עע"מ 2025/20ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובניה נ. חוף הכרמל

1.

בקשה לעיכוב ביצוע פסק הדין של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופטת ב' טאובר ) מיום 29.1.2020 בעת"ם 21904-03-19. בפסק הדין התקבלה עתירתה של המשיבה 1 (להלן: המשיבה ) לבטל את החלטת ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה, ונקבע כי התוכנית שהגישה המשיבה ותסקיר ההשפעה על הסביבה שהוגש במסגרתה יוחזרו לדיון בוועדה המחוזית.

2.

המשיבה היא הבעלים של רצועת מקרקעין המצויה לאורך חוף הים של חיפה. על מקרקעי המשיבה חלה תכנית מתאר מקומית חפ/864א', שאושרה בשנת 1978, ובמסגרתה יועד שטח של כ-100 דונם לאתר מלונאות ולשימושים נלווים. על-פי התוכנית, ניתן יהיה לממש את זכויות הבנייה של המשיבה רק לאחר הרחבת רצועת החוף לרוחב של 100 מטרים בנוסף לטיילת. נוכח דרישה זו, הגישה המשיבה לפני כ-20 שנים את תכנית חפ/864ג', אשר נועדה להסדיר את יבוש הים והרחבת רצועת החוף באמצעות שוברי גלים ומילוי חול. ההליכים בעניין התוכנית נמשכו זמן רב, עד שבשנת 2013 החליטה הוועדה המחוזית לדחות את התוכנית. בין היתר, נסמכה ההחלטה על עמדת המשרד להגנת הסביבה, שהמליץ לדחות את תסקיר ההשפעה על הסביבה שהגישה המשיבה. בהחלטה נקבע, כי מהתסקיר עולה שיישום התוכנית עלול לפגוע בחלק החוף שמדרום לשטחה, וכי יש להתייחס לשני חלקי החוף כיחידה תכנונית אחת ולהגיש לגביהם תוכנית אחת ותסקיר כולל.

3.

המשיבה לא השלימה עם החלטתה של הוועדה המחוזית, והגישה ערר למועצה הארצית לתכנון ובנייה. לאחר הגשת הערר, ניהלו הצדדים משא ומתן בדבר העברת זכויותיה של המשיבה לשטח סמוך באופן שייתר את הדיון בתוכנית, ובהסכמת הצדדים נמחק הערר, תוך שמירת זכויותיה של המשיבה. אולם ההידברות בין הצדדים לא נשאה פרי, ובשנת 2018 חודשו ההליכים בערר. בסופו של דבר, ביום 6.2.2019 דחתה ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה (להלן: ועדת המשנה ) את הערר. בפתח הדברים קבעה הוועדה, כי התוכנית תוביל לפגיעה בסביבה החופית, כהגדרתה בחוק שמירת הסביבה החופית, התשס"ד-2004. התכלית שלשמה נועד יבוש הים בתוכנית – הקמת המבנים במקרקעי המשיבה – אינה מצדיקה את הפגיעה, ובנסיבות אלו יש לדחות את התוכנית. נוסף על האמור, קבעה ועדת המשנה כי תסקיר ההשפעה על הסביבה שהוגש לוקה בחסר. בפרט נקבע, כי בתסקיר אמנם נבחנת באופן מעמיק הסוגיה ההנדסית של יבוש הים והותרת רצועת חוף יציבה ברוחב הנדרש, אולם נעדרת התייחסות מספקת להשלכות הסביבתיות של ישום התוכנית. כמו כן, השאלה מהיכן יגיע החול שנדרש לישום התוכנית, שאלה שנמצאת "בלבת התכנית" , לא זכתה למענה הולם. נוכח הליקויים הרבים שמצאה בתסקיר, דחתה ועדת המשנה את טענת המשיבה, לפיה היה על הוועדה המחוזית לאפשר לה לתקן את התסקיר, ולא לדחותו כליל באופן שסותם את הגולל על התוכנית. לבסוף ציינה ועדת המשנה, כי סוגיית הסמכות של המשיבה להגיש את התוכנית לא התבררה עד תום, שכן היא אינה בעלת הזכויות בקרקע מושא התוכנית, ודומה שגם אינה בעלת 'עניין בקרקע' כמשמעות המונח בסעיף 61א(ב) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. המשיבה אמנם טענה, כי היא בעלת הרשאה לתכנון מרשות מקרקעי ישראל, אלא שהרשאה זו לא הוצגה לוועדה.

4.

המשיבה לא אמרה נואש, ופנתה לבית המשפט המחוזי בעתירה נגד החלטתה של ועדת המשנה. ביום 29.1.2020 קיבל בית המשפט את העתירה. בפתח הדברים, עמד בית המשפט על כך שדרישת יבוש הים והרחבת החוף לצורף מימוש זכויות הבנייה מופיעה לא רק בתוכנית חפ/864א', אלא גם בתמ"א 3/13, שאושרה בשנת 2007, 3 שנים לאחר חקיקת חוק שמירת הסביבה החופית. הוראות תמ"א 3/13 אומצו גם בשתי תוכניות מאוחרות יותר, תמ"מ 6 וחפ/2000, שאושרו בשנים 2016 ו-2019 בהתאמה. בית המשפט קבע, כי נוכח ההתייחסות המפורשת ליבוש הים בתמ"א 3/13, והעדר ההסתייגות בתוכניות המאוחרות, לא ניתן לקבל את הטענה שהתוכנית לייבוש הים אינה מתיישבת עם חוק שמירת הסביבה החופית, או כי תכליתה אינה ראויה. עוד נקבע, כי מוסדות התכנון, שבמשך שנים לא העלו טענות נגד תכלית התוכנית ויצרו מצג לפיו המשיבה רשאית להתקדם עמה, מושתקים כעת מלטעון טענות ברוח זו. אשר לתסקיר ההשפעה על הסביבה שהגישה המשיבה, קבע בית המשפט כי "דחיית התסקיר על הסף חורגת ממתחם הסבירות" . צוין, כי העובדה שנמצאו פגמים בתסקיר, גם אם חלקם מהותיים, אינה מצדיקה את דחייתו על הסף, בפרט בהתחשב בכך שהמשרד להגנת הסביבה היה מעורב בהליכי הכנתו. בנסיבות אלו נקבע, כי יש לתת למשיבה הזדמנות לתקנו. לבסוף, בהתייחס לסוגיית הסמכות להגיש את התוכנית, שעלתה בשולי החלטת הוועדה, קבע בית המשפט כי יש להעדיף פרשנות רחבה למונח 'בעל עניין בקרקע', הכוללת בתוכה את המשיבה, שאישור התוכנית דרוש לה על מנת שתוכל לממש את זכויותיה במקרקעין שלה, אף שאלו אינם בתחום התוכנית. קביעה זו נסמכה בין היתר על התנהלותן של רשויות התכנון ושל העירייה, שבמשך שנים הכירו בהתנהגותן בזכותה של המשיבה לקדם את התוכנית. סופם של דברים, נוכח מסקנות אלו, הורה בית המשפט על החזרת התוכנית לוועדה המחוזית, על מנת שתיתן למשיבה הנחיות לתיקון תסקיר ההשפעה על הסביבה.

5.

המבקשים לא השלימו עם פסק הדין של בית המשפט המחוזי, וביום 15.3.2020 הגישו ערעור ובצדו הבקשה שלפנַי, בגדרה הם מבקשים לעכב את ביצוע פסק הדין, כך שהדיון בתוכנית ובתסקיר לא יוחזרו לוועדה המחוזית עד להכרעה בערעור. לבקשה הצטרפו גם המשיבות 3-2. לטענת המבקשים, סיכויי הערעור גבוהים, מכמה טעמים. ראשית, קביעתו של בית המשפט המחוזי לפיה מושתקים מוסדות התכנון מלבחון את התוכנית בראי חוק שמירת הסביבה החופית מנוגדת להלכות בדבר שיקול הדעת הרחב של מוסדות התכנון ולחובתם להפעיל את שיקול הדעת באופן עצמאי בהתאם לנסיבות העניין. לשיטת המבקשים, גם אם נפל פגם בהתנהלות גורמי התכנון בעבר – הדבר אינו מצדיק את השתקת טענותיהם באופן שפוגע באינטרס הציבורי. עוד טוענים המבקשים, כי שגה בית המשפט בהרחיבו את פרשנות המונח 'בעל עניין בקרקע', באופן שמכיר בזכותה של המשיבה להגיש תוכנית לגבי מקרקעין שאינם בבעלותה. לבסוף נטען, כי הקביעה לפיה תסקיר ההשפעה על הסביבה "נדחה על הסף" אינה מדויקת. התסקיר נבחן בדקדקנות ונדחה לגופו מטעמים מקצועיים. דחיית התסקיר בנסיבות אלו הריהי סבירה וראויה, ואין עילה להתערבות בשיקול הדעת של גורמי התכנון.

6.

גם במישור מאזן הנוחות סבורים המבקשים, כי הכף נוטה לטובת עיכוב ביצוע פסק הדין. לשיטתם, דחיית הבקשה תוביל לשינוי המצב הקיים, כיוון שהיא תגרום לדיון מחודש בתוכנית בוועדה המחוזית, ולתיקון התסקיר בהתאם להנחיות שייתנו מוסדות התכנון והמשרד להגנת הסביבה. קיים גם חשש שהחלטות מוסדות התכנון ינתנו לפני ההכרעה בערעור, באופן שיוביל להסתמכות. נוכח העובדה שעל הפרק עומד אינטרס ציבורי חשוב – שימור הסביבה החופית – ראוי להקפיא את המצב בשלב זה, ולאפשר את מיצוי הדיון המשפטי עובר להמשך ההליכים התכנוניים.

7.

לעמדתה של המשיבה דין הבקשה להידחות, שכן סיכויי הערעור נמוכים, וממילא נוטה מאזן הנוחות לטובתה. ראשית נטען, כי המבקשים מציגים באופן שגוי את החלטת בית המשפט המחוזי, כאילו נדחו טענותיהם בעניין חוק שימור הסביבה החופית מחמת השתק. בפועל נקבע, כי ההחלטה לדחות את התוכנית בשל אי-ההתאמה לחוק נפסלה מחמת חוסר חוקיות, שכן היא מבטלת הלכה למעשה את תוכניות המתאר שחלות על האזור, ובפרט את תמ"א 3/13, שמייעדת את חוף הים להרחבה. אשר לסמכותה להגיש את התוכנית, עמדה המשיבה על כך שזו מעוגנת בהסכם עם רשות מקרקעי ישראל, וכי ממילא גם עיריית חיפה מחויבת לקדם את התוכנית, וזאת על סמך הסכם פיתוח שנחתם בין המשיבה לבינה. לגבי אי-סבירות ההחלטה לדחות את התסקיר, סומכת המשיבה את ידה על פסק הדין של בית המשפט המחוזי, וטוענת כי הליך קבלת ההחלטה נערך באופן שגוי מיסודו, והוא מצדיק את ביטולה. בפרט נטען, כי יסודה של ההחלטה בהנחת עבודה שגויה, לפיה התוכנית איננה תואמת את חוק הסביבה החופית. התוצאה הקשה של ההחלטה, היא פגיעה בלתי מידתית בזכותה של המשיבה לקניין, והורדה לטמיון של כספים ומאמצים רבים שהשקיעה במשך שנים בקידום התוכנית.

8.

המשיבה סבורה כי מאזן הנוחות נוטה באופן מובהק לטובתה. הליכי התכנון של התוכנית החלו לפני למעלה מ-20 שנים. ממילא הם אינם צפויים להסתיים בקרוב, שכן על המשיבה לצלוח 'תחנות סטטוטוריות' רבות. הדרך לאישור התוכנית ארוכה; לקבלת היתרי בנייה מכוחה, לא כל שכן. בנסיבות אלו, אין לקבל את טענת המבקשים, לפיה דחיית הבקשה תוביל לשינוי המצב הקיים. גם לא יגרם להם נזק מכך שהוועדה המחוזית תדון בתוכנית ותיתן הנחיות לתיקון התסקיר. לעומת זאת, אם תתקבל הבקשה תאלץ המשיבה לספוג את הנזק הכרוך בעיכוב נוסף של קידום התוכנית, לתקופת זמן בלתי מוגדרת. הפגיעה קשה במיוחד נוכח העיכובים הממושכים שחלו עד כה, ולאור העובדה שההליכים לאישור צפויים ממילא להימשך עוד זמן רב.

דיון והכרעה

9.

התלבטתי, הפכתי בדבר, שקלתי את טענות הצדדים מזה ומזה. אקדים אחרית לראשית ואומר, כי סופם של דברים הוא שבאתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להתקבל.

10.

על שלושה אדנים הושתתה החלטתה של ועדת המשנה לדחות את התוכנית: על חוק שמירת הסביבה החופית ויישובו עם ההחלטה לייבש את הים; על הפגמים הרבים שמצאה הוועדה בתסקיר ההשפעה על הסביבה; ועל סימני שאלה בדבר סמכות המשיבה להגיש את התוכנית. בית המשפט המחוזי קבע, כי אף לא אחד מן האדנים מצדיק את דחיית התוכנית בשלב זה, והורה על השבתה לוועדה המחוזית לשם מתן הוראות לתיקון התסקיר. סבורני, כי בנסיבות העניין, ומבלי לטעת מסמרות בדבר, מעורר הערעור שאלות רציניות, אשר ראויות לדיון ולליבון. בפרט אמורים הדברים נוכח היקף ההתערבות המצומצם בהחלטותיהם של מוסדות התכנון מחמת אי-סבירות בהפעלת שיקול הדעת, להבדיל ממצבים שבהם נפל פגם בהליך קבלת ההחלטה (ראו למשל: ע"א 8626/06 פורמה נ' הוועדה לבנייה למגורים ותעשייה , פסקה 4 (03.04.2008)).

11.

בנסיבות אלו, מצאתי לנכון לייחס את עיקר המשקל למאזן הנוחות, ובפרט – לכך שדחיית הבקשה עלולה להוביל לקיום רצף של הליכים מיותרים, שתוצאתם אינה ודאית, ומעליהם מתהפכת חרב בדמות ערעור תלוי ועומד. קבלתו של הערעור – אם יתקבל – תרוקן ממשמעות את ההליכים הללו. במידה רבה, מטרתו של הערעור היא למנוע את השבת הדיון לוועדה המחוזית, תוך הותרת קביעותיה של ועדת המשנה בעניין התסקיר על כנן. דחיית הבקשה עלולה לסכל זאת, ולהוביל למצב שבו הוועדה המחוזית תדון בתסקיר, ותאלץ להציג הנחיות לתיקונו, ורק בדיעבד תתקבל עמדתה לפיה התסקיר אינו בר-תיקון.

12.

יחד עם זאת, לא נעלם מעינַי משך הזמן הארוך, המעיק, שבו פועלת המשיבה לקידום התוכנית, על מנת לאפשר את מימוש זכויותיה. אינני מקל ראש במשמעותו של העיכוב הנוסף עבורה. לפיכך יקבע הדיון בערעור בהקדם.

הבקשה מתקבלת אפוא בזאת. דיון בערעור יקבע בתוך שלושה חודשים.

בנסיבות העניין, לא אעשה צו להוצאות.