תשתיות הביוב העירוניות, לרבות התשתיות שתותקנה בעתיד, אך האירוע המקים את החבות בהיטל הוא החלטת הרשות המקומית להתקין ביוב או לקנותו, וחבות זו קמה באשר לבעליו של כל נכס שהביוב ישמש אותו, כמפורט בהוראת סעיף 16 לחוק הביוב (ראו: עניין בן יקר גת; עניין מגדלי דוד , עמ' 23).

5.נוכח השינוי שחל בשיטת המימון עם חקיקתו של חוק הביוב, נדרשה הוראת מעבר, שתיתן מענה לחשש כי השינוי בשיטת החיוב, כמתואר לעיל, עלול להוליד תשלומי כפל בגין התקנת ביוב ואכן, כותרת השוליים של סעיף 27 לחוק הביוב הינה "מניעת תשלומי כפל" והוראתו קובעת כך:

בנכס שכבר שולמו עליו דמי השתתפות בהתקנת ביוב, לא יחוייב עוד בעל הנכס בהיטל לגבי השלב שעליו שולמו, בין שהביוב נרכש על ידי הרשות המקומית ובין שהותקן על ידיה שנית.

השאלה העומדת בפנינו הינה – מהו היקפו של הפטור הניתן על-פי סעיף 27 באשר ל"נכס שכבר שולמו עליו דמי השתתפות בהתקנת ביוב". בפסק-דינו בחן בית-המשפט המחוזי אפשרויות שונות באשר לפרשנותו הראויה של סעיף 27, והגיע למסקנה כי מדובר בהוראת פטור רחבה ביותר. על פי פרשנותו של בית המשפט המחוזי, מקום שבו הותקן בעבר ביוב המשמש נכס מסוים, וההתקנה החדשה או הנוספת, אשר בגינה מבקשת הרשות להטיל היטל ביוב, נעשית מטעמים של הרשות ולא כתוצאה מתוספות בניה שבוצעו על-ידי בעל הנכס, כי אז יש לראות באותה התקנה "התקנה בשנית" של אותו שלב במערכת הביוב, בגינה חל הפטור. לפיכך, כך הוסיף בית-משפט קמא וקבע, משלא הוכיחה העירייה כי הקו החדש, אשר בגינו נדרשה החברה לשלם היטל ביוב, הוחלף בשל הבניין שנבנה על-ידי החברה, ומשהתברר כי התקנתו נעשתה ביוזמת הרשות וכחלק מפיתוח כללי של הרחוב, חלה הוראת הפטור שבסעיף 27. מכוח הוראה זו, כך נקבע, פטורה החברה מלשלם היטל ביוב בגין חלקות 49 ו- 342, אשר לגביהן שולמו, טרם חקיקתו של חוק הביוב, דמי השתתפות בהתקנת ביוב משנת 1959.

שאלה דומה עוררה החברה בעניין מגדלי דוד ובית-משפט זה קבע כי משנהרסו המבנים שהיו קיימים בנכס שאליו חובר קו הביוב הקיים ומשהוברר כי הקמת הפרויקט החדש, "מגדלי דוד", הצריכה העתקת קו הביוב מהמקרקעין, באופן שיוכל לשרת את המבנים החדשים, בפנינו "שלב חדש", החייב בהיטל, ואין מדובר בתשלום כפל, נוכח דמי ההשתתפות ששולמו בעבר (ראו: שם , 25). מכאן וכן מדבריו של בית-משפט זה ב עניין קרית-אתא , ביקש בית-המשפט המחוזי ללמוד כי מקום שבו היוזמה להתקנה החדשה באה מצד הרשות המקומית והיא אינה נובעת מצרכיו של בעל הנכס או מתוספת בניה שהקים, כי אז פטור בעל הנכס מתשלום היטל ביוב בשל אותה התקנה, אם שולמו בגין הנכס בעבר דמי השתתפות בהתקנת ביוב.

6.הפרשנות לפיה תלויה תחולתו של הפטור שבסעיף 27 לחוק הביוב בשאלה מי יזם את התקנת הביוב והאם הוא משרת אינטרס נקודתי-ספציפי של בעל הנכס, כגון תוספת בניה או שינוי במיקום המבנה שעל המקרקעין, אינה נראית לנו, והיא אף אינה עולה מפסיקתו של בית משפט זה בעניין מגדלי דוד ובעניין קרית אתא . דומה כי תכליתו של הפטור הקבוע בסעיף 27, קרי: מניעת כפל תשלום, מחייבת פרשנות אחרת, המתיישבת עם לשונו של הסעיף, ולפיה נבחנת תחולתו של הפטור באמות מידה מהותיות. אכן, נוסחו של סעיף 27 לחוק הביוב איננו מניח את הדעת, בהיותו כללי ובלתי ברור דיו (לבעייתיות שמעורר נוסחו של סעיף 27 ולשוני שבין שיטת מימון מסוג דמי ההשתתפות ושיטת מימון מסוג ההיטל, ראו: שפיר, אגרות ,333-337). על-פי המקרא כפשוטו, בכל מקום שבו שולמו בעבר דמי השתתפות בהתקנת ביוב, אין לחייב עוד את בעל הנכס בהיטל לגבי השלב שעליו שולמו דמי ההשתתפות, בין שהביוב נרכש על-ידי הרשות המקומית ובין שהותקן על-ידיה שנית. הסעיף אינו מגדיר מהו "שלב" ומה משמעות הדיבור "הותקן על-ידיה שנית". האם מדובר בתיקון או בשיפוץ של מערכת קיימת? האם מדובר בהתקנה חדשה של תשתית ביוב באותו מקום שבו הותקן בעבר ביוב ושולמו דמי השתתפות? כאמור, פרשנותו של בית-המשפט המחוזי, הקושרת בין תחולת הפטור ובין מיהותו של יוזם ההתקנה והאינטרס הנקודתי שאותו משרתת ההתקנה, מרחיבה מאד את הפטור הקבוע בסעיף 27. על פי פרשנות זו, יחויב בעל הנכס בהיטל ביוב, מקום שבו נובעת ההתקנה המקימה את החבות משינויי בנייה שביצע בעל הנכס. לעומת זאת, בכל אותם מקרים בהם תיזום הרשות המקומית התקנת תשתית ביוב חדשה, למשל לרחוב שלם או לאזור מסוים, בשל תנופת בניה במקום, יימצא בעל הנכס פטור מן ההיטל. זאת, אף אם ייהרסו כל המבנים שהיו במקרקעיו, ויוקם, כמו במקרה שלפנינו, בניין חדש לחלוטין, הנזקק, מטבע הדברים, לתשתית הביוב החדשה ולא לתשתית אשר בגינה שולמו דמי ההשתתפות בעבר. כך גם יחול הפטור, על פי גישתו של בית משפט קמא, כאשר מתקינה הרשות, מיוזמתה, תשתית ביוב חדשה ומשופרת, אליה מתחברים מבנים הקיימים במקרקעין, מקום שבו הצורך בשיפור תשתית הביוב אינו נובע משינויי בנייה שביצע בעל הנכס.

גישה זו חורגת מן התכלית המצומצמת - מניעת תשלומי כפל - אשר בגינה נקבעה לכתחילה הוראת המעבר שבסעיף 27 לחוק הביוב, ונראה כי הרחבת הפטור למקרים כגון אלה, פוגעת באופן ממשי ביכולת המימון שהתכוון חוק הביוב להעניק לרשות המקומית באמצעות גביית היטל ביוב. אנו סבורים כי המבחן אותו יש לאמץ לעניין תחולת הפטור הוא מבחן של מהות, המוציא מגדר הפטור את המקרים המתוארים לעיל, ובכללם המקרה נשוא הערעורים שבפנינו. זאת, בין אם תאמר כי הקמת תשתית חדשה, כאמור, היא "שלב חדש", השולל את תחולת הפטור, בדומה למסקנה שאליה הגיע בית-משפט זה בעניין מגדלי דוד , ובין אם תאמר כי אין מדובר "בנכס שכבר שולמו עליו דמי השתתפות בהתקנת ביוב", משום שהנכס, המוגדר בסעיף 1 לחוק הביוב כ"בנין או קרקע..." שינה את פניו באופן מהותי, מבחינת המבנה שעל המקרקעין ומבחינת השימוש בתשתיות הביוב הנדרש לנכס במתכונתו החדשה.

בעניין קרית-אתא , אכן התייחס בית-משפט זה לסעיף 27 לחוק הביוב, בציינו כי:

הנחת היסוד המשתמעת מסעיף 27 לחוק היא שבעלי נכסים המשתמשים בביוב שהותקן לפני החוק, שילמו בעבר בעד התקנתו בצורת דמי השתתפות לפי הוראות החוקים שהיו בתוקף לפני צאת החוק. כל עוד אותו ביוב ממלא את ייעודו, לא היה ולא יהיה צורך בהרחבתו. מאידך, אם כתוצאה מתוספת בניה באזור מסויים נוצר צורך להתקין ביוב נוסף או ביוב חדש, תעביר הרשות המקומית החלטה ותשלח את ההודעה הנזכרת בסעיף 16 ואז תוכל היא לגבות מאותם בעלי הנכסים את המגיע לה לפי החוק בעד הביוב החדש (שם, בעמ' 620).

דברים אלה, מכוונים אף הם אל אמות מידה מהותיות וגמישות בבוא בית-המשפט לבחון את פירושו הראוי של סעיף 27 ואת המקרים אשר בהם יינתן לבעל הנכס פטור מתשלום ההיטל, בגין תשלום דמי השתתפות בעבר.

7.סיכומו של דבר –ערעורה של העירייה מתקבל בחלקו באופן שקביעותיו של בית-משפט קמא בכל הנוגע לפטור שהוענק לחברה מהיטל ביוב בגין חלקות 49 ו- 342, תתבטלנה, וחיוב העירייה להשיב לחברה את מה ששולם על-ידה בגין היטלים אלה יתבטל אף הוא. נוכח התוצאה שאליה הגענו, ממילא נדחית הטענה שהעלתה החברה בערעורה בכל הנוגע לחיובה בהיטל ביוב, בגין חלקה 50, וערעורה של החברה נדחה על כל חלקיו. בהתאם לתוצאה אליה הגענו בערעורים שלפנינו, אנו מורים כי החיוב בהוצאות ובשכר-טרחת עורך-דין, שהושת על העירייה בבית-משפט קמא, יופחת ויעמוד על מחצית ממה שנפסק, בערכי יום מתן פסק-הדין בבית-משפט קמא. כמו כן, תשלם החברה לעירייה הוצאות משפט בערכאתנו בסך 30,000 ₪.

ש ו פ ט ת

השופטת ד' דורנר :

אני מסכימה.

ש ו פ ט ת

השופט י' טירקל :

אני מסכים.

ש ו פ ט

הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת א' חיות.