עע"מ 7840-23 עע"מ 7840-23

לפניי בקשה לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כב' השופט הבכיר מ' רניאל) מיום 3.7.2023 בעת"מ 67850-03-23, בו התקבלה עתירה מינהלית שהגישו המשיבים 3-1 נגד החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז צפון לדחות את התנגדויותיהם ביחס לתכנית מתאר מקומית "כאבול – שכונת צפון מערבית – ג/22109".

רקע והשתלשלות העניינים

1.בשנת 2011 אושרה תכנית מתאר מקומית ליישוב כאבול שבגליל המערבי (תכנית מס' ג/16001"; להלן: התכנית הקודמת), ובשנת 2013 היא פורסמה למתן תוקף. התכנית הקודמת קבעה מתחמים לתכנון מפורט הכולל איחוד וחלוקה (פרק 3.3 להוראות התכנית). במסגרת זו, מתחם מס' 2 בתכנית הקודמת כלל בתוכו רצועת נחל ברוחב של 17 מטרים, שהוגדרה כ"שטח פתוח בבעלות ציבורית" (שצ"פ) (להלן: מתחם 2 ו-רצועת הנחל, בהתאמה).

פרק 3.5 לתכנית הקודמת קבע הוראות כלליות לעניין המתחמים. בכלל זאת, נקבע בתת-פרק ג.1. כי "הועדה המקומית תהיה רשאית לשנות בתכנית... את גבולות המתחמים לאיחוד וחלוקה המסומנים בתכנית זו בכפוף לחוות דעת שמאית ובכפוף לתנאים הבאים..." (להלן: הוראות השינוי).

2.בחודש מרץ 2019 הפקידה המבקשת 1 – הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז צפון (להלן: הוועדה המחוזית או הוועדה), תכנית מתאר עדכנית "כאבול – שכונת צפון מערבית – ג/22109", שמטרתה הקמת שכנות מגורים חדשה בצפון-מערב היישוב כאבול (להלן: התכנית החדשה או התכנית). התכנית החדשה שינתה חלק מהוראות התכנית הקודמת. בכלל זאת שונו גבולות מתחם 2 והוחרג מהם שטח רצועת הנחל.

3.התכנית החדשה הופקדה לראשונה בשנת 2019. לאחר שנשמעו התנגדויות ובוצעו שינויים, הוחלט בשנת 2021 להפקידה מחדש להתנגדויות הציבור. במסגרת זו, הגישו המשיבים 3-1 (להלן: המשיבים) – המחזיקים בזכויות בעלות בחלקות הנכללות במלואן או בחלקן בתכנית החדשה ובתכנית הקודמת – את התנגדויותיהם. עיקר התנגדויות המשיבים עסק בהחרגת רצועת הנחל מתחום התכנית החדשה וממתחם האיחוד והחלוקה, באופן שסותר את התכנית הקודמת.

4.ביום 8.6.2023 דחתה ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית את התנגדויות המשיבים. בנמקה את החלטתה, ציינה הוועדה כי עיקר הטענות שהעלו המשיבים נגעו לאי-הכללת שטחים בתחום התכנית או בתחום האיחוד והחלוקה. אולם, כך הובהר, אין זכות קנויה להיכלל בתחום התכנית או בתחום האיחוד והחלוקה. בנוסף, ציינה הוועדה כי שטח רצועת הנחל מיועד לתכנון מפורט מחוץ לתכנית, בהתאם לתכנית אב לניקוז שהוכנה ביוזמת המועצה המקומית. כן צוין כי בעת התכנון המפורט יוחלט על התוואי של הרצועה וייקבע רוחבו הסופי, כאשר השטח שלא נדרש להסדרת הנחל ישוחרר ככל הנראה לפיתוח. מכל מקום, הובהר כי בשלב זה הוחלט שלא לכלול את תוואי רצועת הנחל בתחום התוכנית. אם בכך לא די, הוסיפה הוועדה כי שטח רצועת הנחל המיועד למעבר תשתיות נועד לשרת את כל היישוב ולא רק את השכונה, ולכן אין הצדקה לכלול אותו בתחום תכנית האיחוד והחלוקה. עוד הוסיפה הוועדה כי ודאי שאין מקום להוסיף את רצועת הנחל לתחום האיחוד והחלוקה רק כדי שתשמש כמקור לפיצוי בעלי קרקעות עקב הפקעת שטחים.

5.על רקע החלטה זו, הגישו המשיבים ביום 7.9.2022 עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי בחיפה (עת"מ 15414-09-22; להלן: העתירה הקודמת). ביום 6.12.2022 הסכימו הצדדים, בהמלצת בית המשפט, כי ועדת המשנה להתנגדויות תקיים דיון חוזר בשתי סוגיות תכנוניות: "הספק בדבר שווי הקרקע בתחום רצועת הנחל וההנחה שהתכנית הקודמת הקנתה לבעלי קרקע בתחום רצועת הנחל, זכויות תכנוניות". כן הסכימו הצדדים כי תינתן למשיבים אפשרות להשלמת טיעון. הסכמה זו קיבלה תוקף של פסק דין.

6.ביום 28.12.2022 הגישו המשיבים בהתאם להסכמה הנ"ל השלמת טיעון. הם טענו כי על אף שהתכנית החדשה נקראת "תכנית מיתאר מקומית", למעשה מדובר בתכנית מפורטת לתכנית הקודמת הנגזרת ממנה. משכך, נטען כי החרגת רצועת הנחל מהתכנית החדשה מהווה שינוי שלא כדין של המתחמים שנקבעו בתכנית הקודמת, ובפרט של מתחם 2. כן נטען כי החרגת רצועת הנחל משטח מתחם 2 נעשתה שלא בהתאם להוראות השינוי שנקבעו בתכנית הקודמת. משכך, הרי שהיא נעשתה בחוסר סמכות ודינה להתבטל.

מעבר לכך, טענו המשיבים כי ייעוד רצועת הנחל בתכנית הקודמת כחלק מהמתחם לתכנון מפורט, יצר אצלם ציפייה לגיטימית וזכות קנויה לכך שחלק זה של אדמותיהם ייכלל בתחם התכנון המפורט. לכן, החרגתה של רצועה זו מהתכנית החדשה מצריכה הנמקה מספקת מצד הוועדה. כן נטען כי אף אם החרגת רצועת הנחל נעשתה בסמכות, עדיין מדובר בפעולה בלתי סבירה בעליל הפוגעת באופן לא מידתי במשיבים. זאת, הואיל והחרגתה הביאה להעלאה ניכרת באחוז ההפרשות לצרכי ציבור מכלל שטח התכנית, באופן שגרם לפגיעה קשה בקניינם של בעלי הקרקעות.

7.לאחר שהוועדה המחוזית דנה פעם נוספת בטענות המשיבים, היא החליטה ביום 9.2.2023 לדחות את התנגדויותיהם. בהחלטתה חזרה הוועדה על עיקר נימוקיה בהחלטה הקודמת, לפיהם אין זכות קנויה להיכלל בשטחי התכנית או בשטחי האיחוד והחלוקה; ושטח רצועת הנחל עתיד להיות מתוכנן בנפרד בהתאם לתכנית אב לניקוז, ומכל מקום ייערך לגביו תכנון מפורט.

זאת ועוד, בהחלטה צוין כי קביעת גבולות התכנית היא מעשה תכנוני המשלב שיקולים רבים, לרבות קביעות קודמות, טופוגרפיה, יצירת מרקם שכונתי ועוד. הוועדה הדגישה כי השיקול שבשלו רצועת הנחל לא נכללה בתכנית היה שיקול תכנוני ולא שמאי. בהקשר זה הובהר כי רצועת הנחל כי היא בגדר תשתית "על-שכונתית" ואף "על-יישובית", שאינה נדרשת לתפקוד השכונה, ואשר יש לתכננה בנפרד תוך התייחסות להיבטים סביבתיים, ניקוזיים, נופיים ועוד. כן הובהר כי יש לתכנן את רצועת הנחל בראיה כוללת של כל הנחל, ולא לתכנן מקטעים בודדים ממנו. עוד הדגישה הוועדה כי בחינה על פי זכויות קניין תוביל למעשה לתכנון לא נכון של הנחל.

באשר לטענות הספציפיות שהעלו המשיבים בהשלמת הטיעון, ציינה הוועדה ראשית כי התכנית החדשה הופקדה ונידונה כתכנית מתאר מקומית ולא כתכנית מפורטת, והדבר אף מופיע במפורש בהחלטה לאשרה. על כן, התכנית החדשה והתכנית הקודמת מצויות באותו מדרג היררכי, ושתיהן מאושרות על ידי הוועדה המחוזית. ברי כי לוועדה המחוזית יש סמכות מלאה לאשר תכניות מתאר החורגות מתכניות שאושרו בעבר, ובלבד שאלה תואמות את התכנון הארצי והמחוזי. בנוסף, חזרה הוועדה והדגישה כי קיים צורך בתכנון נפרד ועצמאי של רצועת הנחל, הלוקח בחשבון את מכלול ההיבטים של הנחל לכל אורכו; וכי אין כל סיבה לכרוך בין תכנון הנחל לבין תכנון השכונה. על כן, הובהר כי החרגת רצועת הנחל מהתכנית מצויה במתחם שיקול הדעת התכנוני של הוועדה.

באשר לטענה כי יש לכלול את רצועת הנחל בשטח האיחוד והחלוקה כדי להקטין את אחוז ההפרשה לצרכי ציבור, צוין כי טענה זו סותרת את ההלכה הפסוקה. כך, בהתאם לפסיקה מתחם האיחוד והחלוקה נקבע לפי שיקול דעת המוסד המתכנן, כאשר נקודת המוצא התכנונית היא כי אין לכלול במתחם זה שטחים כלל-יישוביים. כן הודגש בהקשר זה כי כאשר מבחינה תכנונית שטח מסוים אינו ראוי להיכלל במתחם האיחוד והחלוקה מאחר שאין לראותו כחלק אינטגרלי בעל זיקה תכנונית מהותית וישירה, הרי שלא ניתן להצדיק את הכללתו במתחם רק לשם פיצוי בעלי הקרקעות.

8.על החלטה זו הגישו המשיבים עתירה מינהלית נוספת לבית המשפט המחוזי בחיפה נגד הוועדה המחוזית ומשרד הבינוי והשיכון (הם המבקשים בבקשה דנן; להלן: המבקשים), וכן נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה שפלת הגליל (המשיבה 4; להלן: הוועדה המקומית) והמועצה המקומית כאבול (המשיבה 5). בתמצית, טענו המשיבים כי הנימוק המרכזי עליו מבוססת החלטת הוועדה – לפיו רצועת הנחל מהווה פונקציה כלל-יישובית – חורג מההסכמות אליהן הגיעו הצדדים בעתירה הקודמת, וממילא הוא שגוי; כי לא ניתנה להם זכות טיעון בעל-פה בדיון שהתקיים לפני הוועדה; כי החרגת רצועת הנחל מהתכנית החדשה, תוך שינוי התכנית הקודמת, מהווה פגיעה קשה באינטרס ההסתמכות שלהם; וכי חרף שמה, התכנית החדשה היא במהותה ובתכליתה תכנית מפורטת הכפופה להוראות התכנית הקודמת.

פסק דינו של בית משפט קמא

9.בפסק דינו מיום 3.7.2023 קיבל בית משפט קמא את העתירה. הוא הבהיר כי יש להבחין בין "זכויות תכנוניות" – אליהן התייחסה הסכמת הצדדים בעתירה הקודמת, לבין "זכויות מוקנות". הוא ציין כי אומנם בהתאם לפסיקה אין זכות מוקנית להיכלל בשטח תכנית מתאר, ואולם פסיקה זו אינה מתייחסת למקרים בהם בעלי קרקעות ששטחיהם נכללו תחילה בתכנית בניין העיר, הוצאו ממנה בתכנית מאוחרת הממשיכה את אותו הליך תכנוני. לגישת בית המשפט, במקרה דנן לבעלי הקרקעות יש זכויות שנוצרו להם על ידי התכנון הקודם ואשר יצרו ציפייה והסתמכות. משכך, נקבע כי לא ניתן להסתפק בטענה כי למשיבים אין זכויות מוקנות, תוך התעלמות מכך שהתכנית הקודמת כללה את קרקעות המשיבים ויצרה להם זכויות תכנוניות.

בית המשפט הוסיף וציין כי אומנם הוועדה המחוזית מוסמכת לשנות את התכנית הקודמת, ואולם יש לבחון את שיקול הדעת של הוועדה בעת הפעלת סמכות זו. לעניין זה צוין כי שינוי תכנית מתאר קודמת יהיה מוצדק יותר ככל שמדובר בתכנית שאושרה לפני עשרות שנים, וכאשר התכנית העדכנית עונה לצרכי תכנון עכשוויים; או כאשר התכנית הקודמת עסקה בחלק קטן מהיישוב בעוד שהתכנית העדכנית מבקשת להתאים את התכנון לעקרונות כלליים. בית המשפט סבר כי בענייננו שיקולים אלה אינם מתקיימים. עוד הובהר כי התוכנית החדשה ציינה במפורש כי היא מהווה תכנון מפורט של התכנית הקודמת. משכך, היחס בין שתי התכניות הוא יחס של השלמה בין תכנית כוללת לתכנית מפורטת. על כן, הגיע בית המשפט למסקנה כי כל שינוי של התכנון הכולל שנעשה לאחר הליך ארוך ולפני שנים מעטות, מחייב נימוקים חזקים יותר; ואין די בעצם סמכותה של הוועדה ובעובדה שלמשיבים אין זכויות מוקנות אלא רק זכויות תכנוניות.

זאת ועוד, בית המשפט ציין כי התכנית הקודמת צפתה את האפשרות של שינוי המתחמים, ומשום כך קבעה כללים כיצד יבוצע השינוי (הם הוראות השינוי). לגישתו, התעלמות הוועדה כיום מהחלטתה התכנונית המושכלת בתכנית הקודמת, הן לגבי גבולות המתחמים והן לגבי הדרך לשינוים, מחייבת הנמקה נרחבת בדבר השיקולים התכנוניים שהשתנו מאז שאושרה התכנית הקודמת. חרף זאת, בענייננו לא הציגה הוועדה כל נימוק מלבד העובדה שהיא מוסמכת לשנות את המתחמים.

עוד הוסיף בית המשפט כי במסגרת התכנית הקודמת, נקבעה רצועת הנחל כשצ"פ במתחם 2, באופן המעיד על זיקה ישירה בינה לבין השכונה. כלומר, בתכנית הקודמת כבר קבעה הוועדה שרצועת הנחל היא חלק אינהרנטי מהתכנית וכי יש לכלול אותה בתכנית השכונה, וממילא גם בפיצוי בעלי הקרקע. משכך, דחה בית המשפט את טענת הוועדה להיעדר זיקה בין רצועת הנחל לבין השכונה. הוא הוסיף כי מעבר לאמירה בעלמא, לא הציגה הוועדה כל נימוק המלמד כי רצועת הנחל היא תשתית על-שכונתית ועל-יישובית, וכי היא אינה נחוצה לתפקוד השכונה. בית המשפט אף ציין כי לא ניתן כל הסבר כיצד הפכה רצועת הנחל משטח שהוגדר כשצ"פ במתחם 2 בתכנית הקודמת, לתשתית ארצית – וזאת בתוך שנים ספורות. אם בכך לא די, ציין בית המשפט כי העלאת הנימוק לפיו רצועת הנחל היא תשתית יישובית או ארצית חורגת מהסכמת הצדדים בעתירה הקודמת, ומשכך לא ניתנה למשיבים אפשרות להתייחס לנימוק זה בהשלמת הטיעון. על כן, קבע בית המשפט כי דין נימוק זה להתבטל.

לנוכח האמור, קיבל בית משפט קמא את העתירה וקבע כי התנגדויות המשיבים לעניין החרגת רצועת הנחל מהתכנית וממתחם האיחוד והחלוקה יתקבלו. בהתאם, בוטל אישור התכנית החדשה, והדיון הוחזר לוועדה המחוזית כדי שתבחן כיצד תוצאה זו משנה את התכנית.

10.ביום 28.8.2023 הגישו המבקשים בקשה לבית משפט קמא לעיכוב ביצוע פסק הדין עד להכרעת בית משפט זה בבקשה לעיכוב ביצוע שבכוונתם להגיש במקביל להגשת ערעור על פסק הדין. בבקשה צוין כי לאור פסק הדין, צפויה הוועדה המחוזית להתכנס לדון בתכנית החדשה ביום 17.10.2023, וזאת אלא אם כן יינתן עיכוב ביצוע. ביום 12.9.2023 דחה בית משפט קמא את הבקשה, משלא מצא כי מאזן הנוחות נוטה לטובת המבקשים.

11.ביום 30.10.2023 הגישו המבקשים ערעור על פסק הדין ולצדו בקשה לעיכוב ביצוע – היא הבקשה המונחת לפניי. בבקשה מבהירים המבקשים כי הדיון שהיה אמור להתקיים בוועדה המחוזית ביום 17.10.2023 נדחה בשל המצב הביטחוני, ובשלב זה טרם נקבע מועד חדש. כן הובהר כי בנסיבות אלה, ולנוכח המצב הביטחוני השורר במדינה, מוגשים הערעור והבקשה לעיכוב ביצוע רק עתה.

טענות הצדדים

12.לטענת המבקשים, הן סיכויי הערעור להתקבל והן מאזן הנוחות מצדיקים את עיכוב ביצוע פסק הדין. באשר לסיכויי הערעור, מעלים המבקשים מספר טענות עיקריות. ראשית, נטען כי בית משפט קמא חרג מגבולות הביקורת השיפוטית כאשר התערב בשיקול הדעת המקצועי של מוסד התכנון המוסמך בשאלה תכנונית מובהקת. לעניין זה, טוענים המבקשים כי בית המשפט קבע שיש להכליל את רצועת הנחל במתחם האיחוד והחלוקה בניגוד לקביעותיה המפורשות של הוועדה לפיהן מדובר בשטח כלל-עירוני שלא נועד לשרת רק את התכנית החדשה, ואף קיימת בעניינו "תכנית אב לניקוז" של כלל האזור. כן נטען כי בית המשפט המיר למעשה את שיקול דעתו של המוסד התכנוני בשיקול דעתו שלו, כשקבע כי רצועת הנחל דווקא כן נדרשת לצרכי השכונה ועליה להוות חלק ממתחם האיחוד והחלוקה.

שנית, נטען כי פסק הדין מעניק מעמד בכורה לתכנית הקודמת על פני התכנית החדשה והמאוחרת יותר, על אף ששתי התוכניות הן בעלות מדרג היררכי זהה. המבקשים מציינים לעניין זה כי בהתאם לנורמות התכנון הקבועות בדין, הוועדה המחוזית היא בעלת מלוא הסמכות לאשר תכניות מתאר החורגות מתכניות שאושרו בעבר; וכי קביעת בית משפט קמא להעניק מעמד בכורה דווקא לתכנית הקודמת – זרה לדיני התכנון ונעדרת אחיזה בחוק. כך גם נטען כי קביעה זו נוגדת את ההיגיון התכנוני הבסיסי לפיו יש להתאים את התכנון בשטח לצרכי הציבור הדינמיים והמשתנים; מביאה לפגיעה יסודית בשיקול הדעת התכנוני של מוסדות התכנון ובגמישות הנדרשת לצורך עדכון תפיסות תכנוניות במרחב; ועלולה להגביל באופן ניכר את סמכות הוועדה המחוזית להתקין תכנית חדשה ושונה ביחס לתכנית קודמת, באופן שייצור קיבעון תכנוני.

שלישית, טוענים המבקשים כי קביעת בית משפט קמא ביחס לקיומן של "זכויות תכנוניות" שנוצרו עם הפקדת התכנית הקודמת היא קביעה הזרה לעולם התכנון, היא אינה מוכרת בדין, והיא מהווה בפועל חסם נורמטיבי מפני שינויה של תכנית קודמת באמצעות תכנית מאוחרת במדרג זהה. קביעה זו אף מתעלמת ממנגנון הפיצוי הסטטוטורי הקבוע בסעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, החל על מצב בו תכנית חדשה פוגעת בתכונות המקרקעין שנקבעו בתכנית קודמת.

רביעית, נטען כי קביעת בית משפט קמא לכלול את רצועת הנחל במתחם האיחוד והחלוקה, מנוגדת להלכה הפסוקה לפיה השיקולים הצריכים להנחות את מוסדות התכנון בשאלה אילו שטחים צריכים להיכלל במסגרת האיחוד והחלוקה הם תכנוניים גרידא, בעוד ששיקולים של פיצוי והשבחה הם בגדר שיקולים זרים. כן נטען כי קביעה זו חורגת מהפסיקה שלפיה אין לכלול במתחם האיחוד והחלוקה שטחים כלל-יישוביים או כלל-ארציים שאינם נחוצים תכנונית למתחם המקומי. מטעמים אלה, סבורים המבקשים כי סיכויי הערעור להתקבל גבוהים.

בכל הנוגע למאזן הנוחות, נטען כי הוא נוטה באופן מובהק לטובת עיכוב ביצוע פסק הדין. לעניין זה, טוענים המבקשים כי ביטול התכנית הקיימת יביא לפתיחתו מחדש של התהליך התכנוני כולו. זאת, שכן לצורך הכללת רצועת הנחל בתחום התכנית ובמתחם האיחוד והחלוקה יידרשו גורמי התכנון לפתוח את טבלאות ההקצאה והאיזון במתחם 2 המכיל עשרות בעלי קרקעות פרטיים, תוך השקעת משאבים ציבוריים משמעותיים. כל זאת, כאשר קיים ערעור תלוי ועומד אשר תוצאתו עשויה לייתר את הצורך בביצוע פעולות אלה; ובפרט בהתחשב בעמדת המבקשים לפיה אין הצדקה תכנונית לאישורה של התכנית בשינויים עליהם הורה בית המשפט. בנוסף, נטען כי ביטול התכנית הקיימת והפקדתה ופרסומה של תכנית חלופית עלולים לפגוע ביציבות המעשה התכנוני, תוך השלכה על צדדים שלישיים הנסמכים על תכנית המתאר העדכנית שחלה בשטח ושפורסמה ברשומות עוד ביום 10.5.2023. מנגד, נטען כי עיכוב ביצוע פסק הדין לא יגרום למשיבים נזק בלתי הפיך כלשהו.

יצוין כי הוועדה המקומית הודיעה כי היא תומכת בבקשת המבקשים לעיכוב ביצוע פסק הדין.

13.המשיבים מצדם סבורים כי יש לדחות את הבקשה. לטענתם, סיכויי הערעור להתקבל הם קלושים. כך, נטען כי בניגוד לטענות המבקשים, בית המשפט לא החליף את שיקול דעתה המקצועי של הוועדה בשלו, אלא רק פסל את הנימוק עליו התבססה הוועדה בדיעבד להצדקת פעילותה – לפיו רצועת הנחל מהווה פונקציה על-יישובית. הטעם לכך הוא ששנים מועטות לפני כן קבעה הוועדה במסגרת התכנית הקודמת כי רצועת הנחל היא בגדר שצ"פ שכונתי. עוד מדגישים המשיבים כי כפי שהבהיר בית המשפט, אין די בעובדה שהוועדה היא בעלת סמכות לסטות מהתכנית הקודמת, אלא יש לבחון כיצד הופעלה הסמכות – ובכך כשלה הוועדה.

המשיבים מוסיפים כי בית המשפט לא נתן מעמד בכורה לתכנית הקודמת על פני התכנית החדשה, אלא רק קבע כי שינוי התכנית הקודמת מחייב הנמקה נרחבת בדבר השיקולים התכנוניים שהשתנו מאז אישורה. על כן, הוא פסל את החלטת הוועדה להחריג את רצועת הנחל משטח התכנית מאחר שהוועדה לא נימקה החלטה זו באופן מספק ולא הצביעה על שינויים שהובילו לקבלתה.

באשר לטענת המבקשים לעניין הכרה ב"זכויות תכנוניות", מפנים המשיבים לקביעת בית משפט קמא לפיה אף אם אין לאדם "זכות מוקנית" להיכלל בתכנית משביחה, הרי שעדיין לא ניתן להתעלם מכך שהמשיבים נכללו בתכנית הקודמת אשר יצרה להם זכויות תכנוניות.

בנוסף, גורסים המשיבים כי יש לדחות גם את טענת המבקשים לפיה רצועת הנחל מהווה תשתית כלל-ארצית או כלל-עירונית שאינה נחוצה למתחם המקומי. לעניין זה, חוזרים המשיבים וטוענים כי בהתאם לתכנית הקודמת שאושרה על ידי הוועדה המחוזית עצמה – רצועת הנחל היא בגדר שצ"פ שכונתי. הם מוסיפים כי הכתרתה של רצועת הנחל כתשתית כלל-יישובית נוצרה בדיעבד לשם הכשרת הפעולה הפסולה של הוועדה.

באשר למאזן הנוחות, טוענים המשיבים כי הוא מטה את הכף לעבר דחיית הבקשה. לטענתם, החלטת הוועדה מיום 2.6.2022 שאישרה את התכנית החדשה, קבעה כי יש לערוך רה-ארגון באיחוד ובחלוקה ובטבלאות, בכפוף לשיתוף הציבור. בהחלטה נקבע כי מימוש התכנית ייעשה בשלבים הכוללים תכנית איחוד וחלוקה בסמכות הוועדה המקומית. המסקנה מכך היא כי קיום פסק הדין לא יביא לפתיחתן מחדש של טבלאות האיזון וההקצאה, ולא יהיה כרוך בהשקעת משאבים ציבוריים משמעותיים – בניגוד לטענת המבקשים. כן נטען כי מאחר שהחלוקה למגרשים צפויה להיעשות במסגרת תכנית עתידית בסמכות הוועדה המקומית, נכון לעת הזו שינוי גבולות התכנית בהתאם לפסק הדין לא יוצר מצב בלתי הפיך.

זאת ועוד, לטענת המשיבים עיכוב ביצוע פסק הדין יגרום עוול לכל תושבי היישוב. מדובר – כך נטען – בהליך תכנוני שהחל לפני יותר מעשור עם הפקדת התכנית הקודמת, כך שכל עיכוב נוסף משמעו פגיעה בתושבים. כמו כן נטען כי מפעם לפעם מתווספת בשטח בניה בלתי חוקית המציבה מכשול בפני מימוש התכנית וחלוקת מגרשי ההקצאה. לאור זאת, לעיכוב נוסף יש השלכה גם על הפן המעשי של יכולת מימוש החלוקה שתאושר.

לבסוף, נטען כי טענות המבקשים בדבר השלכה על צדדים שלישיים הנסמכים על תכנית המתאר העדכנית נטענו בעלמא; וכי ממילא צדדים שלישיים הנסמכים על התכנית הם בעלי הקרקעות הפרטיות בתחום התכנית – להם ניתנה הזדמנות להתייחס לסוגיה כאשר התוכנית פורסמה להגשת התנגדויות.

דיון והכרעה

14.לאחר שנתתי דעתי לטענות הצדדים מזה ומזה, אני סבורה כי דין הבקשה להתקבל. כידוע, נקודת המוצא היא כי אין בהגשת ערעור כדי להצדיק את עיכוב ביצוע פסק הדין עליו מערערים (תקנה 42 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין, התשס"א-2000). על המבקש לעכב את ביצוע פסק הדין להוכיח כי סיכויי הערעור להתקבל טובים וכי מאזן הנוחות נוטה לטובתו. בין שני שיקולים אלה מתקיים יחס של "מקבילית הכוחות", ואולם נהוג לראות במאזן הנוחות כבעל "מעמד בכורה" (ראו, למשל: עע"מ 1649/23 עיריית פתח תקווה נ' קופל, פסקה 8 (14.3.2023); עע"מ 3627/23 אוזן נ' שר הפנים, פסקה 11 (5.6.2023)). כמו כן, נקבע בפסיקה כי כאשר מדובר בהליך מינהלי, יש להביא בחשבון במסגרת בחינת מאזן הנוחות גם את השיקול של פגיעה באינטרס הציבורי (ראו: עע"מ 3553/17 אפקון בקרה ואוטומציה בע"מ נ' עיריית אשדוד, פסקה 11 (11.5.2017); עע"מ 5140/23 עמותת חסידי חוסני אלקואסמי נ' מדינת ישראל משרד החינוך, פסקה 13 (1.8.2023)).

15.באשר לסיכויי הערעור, מבלי לקבוע מסמרות, אין מדובר בערעור סרק נטול סיכוי. זאת מאחר שבמסגרת פסק הדין התערב בית משפט קמא בפועל בשיקול הדעת של הוועדה המחוזית שהחליטה לדחות את התנגדות המשיבים. בין היתר, הוא ביטל בפסק דינו (מהנימוקים שהובהרו בפסק הדין) את קביעת הוועדה לפיה שטח רצועת הנחל הוא בגדר תשתית "על-שכונתית" ואף "על-יישובית"; וכי קיים צורך בתכנונו בנפרד מתכנון השכונה ובראייה כוללת של כל הנחל.

קביעותיה של הוועדה התבססו לגישתה על שיקולים תכנוניים. כידוע בית המשפט ממעט להתערב בשיקולים כאלה, והוא אינו נוהג להחליף את שיקול דעתן של ועדות התכנון בשיקול דעתו שלו. התערבות בית המשפט בהחלטות של מוסדות תכנון היא לכן מצומצמת ביותר ושמורה למקרים בהם מתקיימות עילות מובהקות המצדיקות התערבות במעשה המינהלי, כדוגמת חריגה מסמכות, חוסר תום לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (ראו, למשל: בג"ץ 4375/19 מועצה אזורית מטה יהודה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פסקה 18 (18.5.2020); עע"מ 1044/21 אבו פרג' נ' ועדת המשנה להתנגדויות בוועדה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה, פסקה 9 (1.8.2021); עע"מ 3662/22 דניאל פז השקעות בע"מ נ' ועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה תל אביב, פסקה 23 (30.1.2023)). מבלי לחוות בשלב זה דעה ביחס לשאלה האם קמה עילה להתערבות במקרה דנן, הרי לאור האמור לעיל, נראה כי הערעור אינו ערעור סרק.

16.כאמור, השיקול העיקרי הוא השיקול של מאזן הנוחות. אני סבורה כי שיקול זה מטה את הכף לקבלת הבקשה. אם ביצוע פסק הדין לא יעוכב, הדבר עלול להביא להתנהלות הליכים שיהפכו מיותרים אם הערעור יתקבל. יפים לענייננו הדברים שנאמרו בעע"מ 2025/20 ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובניה נ' חוף הכרמל נופש ותיירות 89 בע"מ (14.6.2020): "[]דחיית הבקשה עלולה להוביל לקיום רצף של הליכים מיותרים, שתוצאתם אינה ודאית, ומעליהם מתהפכת חרב בדמות ערעור תלוי ועומד. קבלתו של הערעור – אם יתקבל – תרוקן ממשמעות את ההליכים הללו. במידה רבה, מטרתו של הערעור היא למנוע את השבת הדיון לוועדה המחוזית, תוך הותרת קביעותיה של ועדת המשנה בעניין התסקיר על כנן. דחיית הבקשה עלולה לסכל זאת, ולהוביל למצב שבו הוועדה המחוזית תדון בתסקיר, ותאלץ להציג הנחיות לתיקונו, ורק בדיעבד תתקבל עמדתה לפיה התסקיר אינו בר-תיקון" (שם, בפסקה 11. ראו גם: עע"מ 2279/19 הוועדה למתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל) נ' נוימן, פסקה 8 (22.5.2019); עע"מ 7329/21 ועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה מחוז צפון נ' י.ג.מ.ח ייזום והשקעות בע"מ, פסקה 15 (15.11.2021); עע"מ 7411/21 יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, חיפה נ' כהן, פסקה 16 (21.11.2021) (להלן: עניין כהן)).

בענייננו, דחיית הבקשה לעיכוב ביצוע תחייב את הוועדה המחוזית להתכנס ולדון בשינויים אותם יש לבצע בתכנית החדשה לנוכח קביעותיו של בית משפט קמא, לקבל החלטות בדבר שינויה ולפעול לפרסומה מחדש; כל זאת כאשר ייתכן שבסופו של דבר תתקבל עמדת המבקשים בערעור, וכל ההליך שיתקיים, על המשאבים הציבוריים שיושקעו בו, נערך לשווא.

בנוסף, שינוי התכנית החדשה בהתאם לקביעות בית משפט קמא עלול להביא להסתמכותם של צדדים שלישיים שאינם מודעים לקיומו של הליך הערעור, על השינויים שנערכו, באופן שעשוי להקשות על השבת המצב לקדמותו ככל שהערעור יתקבל (ראו: עע"מ 11061/04 הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה נ' עיריית קריית אתא, פסקה 3 (12.1.2005); עע"מ 3542/11 ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובניה נ' המועצה המקומית ערערה, פסקה 7 (6.6.2011); עע"מ 9352/16 ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה נ' אלבר ציי רכב בע"מ, פסקה 11 (22.12.2016); עניין כהן, בפסקה 16).

מן העבר השני, המשיבים לא הצביעו על נזק משמעותי וקונקרטי שעלול להיגרם להם בעקבות קבלת הבקשה לעיכוב ביצוע. הנזק העיקרי הנטען על ידי המשיבים נובע מעיכוב נוסף של ההליך התכנוני ביישוב. אכן, אין להקל ראש בעיכוב כזה ובחשיבות ההתקדמות ההליך התכנוני, אולם מנגד יש להביא בחשבון את השלב בו מצוי ההליך התכנוני ואת פרק הזמן הכולל שיידרש לביצוע תכנית המתאר המקומית (כאשר בהוראות התכנית החדשה נכתב בסעיף 7.2 כי הזמן המשוער לביצועה הוא 12 שנים מיום אישורה). לאור כל אלה, אינני סבורה כי העיכוב הצפוי להתרחש עקב קבלת הבקשה לעיכוב ביצוע הוא משמעותי במידה כזו המטה את הכף לטובת המשיבים. מעבר לכך, אם ההליך התכנוני יימשך בהתאם לפסק דינו של בית משפט קמא, ובסופו של דבר הערעור יתקבל – הדבר עלול לגרום לעיכוב משמעותי יותר מאשר אם ההליך יוקפא.

17.אשר על כן, הבקשה מתקבלת כך שפסק דינו של בית המשפט המחוזי מיום 3.7.2023 יעוכב עד להכרעה בערעור. בנסיבות העניין לא ראיתי מקום לעשות צו להוצאות.