ע"א 7316/97 עיריית ראשון לציון נ. חב' לוינשטיין משולם הנדסה וקבלנות בע

ב בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים

ע"א 7316/97

ע"א 7450/97

בפני: כבוד הנשיא א' ברק

כבוד השופטת ד' דורנר

כבוד השופט י' טירקל

המערער ת בע"א 7316/97

והמשיבה בע"א 7450/97: עיריית ראשון-לציון

נגד

המשיב ה בע"א 7316/97

והמערערת בע"א 7450/97: חב' לוינשטיין משולם הנדסה וקבלנות בע"מ

ערעור על פסק-דין בית-המשפט המחוזי

בתל-אביב-יפו מיום 30.10.97

בת.א. 1910/91 שניתן על-ידי כבוד

הנשיא מ' אילן

תאריך הישיבה: כ"ו באייר תשנ"ט (12.5.99)

בשם

המערער ת בע"א 7316/97

והמשיבה בע"א 7450/97: עו"ד מ' אנגלסמן

בשם

המערערת בע"א 7450/97

והמשיבה בע"א 7316/97: עו"ד עופר שפיר, עו"ד אופיר ארגמן

פסק-דין

השופטת ד' דורנר:

העובדות, ההליכים והטענות

1.בשנת 1990 התקשרה חברת לוינשטיין משולם הנדסה וקבלנות בע"מ (להלן: החברה) עם בעליו של מגרש הגובל ברחובות הרצל ואושיסקין בראשון-לציון (להלן: המגרש). קודם להתקשרות הרסו הבעלים בית-חרושת לבלוקים שעמד על המגרש, והחברה התחייבה להקים תחתיו בניין משרדים. בשנים 1959-1958 חובר בית-החרושת בצנרת פרטית למפעל-המים העירוני. אף הרחובות הגובלים נסללו לפני כריתת ההסכם בין הבעלים לחברה, ובעלי המגרש שילמו בגין סלילתם דמי-השתתפות מכוח חוק עזר לראשון-לציון (סלילת רחובות), תשכ"ז1967- (להלן: החוק הישן).

משביקשה החברה מעיריית ראשון-לציון (להלן: העירייה) היתרי בנייה, היא נדרשה לשלם תשלומים שונים, ביניהם, אגרת הנחת צנורות מים מכוח חוק עזר לראשון-לציון (אספקת מים), תשכ"ז1967- (להלן: חוק המים), והיטל כבישים על-פי חוק עזר לראשון-לציון (סלילת כבישים), תשמ"ה1985- (להלן: החוק החדש). החוק החדש שינה את שיטת החיוב בגין סלילת רחובות. בעוד שעל-פי החוק הישן נדרשו בעלי הנכס להשתתף באחוז מסוים של עלות סלילת כל אחד מן הרחובות שגבלו בנכס, החוק החדש מחייב בתשלום בגין סלילת רחוב אחד בלבד, גם אם בנכס גובלים רחובות נוספים. אלא, ששיעורו של התשלום נקבע על-יסוד שטח הבניין, על-פי תעריף קבוע ליחידת שטח, המשקף את העלות הממוצעת של סלילת רחובות בעיר. כן כללה העירייה בתשלומים שחושבו על-יסוד שטח הבניין גם את שטחי השירותים בבניין, כגון מחסנים ואזורי חניה.

החברה שילמה לעירייה את התשלומים שנתבעה לשלם, אך לאחר שקיבלה את היתרי הבנייה תבעה ממנה, בתובענה שהגישה בבית-המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, את החזר הסכומים, שלדעתה שולמו ביתר.

2.בית-המשפט המחוזי (הנשיא מנחם אילן) דחה את טענת העירייה כי לאחר פרסום החוק החדש הורחבו הרחובות הגובלים בנכס, וקבע על-יסוד הראיות שבאו בפניו, כי לא נעשתה כל פעולת סלילה נוספת לאחר כניסת החוק החדש לתוקפו. מסקנתו הייתה כי העירייה לא הייתה רשאית לגבות היטל כבישים מן החברה. לעניין זה הסתמך בית-המשפט על סעיף 17 לחוק החדש, שקבע כי החוק החדש יחול אך על כבישים שסלילתם החלה לאחר פרסומו, ואילו על רחובות שסלילתם החלה לפני פרסומו יחול החוק הישן, גם אם סלילתם הסתיימה לאחר פרסום החוק החדש. מנגד, מצא בית-המשפט, כי הצנרת המקורית הוחלפה והונחה צנרת חדשה, וכי על-כל-פנים, סעיף 4(ג) לחוק המים מחייב בעל נכס שהיה מחובר למפעל המים לשלם אגרה, אם ביקש היתר בניה לצורך הרחבת הבנייה או הקמת בניין חדש.

כן נקבע, בהסתמך על הגדרת שטח בתוספת השלישית לתקנות התכנון והבנייה (בקשות להיתר, תנאיו ואגרות), תש"ל1970- (להלן: התוספת) שאליה מפנה סעיף 1 לחוק החדש, כי העירייה הייתה רשאית להתחשב גם בשטחי השירותים של הבניין לצורך קביעת שיעורי התשלום.

על פסק-דין זה ערערו שני הצדדים.

החברה טענה כנגד דחיית תביעתה להחזר אגרת הנחת הצינורות ולהחזר אותו שיעור של התשלום שנקבע על-פי שטחי השירות שבבניין. העירייה טענה כנגד חיובה להחזיר את היטל הכבישים שגבתה. בעניין זה חזרה בה בערעור מטענתה העובדתית בדבר הרחבת הרחובות הגובלים בנכס, וצמצמה את טענתה לפירוש חוק העזר החדש, לרבות סעיף 17 שבו.

אדון בנפרד בערעור של כל אחד מן הצדדים.

ערעור החברה

אגרת הנחת צינורות

3.החברה תקפה בראש ובראשונה את ממצאיה העובדתיים של הערכאה הראשונה, בדבר החלפת הצנרת והרחבתה בעטיו של הבניין המתוכנן. טענתה הייתה כי הואיל והוכח כי הנכס חובר למערכת המים העירונית לפני חקיקת חוק המים, לא ניתן מכוח הוראותיו לגבות אגרה.

טענותיה של החברה כנגד העובדות שנקבעו בפסק-הדין אינן יכולות להתקבל. ממצאיה של הערכאה הראשונה, לרבות קביעותיה כי הצנרת שסיפקה את המים לבית-החרושת לא התאימה לצורכי הבניין הנרחב, וכי היה צורך לתכנן מחדש את מערכת המים, להרחיב את החיבורים ולהניח צינורות מחדש - מעוגנים היטב בחומר הראיות שבאו בפניה ולא מצאתי יסוד להתערב בהם.

יש איפוא לבחון את הערעור על-בסיס העובדות שנקבעו על-ידי בית-המשפט המחוזי.

עובדות אלה משמיטות את הבסיס לטענות החברה. שכן, כאמור, אין חולק כי הרחבת הצנרת והתקנת צנרת חדשה מחייבות תשלום אגרה לפי חוק המים. לדעתי, סעיף 5 לחוק המים, המחייב תשלום אגרה בגין הרחבת הבניין או הקמת בניין חדש, משקף את ההנחה המעוגנת בהגיונם של דברים, ואשר במקרה שלפנינו נשמעה לגביה גם עדות מפורשת, כי הרחבת בניין קיים או הקמת בניין חדש אף מחייבים שינויים בצנרת.

שטחי השירות

4.כאמור, העירייה, בכללה את שטחי השירות בשטח הבניין, שעל-יסודו קבעה את שיעור התשלומים בהם חויבה החברה, הסתמכה על סעיף 1 לחוק החדש. סעיף זה מגדיר את "שטח הבניין" שעל-פיו מחשבים את התשלום, על-ידי הפנייה להגדרת מונח זה בתוספת השלישית לתקנות התכנון והבנייה. החברה טענה, כי התוספת מגדירה בנפרד שטחי שירות וקובעת לגביהם תעריף נמוך יותר, ומכאן יש ללמוד כי שטח הבניין על-פי התוספת השלישית אינו כולל את שטחי השירות.

טענה זו יש לדחות.

התוספת השלישית הותקנה מכוח תקנה 19 לתקנות התכנון והבנייה, שבה נקבע:

בעד מתן היתר ישולמו האגרות שנקבעו בתוספת השלישית.

ההגדרות בתוספת נקבעו לצורך קביעת שיעור האגרות בגין היתרי בניה, ובגידרן אכן נקבע תעריף נמוך יותר לשטחי שירות. ברם, החוק החדש לא אימץ את השיטה שעל-פיה נקבע שיעור האגרות בשל היתר בנייה, אלא קבע תשלום אחד ויחיד המבוסס על שטח הבניין כולו, כשהוא מפנה להגדרת מונח "שטח בניין" בלבד מבין ההגדרות שנכללו בתוספת. וכך הוגדר שטח בניין בסעיף 1.00.7 לתוספת:

שטחו של בנין הוא הסכום במ"ר של שטחי כל הקומות שבו, למעט קומת מסד, עליית גג, מדרגות חוץ, מדרגות גן, מקמרות, סטיוים, קומת עמודים מפולשת, גשרים, עמודים ומעברים המהווים את הכניסה הקובעת לבנין.

נמצא כי ההגדרה אינה מוציאה את שטח השירותים מכלל שטח הבניין.

ערעור העירייה

5.העירייה טענה, כי להבדיל מן החוק הקודם, שבו האירוע המקים את חובת התשלום (להלן: אירוע מס) היה סלילת רחוב גובל, הרי אירוע המס על-פי החוק החדש איננו בהכרח סלילת רחוב גובל, אלא יכול הוא אף להיות הקמת בניין, או הרחבתו, וכי די בהחלטת העירייה על הקמת תשתית כבישים כדי לקיים את הקשר הנדרש בין ההיטל לשירות. על רקע זה, יש לפרש את סעיף 17 לחוק החדש כמתייחס לסלילת רחובות בלבד, ואינו דן באירוע המס הנוסף שהוא, כאמור, הקמת בניין או הרחבתו.

גישה זו אינה יכולה להתקבל.

6.ראשית, העירייה, שאין לה סמכות זולת הסמכויות שהוקנו לה בחוק, אינה מוסמכת לגבות מבעל נכס תשלום בגין שירות, מבלי לספק לבעל הנכס את אותו שירות. בעניין זה מבחינה פקודת העיריות בין ארנונה כללית על נכסים, שהעירייה מוסמכת להטילה על-פי סעיף 274ב לאותה פקודה, ללא זיקה לשירותים, לבין גביית תשלומים עבור שירותים שהיא נותנת. ראו בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית-אתא , פ"ד מו(1) 793, בע' 805. תשלום עבור שירותים, בין שמכונה הוא היטל ובין שמכונה הוא דמי-השתתפות, מוטל בגין שירות הניתן לבעל הנכס, והתשלום אף מיועד לממן אותו. כך, סעיף 249 לפקודת העיריות מונה את השירותים שהעירייה מוסמכת לקיים, וביניהם בסעיף 249(11) - סלילת רחובות. סעיף 250 לפקודה מסמיך את העירייה להתקין חוקי עזר לביצוע התפקידים המוטלים עליה, ואילו סעיף 251 מסמיך עירייה לקבוע הוראות בדבר גביית אגרות, דמי-השתתפות או היטלים לצורך קיום השירותים המפורטים לעיל.

ההבדל בין דמי-ההשתתפות להיטל הוא במועד החיוב. בעוד שדמי-השתתפות מוטלים על הוצאות שהוצאו בעין בגין השירות, הרי ההיטל מיועד לממן הוצאות עתידיות בגין אותו שירות. מכאן גם השוני בדרכי קביעת שיעור התשלום. כאמור, דמי-השתתפות נקבעו על-פי עלות סלילת הרחובות הגובלים בנכס, ואילו שיעור ההיטל נקבע על-פי תעריף קבוע ליחידת שטח, המשקף עלות ממוצעת של סלילת הרחובות בעיר. במובן זה, הזיקה בין השירות שנותנת העירייה לבין שיעור התשלום חלשה יותר בהיטל, אך על-פי שתי השיטות אירוע המס הוא סלילת רחוב הגובל בנכס. עמד על כך השופט דב לוין בהתייחסו לפירוש חוק עזר הזהה לחוק החדש:

[ההיטל] גם מחושב לא על-פי עלותה של סלילת הרחוב הגובל ממש ברכושו של בעל הנכס, אולם אחת ברור לחלוטין, כי ההיטל קשור קשר אמיץ בתמורה, הניתנת על-ידי הרשות המקומית בסלילת רחובות ומדרכות. זאת ועוד, אין בעל נכס גובל חייב בתשלום ההיטל, כל עוד לא החלה בפועל עבודת הסלילה ברחוב הגובל עם הנכס. מכאן שבמקרה דנן ההיטל הנ"ל קרוב יותר על-פי מהותו ומשמעותו לאגרה או לדמי השתתפות, ואין הוא זהה או דומה למס.

[ע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה ואח' נ' ש' רשף ואח', פ"ד לז(4) 57, בע' 64]

כך גם השופטת ביניש, בהתייחסה לחוק החדש כתבה:

המשותף לשתי השיטות הוא בזיקה הישירה לסלילת הרחוב, שכן בלי שמתבצעת סלילה אין לחייב את בעל הנכס לא בדמי השתתפות ולא בהיטל.

[ע"א 4435/92 עיריית ראשון לציון נ' חברת מאיר סדי בע"מ, (טרם פורסם) (להלן: ע"א סדי ) בסעיף 9]. (ההדגשות שלי)

ראו גם ע"א 263/78 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' המועצה המקומית נשר, פ"ד לג(1) 757, בע' 764; אהרון נמדר, דיני מיסים [מס הכנסה] , מהדורה שניה (תשנ"ג), 31.

7.שנית, התניית ההיטל בסלילת הרחוב עולה מהוראות החוק החדש.

בסעיף 6(א) לחוק נקבע, כי "בעל נכס חייב בהיטל, ישלם היטל בעד סלילת כביש אחד ובעד מדרכה אחת בלבד".

כיוון שההיטל מחושב על-פי שטח הבניין, נקבעו בחוק החדש אף הוראות למקרה ששטח הבניין השתנה תוך כדי סלילת הכביש. וכך נקבע בסעיף 5:

5.א. מי שהיו בעת התחלת הסלילה הבעלים של נכס חייב בהיטל, ישלמו היטל בהתאם להוראות חוק עזר זה; לענין זה, "התחלת סלילה" - ביום שנקבע בידי המהנדס בתאריך שבו החלה העבודה לסלילת רחוב.

ב.אם לאחר התחלת הסלילה נוספה בניה לנכס חייב בהיטל, או נהרס בנין שהיה קיים על הנכס והוקם בנין חדש במקומו, ישלמו הבעלים של הנכס בעת הבניה היטל בעד תוספת הבניה לפי חוק עזר זה.

ברי, כי בניין שנבנה לאחר השלמת הסלילה אינו מקים חובה לתשלום נוסף.

8.שלישית, סעיף 22 לפקודת הפרשנות, תשמ"א1981- - המשקף כלל פרשנות מקובל - קובע כי חוק מאוחר שביטל חוק מוקדם אינו חל על זכות או חיוב שנשתכללו לפי החוק המוקדם. זאת, אם לא נאמר בחוק החדש במפורש אחרת. ראו אהרן ברק, פרשנות במשפט - פרשנות החקיקה (תשנ"ג) 614, 615.

בענייננו, החיוב בגין סלילת הרחובות הגובלים השתכלל לפי החוק הישן, שגם לגישת העירייה הכיר בסלילת כביש כאירוע מס יחיד. הוראת המעבר בסעיף 17 לחוק החדש, שעניינה כבישים שהיו בסלילה בעת קבלת החוק החדש, באה לענות על מצבי ביניים. בגדר הוראת המעבר מקויים העקרון הקבוע בסעיף 22 לפקודת הפרשנות, על-פיו כאמור, חוק חדש אינו חל על חיוב שנוצר על-פי החוק הישן. כך, מסעיף 17 עולה, כי על רחוב שסלילתו החלה לפני פרסום החוק החדש - שאז גם נוצר החיוב בתשלום - יחול החוק הישן - הגם שסלילתו הסתיימה לאחר פרסום החוק החדש.

9.אוסיף, כי סעיף 17 לא כיסה מצבי ביניים נוספים, שנוצרו עקב שינוי השיטה בחוק החדש, כגון: סלילת רחוב גובל לאחר כניסת החוק החדש לתוקפו, וזאת לאחר שכבר שולמו דמי-השתתפות על רחוב אחד, על-יסוד הוראות החוק הישן. בעניין האחרון, בע"א סדי חוייב בעל הנכס בתשלום היטל בגין הרחוב הנוסף, אך לעניין קביעת סבירות שיעור ההיטל בנסיבות אלה, הוחזר הדיון לבית-המשפט המחוזי.

בחוק עזר לראשון-לציון (סלילת רחובות), תשנ"ו1996-, שהחליף את החוק החדש, נקבעו הוראות מעבר בהן נלקחו בחשבון דמי-ההשתתפות ששולמו על-פי החוק הישן. ברם, בכל המצבים החיוב בהיטל הותנה בסלילת רחוב הגובל בנכס או הרחבתו.

10.כאמור, במקרה שלפנינו מצא בית-המשפט כי לאחר פרסום החוק החדש לא נעשתה פעולת סלילה כלשהי ברחובות הגובלים בנכס. בנסיבות אלה, לא היה מקום לחייב את החברה בהיטל ובדין הורה בית-המשפט על החזר התשלום.

אשר-על-כן, אני מציעה לדחות את ערעורי שני הצדדים מבלי לעשות צו להוצאות.

ש ו פ ט ת

השופט י' טירקל :

אני מסכים.

ש ו פ ט

הנשיא א' ברק :

אני מסכים לפסק דינה של חברתי, השופטת דורנר, בשאלת הכללת שטחי השירות בגדר השטחים החייבים בתשלום. כן אני מסכים לפסק דינה בשאלת חיוב החברה בהיטל סלילת כבישים עם הקמת הבניין החדש מבלי שנסלל רחוב גובל לבניין. באשר לשאלת חיוב החברה באגרת הנחת צינורות מים, על פי חוק העזר לראשון לציון (אספקת מים), התשכ"ז1967- (להלן: "חוק המים"), הרי שמקובלת עליי מסקנתה של חברתי, שהחברה חבה בתשלום אגרת הנחת צינורות מים בגין הבניין החדש שהוקם תחת הבניין הישן שנהרס, שכן, לדידי, על העניין שלפנינו חל סעיף 4(ג) לחוק המים, לפיו, "בעל נכס, שבו קיימת כבר רשת פרטית מחוברת למפעל מים שהגיש בקשה להגדלת נפח או שטח הבנין או לבניית בנין חדש, ישלם לפני מתן ההיתר לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה1965-, אגרת הנחת צינורות מים בשיעור שנקבע בתוספת לגבי הבנייה שבעדה ניתן ההיתר". סעיף 4(ג) לחוק המים חל, על העניין שלפנינו, בשל הקמת הבניין החדש.

ה נ ש י א

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת דורנר.