עע"מ 3627-23 עע"מ 3627-23

לפניי בקשה לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כב' השופט ר' וינוגרד) בעת"מ 5169-10-22 מיום 7.3.2023, בו נדחתה עתירה מנהלית שהגיש העותר נגד החלטת הממונה על זכויות עובדים זרים (להלן: הממונה) מיום 21.8.2022. בהחלטה נקבע כי ההיתרים שניתנו למבקש להעסקת עובדים זרים לא יחודשו למשך תקופה של שנתיים (עד ליום 31.12.2024); וכי גם לאחר תקופה זו, ככל שיינתן למבקש היתר חדש, הוא יוגבל להעסקת עובדים זרים הנמצאים כבר בישראל, וזאת למשך 12 החודשים הראשונים של ההיתר.

הרקע לבקשה

1.המבקש ואביו מפעילים מזה שנים רבות משק חקלאי (להלן: המשק). לאורך השנים, העסיק אביו של המבקש עובדים זרים מכוח היתרים שניתנו לו. בשנת 2019 קיבל גם המבקש לראשונה היתר להעסקת עובדים זרים.

2.ביום 15.8.2021 ניתנה החלטה של הממונה לפיה ההיתרים שניתנו למבקש ולאביו יבוטלו, לא יינתנו להם היתרים חדשים למשך שלוש שנים והם יהיו מנועים מהעסקת עובדים זרים "חדשים" למשך 12 חודשים נוספים. הנימוק בבסיס ההחלטה היה מעורבותם של השניים בשני אירועים שונים בהם נגרמה פגיעה קשה בזכויותיהם של עובדים זרים:

האירוע הראשון התרחש ביום 13.9.2017 – על פי המתואר בהחלטה, אביו של המבקש העסיק עובד זר לצורך ביצוע עבודת גיזום של עץ דקל בחצרו הפרטית, ללא היתר. העובד נפל מהעץ ונחבל קשות, ואף נותר משותק בפלג גופו התחתון. לבקשת אביו, המבקש הזיז את העובד מהמקום כשהוא נעזר בעובדים זרים נוספים. העובד הונח במקום מרוחק מביתו של אבי המבקש, כדי ליצור מצג כאילו הוא לא נפגע במהלך העבודה שביצע עבורו.

האירוע השני התרחש ביום 1.7.2019 – על פי המתואר בהחלטה, באותו יום הגיעו מפקחי רשות האוכלוסין וההגירה למשק כדי לבצע ביקורת, ולגבות עדות מעובד זר שהתקשר למוקד הפניות לעובדים זרים מספר ימים קודם לכן, וטען כי אביו של המבקש מפר את זכויות העובדים הזרים. בעת שהגיעו המפקחים למשק, נסע המבקש ברכבו לשטח החקלאי, העלה את העובד המתלונן לרכב בתואנת שווא שייקח אותו למקום המפגש עם המפקחים, ואז העביר אותו לרכב של אביו – שם הוא ננעל ונלקח ממנו הטלפון הנייד למשך מספר שעות, עד לאחר יציאת המפקחים מהמשק. במקביל, מסר המבקש למפקחים כי העובד כנראה בחר לישון בשיחים ולא למסור עדות. רק לאחר שהעובד שוחרר וחזר למגורי העובדים, הוא התקשר למפקחים אשר הגיעו למקום, ומצאו אותו מתנשף ומזיע. המפקחים התרשמו כי הוא מפחד ממעסיקיו, וכי הוא מסר עדות תוך שהוא חושש לגורלו.

3.עתירה מנהלית שהגישו המבקש ואביו על ההחלטה מיום 15.8.2021 התקבלה באופן חלקי ביום 11.11.2021 ביחס למבקש בלבד, משנקבע כי לא נערך לו שימוע כדין כ"מעסיק" (עת"מ 39265-09-21). בפסק הדין, צוין כי לאחר שהמבקש יוזמן לשימוע כ"מעסיק", ניתן יהיה לקבל החלטה מתאימה בעניינו. בכל הנוגע לאביו של המבקש – נדחתה העתירה בהסכמה ביום 12.7.2022.

4.בהמשך לאמור, לאחר שנערך למבקש שימוע כנדרש וניתנה לו ההזדמנות להשמיע את טענותיו, קיבל הממונה החלטה מחודשת בעניינו ביום 21.8.2022 (להלן: החלטת הממונה). בהחלטתו ציין הממונה כי בהתאם לראיות לכאורה המצויות בידיו, המבקש פגע פגיעה חמורה בזכויות האדם הבסיסיות של העובדים הזרים אותם הוא העסיק מטעם אביו או יחד איתו. כך עולה מעובדות שני האירועים.

בהמשך, התייחס הממונה לטענות השונות שהעלה המבקש במסגרת השימוע שנערך לו, ובכלל זאת לטענה כי נפל פגם בכך שהשימוע נערך באיחור ולטענות הנוגעות לבסיס הראייתי עליו נסמך הממונה. בסופו של דבר, הגיע הממונה למסקנות הבאות: לא נפל פגם בעצם עריכת השימוע למבקש כפי שנקבע בפסק הדין החלקי מיום 11.11.2021; המסקנות העובדתיות המנומקות שהוצגו בהחלטה הקודמת מיום 15.8.2021 ביחס לשני האירועים בהם היה המבקש מעורב – שרירות וקיימות; המעשים והמחדלים של המבקש בשני האירועים חמורים ביותר ומלמדים על התייחסות אכזרית לעובדים הזרים.

לצד זאת, סבר הממונה כי יש להתחשב בכך שחלקו של המבקש באירועים היה משני ביחס לחלקו של אביו, וכן לעובדה ששלילת ההיתרים עלולה לפגוע באופן משמעותי בפרנסת המבקש. בהתחשב במכלול האמור, מצא הממונה כי יש לקבוע בעניינו של המבקש הגבלה משמעותית בקשר להעסקת עובדים זרים, אך כזו שתהיה פחותה מההגבלה שנקבעה ביחס לאביו. משכך, נקבע כי ההיתרים שניתנו למבקש להעסקת עובדים זרים לא יחודשו למשך תקופה של שנתיים (עד ליום 31.12.2024); וכי לאחר תקופה זו, הוא לא יהיה רשאי להעסיק עובדים זרים חדשים בארץ (אשר ניתנים לניצול ביתר קלות בשל כך), למשך 12 חודשים ממועד קבלת ההיתר החדש.

5.ביום 3.10.2022 הגיש המבקש עתירה מנהלית על החלטת הממונה, בה טען כי ההחלטה לא נתמכה בתשתית ראייתית מספקת, לא נתנה משקל מספק לטענותיו, וצפויה לגרום לפגיעה בלתי מידתית בו ובבני משפחתו.

פסק דינו של בית משפט קמא

6.ביום 7.3.2023 ניתן פסק דין הדוחה את העתירה. בית המשפט מצא כי ההכרעות העובדתיות של הממונה נעשו תוך בחינה יסודית ומקיפה של הראיות המינהליות שעמדו לפניו. הוא ציין כי המבקש אומנם תקף בעתירתו גם את הממצאים העובדתיים העומדים בבסיס החלטת הממונה, אלא שטענות אלה הועלו מן השפה לחוץ. על כן, נקבע כי לא נמצאה עילה להתערב בקביעת הממונה לפיה די בראיות הקיימות כדי להקים מסה קריטית של ראיות מינהליות במשקל הנדרש להחלטה שניתנה.

בית המשפט הוסיף כי אומנם מדובר בהחלטה שיש בה כדי לפגוע באופן משמעותי בעיסוקו של המבקש ובפרנסת בני משפחתו, אלא שבכך אין כדי לשלול את עצם ההסתמכות על ראיות מינהליות שמטיבן הן ראיות שרשות סבירה הייתה מסתמכת עליהן ורואה אותן כבעלות ערך ראייתי ראוי ומספיק בנסיבות המקרה. בית המשפט ציין כי החלטת הממונה התבססה על שורה של ראיות שכללו את עדויות העובדים הנפגעים, עדויות המפקחים, צילומים שצילם הנפגע באירוע משנת 2017, פסק דין שניתן בתביעה שהגיש אחד העובדים לביטוח לאומי והמסקנות שנבעו מהשימוע. אל מול ראיות אלה עמדו הכחשות גורפות ולא משכנעות של המבקש ושל אביו. בנסיבות אלה נקבע כי לא נפל פגם בקביעת הממונה לפיה הוצגו לו די ראיות מינהליות לצורך הקביעה לפיה העותר היה מעורב במעשים החמורים המיוחסים לו.

7.לאחר זאת, דן בית המשפט בטענות העותר לעניין אי-מידתיות הסנקציה שהוטלה עליו, והפגיעה הכלכלית הקשה שצפויה לו בעקבותיה. בית המשפט סבר כי החלטת הממונה עולה בקנה אחד עם תכליתו של חוק עובדים זרים, התשנ"א-1991 ועם התפיסה העומדת בבסיסו – כי יש להגן על עובדים זרים. זאת, תוך מתן משקל למעמדם המיוחד כקבוצה חלשה המתקשה לעמוד על זכויותיה, לחשש מניצולם וקיפוחם, ולצורך לשמור על זכויותיהם. בית המשפט הדגיש כי החשש לפיו אדם שהיה מעורב באופן פעיל בפגיעה חמורה בזכויות עובדים זרים ובחירותם ישוב לסורו בעתיד – הוא חשש רלוונטי שאותו על הממונה להביא בחשבון. על כן, משהגיע הממונה למסקנה כי המעשים שביצע המבקש מעידים על התנהלות פוגענית ואכזרית כלפי עובדים זרים, הרי שהוא היה רשאי, ואולי אף מחויב, להגיע למסקנה כי אין לחדש את ההיתר שניתן לו.

עוד ציין בית המשפט כי טענות העותר לעניין הפגיעה המשמעותית בפרנסתו ובפרנסת בני משפחתו נשקלו על ידי הממונה, ואולם הוא סבר שלנוכח התכליות העומדות בבסיס חוק עובדים זרים, אין להעדיף את ההתחשבות הכלכלית במבקש ובבני משפחתו על פני הפגיעה בעובדים הזרים שיועסקו על ידיו. על כן, מששקל הממונה את הסנקציות האפשריות והגיע למסקנה כי חומרת המעשים מחייבת את הסנקציה של אי-מתן היתרים חדשים, מצא בית המשפט כי אין מקום להתערבות בהחלטה. זאת, בהתאם לכלל לפיו לגורמי האכיפה מסור שיקול דעת רחב ביחס להפעלת הסמכויות המוקנות להם, והתערבות בית המשפט בהחלטה מנהלית מעין זו שמורה למקרים חריגים בלבד.

8.לנוכח האמור, הגיע בית משפט קמא למסקנה כי לא עלה בידי המבקש לשכנע כי נפל פגם בהחלטת הממונה באופן המצדיק התערבות בה. עם זאת, כדי לאפשר למבקש זמן להתארגנות, נקבע כי החלטת הממונה תיכנס לתוקף ביום 6.6.2023.

המבקש הגיש ערעור על פסק הדין לבית משפט זה, ולצדו הבקשה לעיכוב ביצוע המונחת לפניי. יצוין כי בהחלטה מיום 11.5.2023 ניתן צו ארעי המעכב את ביצוע פסק הדין עד למתן החלטה אחרת.

טענות הצדדים

9.לטענת המבקש ישנה הצדקה לעיכוב ביצוע פסק הדין. באשר לסיכויי הערעור, הרי לטענת המבקש, שני האירועים אשר בשלהם התקבלה החלטת הממונה מבוססים על עדות עובד זר אחד בלבד, והם אינם מגבשים תשתית ראייתית אשר די בה כדי לבסס החלטה שפגיעתה הצפויה בו כה קשה ודרמטית. כן נטען כי למבקש אין חלופות לעיבוד אדמתו זולת העובדים הזרים; וכי ניתן היה להמיר את הסנקציה הקשה שהוטלה עליו בסנקציות פוגעניות פחות, כדוגמת הטלת קנס מינהלי, שלילת ההיתרים על תנאי וכיו"ב. עוד טוען המבקש כי אין לו כל קשר לאירועים עליהם מתבססת ההחלטה, אשר אירעו לפני שנים רבות ובטרם ניתן לו היתר להעסקת עובדים זרים. הוא מוסיף כי מאז שקיבל את ההיתר – העובדים הזרים משבחים ומעריכים את יחסו המכבד כלפיהם.

בכל הנוגע למאזן הנוחות, נטען כי עשרות מבני משפחתו של המבקש מתפרנסים מהמשק של המשפחה, וכי כוח האדם העיקרי עליו מבוססת עבודת המשק הוא העובדים הזרים, שבלעדיהם לא ניתן יהיה לקיימו. המבקש מדגיש כי מאחר שמדובר במשק חקלאי רחב היקף אשר יש צורך לעבדו עם טרקטור, הרי שהעסקת עובדים פלסטינים אינה מהווה פתרון ראוי שכן המדינה לא מאפשרת להם לקבל רישיון לעבודה בטרקטור. כך גם, קשה מאוד לגייס עובדים ישראלים לעבוד בחקלאות. משכך, החלטת הממונה צפויה להוביל לנזק משמעותי ובלתי הפיך במבקש ובמשפחתו.

מן העבר השני, יש להתחשב בכך ששני האירועים נושא החלטת הממונה התרחשו לפני שנים רבות, שעובדים זרים רבים שבים ומצהירים שהמבקש מתייחס אליהם בכבוד ובדרך ראויה, ושמאז התרחשות האירועים לא הייתה כל תלונה על יחס לא ראוי מצדו של המבקש לעובדים זרים. על כן, טוען המבקש, לא צפוי להיגרם נזק מעיכוב ביצוע פסק הדין.

10.המשיבים – שר הפנים, רשות האוכלוסין וההגירה ומנכ"ל רשות האוכלוסין וההגירה, מתנגדים לקבלת הבקשה. לטענתם, סיכויי הערעור להתקבל אינם גבוהים. זאת מאחר שכפי שקבע בית משפט קמא – לנוכח הממצאים בדבר התנהלותו הפוגענית והאכזרית של המבקש כלפי עובדים זרים, החלטת הממונה מוצדקת ועולה בקנה אחד עם תכלית חוק עובדים זרים. כן נטען כי החלטת הממונה ניתנה לאחר בחינה יסודית ומקיפה של הראיות שעמדו בפניו, ומשכך לא קמה עילה להתערב בה.

באשר למאזן הנוחות, נטען כי זה נוטה בבירור לעבר דחיית הבקשה. המשיבים מדגישים כי האירועים הקשים בהם נטל המבקש חלק פעיל, מעידים על התייחסות אכזרית לעובדים הזרים, ומצדיקים שלא לחדש את היתריו כדי להגן על העובדים הזרים, בהיותם אוכלוסייה מוחלשת שמתקשה לעמוד על זכויותיה. כן נטען כי מאזן הנוחות מחייב לכבד את שלטון החוק וההגנה על זכויות העובדים הזרים, בין היתר כדי לייצר הרתעה אפקטיבית כלפי המבקש עצמו וכלפי מעסיקים אחרים. בהקשר זה, מציינים המשיבים כי למבקש אין זכות מוקנית להעסקת עובדים זרים. עוד הם מוסיפים כי יש לתת משקל לכך שהחלטת הממונה לא שללה היתרים קיימים אלא קבעה שאין לחדשם; ולעובדה שניתנה למבקש תקופת התארגנות ארוכה בטרם כניסת ההחלטה לתוקף.

לבסוף, נטען כי החלטת הממונה לא שוללת מהמבקש את האפשרות להעסיק עובדים פלסטינים, אשר בשל היותם דוברי השפה ולא מנותקים ממשפחתם, האפשרויות לפגוע בהם פחותות. כמו כן, נטען כי ישנם בישראל זרים אחרים שניתן להעסיקם שלא על פי היתרים, ואשר בעקבות כך ניתנים פחות לניצול מצד המעסיקים.

דיון והכרעה

11.לאחר שנתתי דעתי לטענות הצדדים מזה ומזה, הגעתי למסקנה כי יש לדחות את בקשת המבקש.

הנחת המוצא היא כי אין בהגשת ערעור כדי להצדיק את עיכוב ביצוע פסק הדין עליו מערערים (תקנה 42 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000). על המבקש לסטות מכלל זה להוכיח כי סיכויי הערעור להתקבל טובים וכי מאזן הנוחות נוטה לטובתו, במובן זה שדחיית הבקשה תגרום לו נזק בלתי הפיך או שיהיה קושי ממשי להשיב את המצב לקדמותו. בין שיקולים אלה מתקיים יחס של "מקבילית הכוחות" (ראו, למשל: עע"מ 1649/23 עיריית פתח תקווה נ' קופל, פסקה 8 (14.3.2023); עע"מ 6937/22 בית חב"ד שכונת רחובות ההולנדית ש נ' דונגי, פסקה 6 (2.11.2022)).

12.באשר לסיכויי הערעור – מבלי לקבוע מסמרות, נראה כי אלה אינם מן המשופרים. כפי שציין בית משפט קמא בפסק דינו, לגורמי האכיפה מוקנה שיקול דעת רחב בהפעלת סמכויותיהם. בהתאם, התערבות בית המשפט בהחלטה מינהלית של גורמי האכיפה מצומצמת מאוד ושמורה למקרים חריגים, בהם נפל בהחלטה פגם מהותי היורד לשורש ההליך. האמור נכון ביתר שאת כאשר מדובר בהליך אכיפה סדור שכלל שימוע (ראו: בג"ץ 2376/22 עו"ד הר שמש נ' הממונה על התחרות ברשות התחרות, פסקה 6 (20.06.2022); בג"ץ 5961/21 מוחסן נ' שר הבינוי והשיכון, פסקה 13 (1.11.2021)).

בענייננו, עיון בהחלטת הממונה מלמד כי מדובר בהחלטה מנומקת וסבירה המבוססת על תשתית ראייתית מספקת לכאורה, וכי נשקלו במסגרתה מכלול השיקולים הצריכים לעניין. משכך, על פני הדברים, נראה כי הסיכויים שערכאת הערעור תתערב בהחלטה זו הם נמוכים.

13.גם מאזן הנוחות אינו נוטה בבירור לטובת המבקש. אני מוכנה להניח כי כניסתה של החלטת הממונה לתוקף צפויה להעמיד את המבקש בפני קושי רב בהפעלת המשק, ולפגוע באופן משמעותי בפרנסתו ובפרנסת בני משפחתו. עם זאת, מן העבר השני יש לייחס משקל לכך שככל שיעוכב ביצוע ההחלטה ויתאפשר למבקש להמשיך להעסיק עובדים זרים – יש סכנה כי הדבר יוביל לפגיעה בהם בדומה לפגיעות העבר המיוחסות למבקש.

ודוקו – החלטת הממונה מבוססת על ראיות מינהליות המצביעות על מעורבותו של המבקש בשני אירועים חמורים ביותר בהם נפגעו זכויותיהם הבסיסיות של העובדים הזרים ואף נשללה חירותם. לא זו אף זו, מראיות אלה עולה כי המבקש אף היה שותף לביצוע פעולות שנועדו להסתיר את הפגיעה בעובדים הזרים ולסכל את אפשרותם של גורמי האכיפה לבקר את ההתנהלות שלו ושל אביו. במצב דברים זה, קיים חשש לא מבוטל להישנותם של מעשים דומים מצד המבקש, באופן שעלול להביא לפגיעה נוספת בזכויות עובדים זרים או לפגיעה בראיות ככל שיעוכב ביצוע החלטת הממונה עד להכרעה בערעור.

בנסיבות אלה, ובשים לב לאמור לעיל ביחס לסיכויי הערעור, לא מצאתי כי יש בשיקולי מאזן הנוחות כדי להטות את הכף לעבר קבלת הבקשה.

14.הבקשה נדחית אפוא. הצו הארעי שניתן בהחלטתי מיום 11.5.2023 – מבוטל בזאת. המבקש יישא בהוצאות המשיבים בסך של 4,000 ש"ח.