עע"מ 2076-22 עע"מ 2076-22

1.בפני בקשה למתן סעד זמני בערעור שהוגש על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 6.2.2022 (עת"ם 20555-09-21, סגנית הנשיא ב' טאובר). בית המשפט המחוזי דחה עתירה מינהלית שהגישו המבקשים נגד החלטות של המשיבה 1, הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה – מחוז חיפה (להלן: הוועדה המחוזית).

2.ברקע הדברים מצויים מקרקעין במרכז העיר טירת הכרמל הידועים כמתחם גן אלי כהן (להלן: המקרקעין). המקרקעין כוללים שלושה מגרשים – הממוספרים כ-301, 401 ו-501 בתכנית מכ/386/ב שחלה עליהם מאז שנת 2008 (להלן: התכנית הקודמת). התכנית הקודמת קבעה כי תתאפשר במקרקעין בנייה יזמית של 113 יחידות דיור, לצד פינוי ושיקום מחדש של חנויות מסחריות הממוקמות באופן בלתי חוקי במקרקעין. ההליך דנן עוסק בעיקרו בהליכי התכנון והבנייה במגרש 501. מאז סוף שנות השישים ותחילת שנות השבעים של המאה הקודמת ועד לאחרונה, המבקשים החזיקו בחנויות הממוקמות על גבי מגרש זה, ללא הסדרה חוזית מול רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י). במסגרת התכנית הקודמת, נקבעו בסעיף 7.1 שלבי ביצוע הנוגעים למתן היתרים במגרש 501. בהקשר זה נקבע כי תנאי להיתר בנייה למגורים יהיה אישור תכנית בינוי ופיתוח לכל התכנית בשלמותה, כי תנאי למתן היתר אכלוס לבנין רב קומות ראשון יהיה "ביצוע 80% של המרכז המסחרי", וכי תנאי למתן היתר אכלוס לבנין רב קומות שני יהיה סיום בנייה של המרכז המסחרי (שלושת תנאים אלו יכונו יחדיו להלן: הוראת השלביות). המשך תחולתה של הוראת השלביות – אשר כפי שיתואר בוטלה בשלב מאוחר יותר במסגרת החלטת הוועדה המחוזית – הוא שעומד במוקד הבקשה דנן.

3.בשנת 2012 פורסם מכרז של רמ"י לקידום בנייה במקרקעין (להלן: המכרז) בו זכתה המשיבה 4, חברת י.ו. טירת הכרמל בע"מ (להלן: החברה הזוכה). החברה הזוכה רכשה את המקרקעין ונחתם בינה לבין רמ"י הסכם פיתוח שהסמיך אותה לפעול לפינוי המחזיקים במקרקעין לשם קידום הבנייה במקום. בשנת 2013 החברה הזוכה הגישה תביעה לפינוי המבקשים ולסילוק ידם מן המקרקעין (ת"א 4199-12-13, השופטת ק' אניספלד). מבלי לפרט יצוין כי התביעה נדחתה תחילה, אך הכרעה זו נהפכה בפסק דין של בית המשפט המחוזי, אשר קבע כי המבקשים הם, לכל היותר, בני רשות, וכי הם יוכלו לברר את זכותם לפיצוי בגין פינוים בהליך המתאים לכך (ע"א 20441-04-18, סגן הנשיא י' כהן והשופטים א' טובי ו-א' באומגרט). בקשת רשות ערעור שהוגשה לבית משפט זה – נדחתה (רע"א 6486/19, השופט מ' מזוז). בעקבות זאת, המבקשים פינו את המקרקעין.

4.בהמשך, בשנת 2017 מכרה החברה הזוכה את המקרקעין למשיבה 2, חברת עמרם אברהם חברה לבנין בע"מ (להלן: חברת עמרם אברהם).

5.ביום 22.5.2019 הובאה לדיון בוועדה המחוזית תכנית מספר 355-0720417 (להלן: התכנית החדשה), אשר נועדה לשנות חלק מן ההסדרים שנקבעו בתוכנית הקודמת. התכנית החדשה שינתה את ייעוד המקרקעין מ"מסחר ומשרדים" ל"מגורים, מסחר ומשרדים", ובהקשר זה הגדילה את זכויות הבנייה במגרש 501 בהשוואה לתכנית הקודמת. המבקשים התנגדו לתכנית זו, וטענו, בין היתר, כי התכנית החדשה אינה עולה בקנה אחד עם האופן שבו יש לפרש את הוראת השלביות, אשר כוללת לשיטתם הבטחה להענקת חנויות חדשות למבקשים כפיצוי עבור החנויות שנדרשו לפנות. ביום 21.7.2021 אישרה הוועדה המחוזית את התכנית החדשה תוך דחיית ארבע ההתנגדויות שהוגשו לה, ובכללן התנגדות המבקשים.

6.ביני לביני, במהלך שנת 2020, פנתה חברת עמרם אברהם לוועדה המחוזית בבקשה לשינוי הוראת השלביות שנקבעה בתכנית הקודמת על מנת לאפשר אכלוס של מבנה המגורים אף שטרם הוקם המרכז המסחרי. בהחלטתה מיום 10.6.2020 הוועדה המחוזית קיבלה בקשה זו. על החלטת הוועדה המחוזית הגישו המבקשים עתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי (עת"ם 19599-03-21). במהלך הדיון הגיעו הצדדים להסכמות שלפיהן העתירה תימחק, ההחלטה מיום 10.6.2020 תותלה, ובקשתה של חברת עמרם אברהם לשינוי הוראת השלביות תפורסם כך שניתן יהיה להגיש לה התנגדויות. בהמשך לכך, ביום 31.5.2021 הורה בית המשפט המחוזי על מחיקת העתירה (סגנית הנשיא, ב' טאובר). בהתאם למוסכם, הבקשה לשינוי הוראת השלביות פורסמה והמבקשים הגישו את התנגדותם אליה. ביום 12.8.2021, הוועדה המחוזית קיבלה את בקשתה של חברת עמרם אברהם לשינוי הוראת השלביות ודחתה את התנגדות המבקשים לכך. בהחלטתה קבעה הוועדה המחוזית כי הוראת השלביות לא נועדה להקנות למבקשים זכות לפיצוי, לרבות במתכונת של הקניית זכויות בחנויות חדשות במרכז המסחרי שיוקם, אלא להביא לקידום ומימוש של יעדים תכנוניים בלבד.

7.להשלמת התמונה יצוין כי עוד קודם לכן, בשנת 2014, המבקשים הגישו תביעת פיצויים לבית המשפט המחוזי, נגד החברה הזוכה ובהמשך גם נגד חברת עמרם אברהם, שעודה מתבררת (ת"א 47154-06-14). בתביעתם עתרו המבקשים לפיצוי בגין הנכסים שפינו בדמות "חנות תמורת חנות" או בגובה השווי הכספי של החנויות (להלן: תביעת הפיצויים). בהחלטתו מיום 24.11.2019 דחה בית המשפט המחוזי את בקשתה של החברה הזוכה לסלק את התביעה על הסף (השופט ח' שרעבי). בית המשפט המחוזי קבע כי גם אם למבקשים אין עילה לתבוע פיצויים מכוח התכנית הקודמת או מכוח המכרז והסכם הפיתוח שהתבססו עליה, לא התייתר הצורך בבירור תביעתם של המבקשים מכוח עילות אחרות, ובהן דיני עשיית עושר ולא במשפט. ערעור ובקשת רשות ערעור שהוגשו לבית משפט זה על החלטה זו נדחו ביום 11.3.2021 (רע"א 8512/19, השופטים מ' מזוז ו-ג' קרא והשופטת י' וילנר)).

8.ביום 13.9.2021 הגישו המבקשים עתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי המכוונת כלפי שתי ההחלטות שניתנו על-ידי הוועדה המחוזית: האחת, לאשר את התכנית החדשה, המשנה חלק מההוראות שחלו על המקרקעין מכוח התכנית הקודמת; השנייה, לבטל את הוראת השלביות שנקבעה בתכנית הקודמת, חרף התנגדות המבקשים לכך. במסגרת העתירה המבקשים טענו כי התכנית הקודמת היא "תכנית חלוטה" שלא ניתן לבצע בה שינויים. המבקשים הוסיפו וטענו כי במועד רכישתן של זכויות החכירה במגרש 501 מרמ"י, החברה הזוכה שילמה עבורן מחיר מוזל, שנקבע מתוך התחשבות בהתחייבויותיה הנוספות (בין השאר לפינוי ולפיצוי המפונים). המבקשים הוסיפו וטענו כי החלטותיה של הוועדה המחוזית מובילות לפגיעה לא מידתית בהם. עיריית טירת הכרמל (להלן: העירייה), המשיבה 3, שהיא בעלת אחד הנכסים שפונו, הצטרפה לעמדת המבקשים בעתירה. בתגובה, הוועדה המחוזית טענה כי בבסיס שתי ההחלטות עומדות הצדקות תכנוניות מובהקות. כן הוסיפה הוועדה המחוזית כי טענות המבקשים מבוססות כולן על עילה קניינית, מבלי להעלות כל טענה במישור התכנוני, באופן השומט את הבסיס המנהלי לעתירה. חברת עמרם אברהם והחברה הזוכה טענו בתגובותיהם טענות דומות לאלו של הוועדה המחוזית.

9.בית המשפט המחוזי דחה את העתירה בפסק דינו הנזכר בפתח הדברים. בעיקרו של דבר, בית המשפט המחוזי קבע כי התכנית הקודמת נועדה לקדם מטרות במישור התכנוני ואינה קובעת הוראות במישור הקנייני. עוד נקבע כי אין לראות בתכנית הקודמת "תכנית חלוטה" שלא ניתן לבצע בה שינויים, וכי הוועדה המחוזית הצביעה בהחלטותיה על נימוקים תכנוניים המצדיקים את השינויים שבוצעו. בנוסף, נקבע כי מקומה של שאלת הפיצוי בגין פגיעה קניינית שנגרמה למבקשים, ככל שנגרמה, להתברר במסגרת תביעת הפיצויים.

10.ביום 24.3.2022 הגישו המבקשים לבית משפט זה ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. בהמשך, ביום 9.2.2023 המבקשים הגישו בקשה לסעד זמני, היא הבקשה שבפני. זו כוונה למתן צו מניעה זמני שיאסור על המשיבה הפורמלית, הוועדה המרחבית לתכנון ולבניה מורדות הכרמל (להלן: הוועדה המרחבית) לתת לחברת עמרם אברהם היתר בנייה על בסיס הוראות התכנית החדשה, וכן יאסור למסור את הדירות שנבנו בבנייני המגורים לרוכשים עד להשלמת בנייתו של המתחם המסחרי במגרש 501. לטענת המבקשים, הצורך בסעד זמני כאמור התעורר בשלב זה של ההליך בעקבות התפתחויות שונות, ובהן דחיית המועד שנקבע לדיון בערעור, וכן התקרבותו של המועד לאכלוסן של יחידות המגורים שהוקמו במקום. המבקשים מוסיפים וטוענים כי לשיטתם סיכויי הערעור גבוהים. באשר למאזן הנוחות, המבקשים טוענים כי זה נוטה לטובתם באופן מובהק. לטענתם, אכלוס מבנה המגורים יגרום להם נזק בלתי הפיך ויסכל את הערעור בכל הנוגע לתוקפה של הוראת השלביות. לעומת זאת, כך נטען, מתן צו מניעה כמבוקש אינו צפוי לגרום נזק משמעותי לחברת עמרם אברהם, שכן זו כללה בחוזי המכר שלה מול רוכשי הדירות תניה המגבילה את אחריותה במקרה שבו תעוכב מסירת הדירות כתוצאה מהליכים משפטיים. עוד טוענים המבקשים כי מתן היתרי בנייה להקמת בניין מגורים במגרש 501 יוביל גם הוא לנזק בלתי הפיך, שכן אם יתקבל הערעור ויוחלט כי המבקשים אכן זכאיים לפיצוי בדמות חנויות חדשות, לא יהיו די יחידות מסחריות שיוכלו להימסר כפיצוי.

11.בהתאם להחלטתי מיום 10.2.2023, המשיבות הגישו את תגובותיהן לבקשה לצו המניעה הזמני.

12.בעיקרו של דבר, חברת עמרם אברהם והחברה הזוכה מתנגדות לבקשה. חברת עמרם אברהם מציינת בתגובתה כי הגשת הבקשה לסעד זמני כאחד-עשר חודשים לאחר הגשת הערעור מהווה שיהוי, שדי בו בלבד להביא לדחייתה. חברת עמרם אברהם מוסיפה ומטעימה כי סיכויי הערעור קלושים בהתחשב בהליכים הקודמים שהתנהלו בין הצדדים, וכן כי ייגרם לה, כמו גם לרוכשי הדירות, נזק כלכלי עצום כתוצאה מעיכוב האכלוס של מבני המגורים. לעומת זאת, לשיטת חברת עמרם אברהם אי-מתן הצווים לא יגרום למבקשים נזק בלתי הפיך, שכן אפילו אם יינתנו לה היתרי בנייה במגרש 501 להקמת יחידות מגורים נוספות, התכנית החדשה מותירה שטחים מסחריים בהיקף מספק לפיצוי המבקשים בשיטת "חנות תמורת חנות" ככל שערעורם יתקבל. החברה הזוכה מתנגדת כאמור גם היא למתן צו מניעה, בעיקר בשל השיהוי בהגשת הבקשה. לגוף הדברים, החברה הזוכה טוענת כי סיכויי הערעור נמוכים, כפי שנלמד מתוצאות ההליכים המשפטיים השונים שנוהלו עד כה. הוועדה המחוזית מותירה את ההכרעה בבקשה לשיקול דעת בית המשפט, מבלי לנקוט עמדה בעניין. העירייה מסכימה לבקשה לסעד זמני ואף מביעה את תמיכתה בה.

13.ביום 14.3.2023, בהתאם לרשות שניתנה לכך, הגישו המבקשים תשובה לתגובותיהן של חברת עמרם אברהם והחברה הזוכה. המבקשים סבורים כי אין מקום לייחס להם שיהוי ומטעימים כי לא יכלו להגיש את הבקשה לסעד זמני יחד עם הערעור, שכן במועד שבו הוגש טרם ננקטו פעולות מצד חברת עמרם אברהם לפי התוכנית החדשה.

14.לאחר שבחנתי את טענות הצדדים הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להידחות. כידוע, השיקולים החלים על בקשה למתן סעד זמני במקרים מסוג זה הם סיכויי הערעור להתקבל ומאזן הנוחות (ראו: עע"ם 122/19 זכרון זאב צבי נ' מועצת עיריית ירושלים, פסקה 13 (13.2.2019) (להלן: עניין זכרון זאב צבי); עע"ם 5176/22 המועצה המקומית בנימינה גבעת עדה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פסקה 13 (13.9.2022); עע"ם 6300/22 נעאמנה נ' ועדה ארצית לתכנון ובנייה של מתחמים מועדפים לדיור, פסקה 10 (3.11.2022)). זאת ועוד, כאשר עסקינן בהליך מינהלי במסגרת בחינת מאזן הנוחות נדרש בית המשפט גם לשאלת הפגיעה באינטרס הציבורי (ראו: עע"ם 3553/17 אפקון בקרה ואוטומציה בע"מ נ' עיריית אשדוד, פסקה 11 (11.5.2017); עניין זכרון זאב צבי, פסקה 13). בנסיבות דנן, אף מבלי להידרש לסיכויי הערעור, אני סבורה כי שיקולי מאזן הנוחות מטים את הכף לעבר דחיית הבקשה. אכן, דחיית הבקשה עשויה לייתר במידת מה את ערעורם של המבקשים באשר לביטול הוראת השלביות. יחד עם זאת, בהתחשב בעמדתה של חברת עמרם אברהם לפיה קיימים שטחים מסחריים במידה מספקת כדי לפצות את המבקשים ככל שהערעור יתקבל, וכן בשים לב לתביעת הפיצויים התלויה ועומדת, לא התרשמתי כי דחיית הבקשה תגרום למבקשים נזק בלתי הפיך. מסקנה זו מתחזקת בהתחשב בנזק שעלול להיגרם לרוכשי דירות המגורים, אשר מצפים לאכלסן בהקדם, ואף נוכח האינטרס הציבורי שעניינו ניצול יעיל ומיטבי של מקרקעין ומתן מענה לצרכים המשתנים של התושבים (ראו למשל: עע"ם 68/10 אדרי נ' שר הבינוי והשיכון, פסקה 15 (31.1.2010); עניין זכרון זאב צבי).

15.סוף דבר: הבקשה נדחית. משהגעתי למסקנה זו, ממילא מתיירת הבקשה שהגישה החברה הזוכה ביום 29.3.2023 לצירוף אסמכתה. בנסיבות העניין, המבקשים יישאו בהוצאותיהן של המשיבות 2 ו-4 בסך של 2,000 שקלים לכל אחת מהן.