עע"מ 6404/11 ודאד טוויל ן11 אח' נ. משרד הפנים -רשות האוכלוסין

השופטת ע' ארבל:

ערעור על פסק דינו של בית משפט לעניינים מנהליים בירושלים (כבוד השופטת נ' בן אור) בעת"מ 1527-05-11 מיום 2.8.11, אשר דחה את עתירת המערערים נגד החלטת משרד הפנים שלא לאשר את שדרוג מעמדו של המערער 2 למעמד ארעי מסוג א/5, ונגד החלטת ועדת ההשגה לזרים אשר דחתה את ההשגה שהגישו נגד החלטת משרד הפנים.

העובדות

1.

מלוא העובדות וההליכים פורטו באריכות בפסק דינו של בית המשפט קמא ולכן אפרט בתמצית רק את עיקרי הדברים הדרושים לענייננו. המערערת 1 (להלן: המערערת ), ילידת שנת 1968, היא תושבת ירושלים ובעלת רישיון לישיבת קבע בישראל. המערער 2 (להלן: המערער ) הוא בעלה, יליד חברון, שנת 1963, הרשום במרשם האוכלוסין של האזור. השניים נישאו בשנת 1983 ולהם 10 ילדים, המערערים 3 - 12, שהם תושבי קבע במדינת ישראל.

2.

המערערים הגישו לראשונה בקשה לאיחוד משפחות בשנת 1994. לאחר שהתבקשו על-ידי המשיב להמציא מסמכים שונים, נדחתה בקשתם בשנת 1997 מן הטעם שלא הוכיחו קיומו של מרכז חיים בישראל. על החלטה זו הגישו המערערים מספר עררים שנדחו על-ידי המשיב. בהמשך, בשנת 1997, במענה לאחת מפניות המערערים, הודיע להם המשיב כי לאחר בדיקה יסודית נוספת בעניינה של המערערת, נמצא שלמעשה היא חדלה להיות תושבת קבע בישראל, שכן התברר כי היא העתיקה את מרכז חייה לחברון לתקופה העולה על 7 שנים (בין מועד נישואיה בשנת 1983 ועד לשנת 1995, אז שבה להתגורר בירושלים). דהיינו, תושבותה של המערערת פקעה זה מכבר, ולכן ממילא לא ניתן לאשר את בקשתה לאיחוד משפחות. ערר שהגישו המערערים על החלטה זו נדחה על-ידי המשיב. ערר שהגישה המערערת בעניין פקיעת תושבותה בהמשך – נדחה אף הוא.

3.

בעקבות נוהל שרנסקי מיום 15.3.00 (נוהל השבת תושבות, שהוגש במסגרת תצהיר מטעם משרד הפנים בבג"ץ 2227/98 המוקד להגנת הפרט נ' משרד הפנים )

החליט המשיב, ביום 1.5.00, להשיב למערערת את רישיונה לישיבת קבע, וזאת מאחר שהוכיחה קיום מרכז חיים בישראל במשך שנתיים (בהתאם לסעיף 3(א) לנוהל). עוד באותו היום הגישו המערערים ערר נוסף לעניין סירוב בקשתם לאיחוד משפחות. לאחר בירור, הודיע המשיב ביום 1.11.00 על אישור בקשת המערערים לאיחוד משפחות וביום 5.11.2000 הונפק למערער היתר מת"ק לתקופה של שנה.

4.

בהמשך ביקש המערער להאריך את ההיתר שברשותו אלא שהליך פלילי שנפתח נגדו הביא לעיכוב בטיפול בבקשה. בהמשך הורשע המערער במיוחס לו, נערכו על-ידי המשיב בירורים נוספים – ביטחוניים ואחרים – ביחס לבקשתו להאריך את ההיתר, ובסופו של דבר, ביום 21.11.02, הונפק לו היתר מת"ק לשנה. ממועד זה ועד היום, היתרי המת"ק שברשות המערער מחודשים על-ידי המשיב מעת לעת.

5.

ביום 17.2.10 פנו המערערים למשיב בבקשה לשדרג את מעמדו של המערער למעמד ארעי מסוג א/5. המשיב דחה את הבקשה בנימוק שהבקשה לאיחוד משפחות אושרה לראשונה ביום 1.11.00. ממועד זה ועד ליום 12.5.02, מועד קבלת החלטת הממשלה מספר 1813 (שעוגנה בחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003. להלן: חוק הוראת השעה ), לא צבר המערער 27 חודשי היתרי מת"ק ולכן לא ניתן לשדרג את מעמדו למעמד ארעי כמבוקש על-ידו.

6.

המערערים השיגו על החלטת המשיב לפני ועדת ההשגה לזרים, שדחתה את השגתם ביום 17.3.11. בהחלטה מנומקת ומפורטת, קבעה יו"ר ועדת ההשגה (עו"ד ש' בן שאול ויס), בין היתר, כי למעשה אין חולק שבמועד הקובע לפי החלטת הממשלה וחוק הוראת השעה – 12.5.02, למערער לא היה מעמד של תושב ארעי ואף לא היו ברשותו היתרי מת"ק למשך 27 חודשים, כי אם פחות מכך. מכאן שעל-פי ההליך המדורג לקבלת רישיון קבע (במסגרת בקשת איחוד משפחות), לא ניתן לשדרג את מעמדו ולהעניק לו יותר מהיתרי מת"ק. עוד נקבע כי גם אין לומר שאי-שדרוג מעמדו של המערער נבע מטעות או מעיכוב בלתי מוצדק מצד המשיב, בתקופה שבין אישור הבקשה לאיחוד משפחות (1.11.00) ועד למועד הקובע (12.5.02). כך, גם לא נפל פגם בהתנהלות המשיב בתקופה שבין הגשת הבקשה (בשנת 1994) ועד לאישורה (1.11.00). מכאן, כך מסקנתה, שאין בנמצא הצדקה לקצר את ההליך המדורג ולשדרג את מעמדו של המערער.

7.

בעקבות זאת הוגשה העתירה המנהלית מושא הערעור שלפנינו. גם בית משפט לעניינים מנהליים (השופטת נ' בן אור) לא מצא כי נפל פגם כלשהו באופן התנהלותו הדיונית של המשיב, לא בפרק הזמן שחלף ממועד הגשת הבקשה ועד לאישורה, ולא בפרק הזמן שחלף ממועד אישור הבקשה ועד למועד הקובע. עוד נקבע כי אין עוגן לטענת המערערים כי יש להחיל את נוהל שרנסקי רטרואקטיבית, וכפועל יוצא מכך לראות את בקשתם של המערערים לאיחוד משפחות כאילו אושרה קודם למועד שבו אושרה בפועל, באופן שיביא לשדרוג מעמדו של המערער. על סמך האמור, דחה בית המשפט את העתירה.

8.

מכאן הערעור שלפנינו. המערערים מפנים להלכות המאפשרות לקצר את תקופת 27 החודשים, הנדרשת לצורך קבלת מעמד ארעי, בנסיבות שבהן חל עיכוב בלתי מוצדק מצד המשיב בטיפול בבקשה לאיחוד משפחות. לדעתם, יש להחיל הלכות אלה בעניינם הואיל ועקב טיפולו הרשלני של המשיב בבקשתם בתקופה שבין מועד הגשתה לבין אישורה, לא שודרג מעמדו של המערער. על-פי הטענה, בתקופה שבין הגשת הבקשה (1994) לאישורה (1.11.00) התקבל נוהל שרנסקי (15.3.00), שהביא להשבת תושבותה של המערערת ובעקבות זאת לאישור בקשתם לאיחוד משפחות. לדעתם, יש להחיל את נוהל שרנסקי באופן רטרואקטיבי, ולראות בבקשתם לאיחוד משפחות כאילו אושרה קודם למועד אישורה בפועל, כך שיתאפשר לראות במערער כמי שצבר 27 חודשים של היתרי מת"ק, המזכים אותו בשדרוג מעמדו. כל התנהלות שונה בעניינם עולה, לדעתם, כדי רשלנות בטיפול בבקשתם.

9.

המשיב סבור כי אין עילה להתערב בהחלטת בית המשפט קמא. הוא חוזר על כך שבמועד הקובע לפי החלטת הממשלה וחוק הוראת השעה, לא היה בידי המערער רישיון לישיבת ארעי, שכן טרם "צבר" 27 חודשי היתרי מת"ק. לכן אין הוא זכאי לשדרוג מעמדו. הוא מוסיף כי לא מתקיימות בעניינם של המערערים הנסיבות החריגות המאפשרות לשקול את קיצור התקופה, ועניין זה הוכרע באופן ברור בוועדה להשגה לזרים ובבית המשפט קמא, משנקבע כי לא נפל כל פגם בטיפול בבקשת המערערים.

10.

יצוין כי לאחר הדיון בערעור, הגיש המשיב לבקשתנו את נוהל שרנסקי, שנמצא במוקד המחלוקת בין הצדדים.

הכרעה

11.

תחילה נעמוד על עיקרי התשתית הנורמטיבית הצריכה לעניין. הקניית מעמד בישראל לתושב זר במסגרת בקשה לאיחוד משפחות נעשית בהליך המכונה "הליך מדורג", שהתווה בנהלים שהוציא משרד הפנים (ראו בג"ץ 3648/97 סטמקה נ' משרד הפנים , פ"ד נג(2) 728 (1999)). בכל הנוגע לתושבי האזור, קבע נוהל הטיפול במתן מעמד לבן זוג זר הנשוי לתושב קבע, עד לשנת 2002, שלוש תקופות ביניים למתן היתרים. בשלב הראשון שלאחר אישור הבקשה לאיחוד משפחות, ניתן למבקש היתר מת"ק למשך שנה ולאחר מכן מוארך ההיתר למשך 15 חודשים נוספים, ובסך הכל למשך 27 חודשים. בתום 27 חודשים של היתרי מת"ק, משודרג מעמדו של המבקש וניתן לו רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5 למשך שנה, אשר מוארך פעמיים נוספות, למשך שנה בכל פעם. כל שלב במסגרת ההליך המדורג כפוף להיעדר מניעה פלילית או ביטחונית וכן להמשך קיום מרכז חיים בישראל. תקופת ההליך המדורג לקבלת רישיון ישיבת קבע במסגרתו של איחוד משפחות נמשך, אפוא, חמש שנים ושלושה חודשים.

12.

ביום 12.5.02 התקבלה החלטת הממשלה מספר 1813, שלמעשה "הקפיאה" את המצב הקיים מבחינת ההליכים התלויים ועומדים לקבלת מעמד בישראל ומנעה שדרוג למעמד גבוה יותר (ממעמד של היתרי מת"ק למעמד ארעי מסוג א/5, למשל). בהחלטה נקבע כי משרד הפנים לא יטפל עוד בבקשות חדשות של תושבי הרשות הפלסטינית לקבלת מעמד בישראל. כשנה לאחר מכן, עוגנה החלטה זו בחוק הוראת השעה, שהוארך מאז מספר פעמים. בחוק הוראת השעה נקבע כי שר הפנים לא יעניק אזרחות או רישיון לישיבה בישראל לתושב האזור וכי לא יהיה שדרוג מעמד למי שבקשתו תלויה ועומדת. סעיף 4(1) לחוק הוראת השעה מאפשר רק להאריך את תוקפם של ההיתרים והרישיונות שהיו תקפים ערב תחילת תוקפו של החוק. היינו, ניתן להאריך את "המצב הקיים" אך לא ניתן לשדרג למעמד גבוה יותר, כאמור.

13.

עם זאת, בעע"מ 8849/03 דופש נ' מנהל מינהל האוכלוסין במזרח ירושלים (2.6.08) (להלן: הלכת דופש ) נקבע כי ניתן יהיה לשדרג מעמדו של מבקש גם אם מעמדו לא שודרג לפני המועד הקובע, הוא מועד קבלת החלטת הממשלה – 12.5.02, וזאת אם אי השדרוג נבע מטעות או מחמת עיכוב בלתי מוצדק אשר נבע מהתנהלות משרד הפנים. הלכה זו התייחסה לטיפול רשלני מצד המשיב בתקופה שבין אישור הבקשה לאיחוד משפחות לבין המועד הקובע. זאת ועוד, בבג"ץ 5315/02 חתו נ' שר הפנים (4.12.02) (להלן: הלכת חתו ) נקבע כי בנסיבות מיוחדות, אם התברר כי הבקשה אושרה כדין וראויה היתה להתאשר קודם משאושרה וכי רק מחמת רשלנות או טעות לא ניתן האישור במועד מוקדם יותר, יובא הדבר בחשבון לצורך שקילת קיצור תקופת ההליך המדורג. לשון אחר, במקרים מיוחדים ניתן באופן חריג להתחשב במעבר הזמן בין הגשת הבקשה לבין מועד אישורה, אם מתברר שחל עיכוב אשר נבע מהתנהלות רשלנית של המשיב.

14.

בענייננו, אין חולק כי המערער לא "צבר" 27 חודשים של היתרי מת"ק עד להחלטת הממשלה, שהקפיאה את המצב הקיים. משלא שודרג מעמדו לישיבת ארעי מסוג א/5 לפני החלטת הממשלה, הרי שלא ניתן לשדרגו כעת נוכח הוראות חוק הוראת השעה. ניתן רק להוסיף ולהעניק לו היתרי מת"ק, כפי שהדבר מתבצע בפועל.

15.

גם מכוח הלכות דופש ו חתו לא ניתן להביא לשדרוג מעמדו של המערער. בית המשפט קמא קבע כי הטיפול בבקשת המערערים לאיחוד משפחות לא לקה בשום פגם הנובע מהתנהלותו הדיונית של המשיב – לא בפרק הזמן שחלף ממועד הגשת הבקשה ועד לאישורה, ולא בפרק הזמן שחלף ממועד אישור הבקשה ועד למועד הקובע. מדובר בהכרעה עובדתית שלא מצאנו בטענות המערערים כל עילה להתערב בה, בפרט בהתחשב בניתוח המפורט והמנומק כדבעי שערכה ועדת ההשגה לזרים ולאחריו בית המשפט קמא.

אכן, זמן רב חלף ממועד הגשת הבקשה בשנת 1994 ועד לאישורה בשנת 2000, אולם לא שוכנענו כי הזמן שחלף נבע מהתמהמהות, סחבת או כל טעם "דיוני" אחר הנעוץ בהתנהלות המשיב. בירור בקשת המערערים הצריך בדיקות כאלה ואחרות והמצאה של מסמכים נוספים, כשלבסוף סורבה הבקשה בשנת 1997 מאחר שלא עלה בידי המערערים להוכיח קיום מרכז חיים בישראל, החלטה שאינה ניתנת עוד להשגה. בשלב מאוחר יותר התברר כי תושבותה של המערערת פקעה, ובנסיבות אלה – כל אימת שתושבותה פקעה – ממילא לא ניתן היה לאשר את הבקשה. רק כאשר חל שינוי במדיניות המשיב במסגרת נוהל שרנסקי, ורישיונה של המערערת לישיבת קבע הוחזר לה בשנת 2000, ניתן היה לבחון מחדש את זכאות המערערים לאיחוד משפחות ובקשתם אושרה לאחר שהוכח קיום מרכז חיים בישראל. גם בזמן שחלף מאז אושרה הבקשה בשנת 2000 ועד למועד הקובע, 12.5.02, לא נמצא פסול בהתנהלות המשיב, המצדיק את קיצור ההליך המדורג בעניינו של המערער. בפרק זמן זה חל עיכוב שנבע בעיקרו מההליך הפלילי שהתנהל נגד המערער.

הנה כי כן, לא הוכחה עילה להחיל במקרה הנוכחי את הלכות

דופש או חתו , ולשדרג את מעמדו של המערער חרף אי שדרוגו עובר להחלטת הממשלה.

16.

יתרה מזאת. למעשה, כפי שעמד על כך בית המשפט קמא, טענתם המרכזית של המערערים היא כי יש להחיל עליהם את הלכת חתו , לא בשל התנהלות רשלנית מצד המשיב בתקופה שעד אישור הבקשה, אלא בשל שינוי המדיניות שחל בשנת 2000, מכוחו של נוהל שרנסקי. סעיף 3(א) לנוהל, הרלוונטי לענייננו, מורה כדלקמן:

"לגבי מי שנגרעו ממרשם האוכלוסין משנת 1995 ואילך –מי שהעתיק את מרכז חייו אל מחוץ לישראל מעל ל-7 שנים, ולפיכך על פי הדין פקע רשיונו לישיבת קבע בישראל, ומשרד הפנים הודיע לו על פקיעת רשיונו לישיבת קבע, או נגרע מקובץ מרשם האוכלוסין עקב כך, וביקר בישראל בתקופת תוקפו של כרטיס היוצא שהיה ברשותו, ומתגורר בישראל שנתיים לפחות, יראה אותו שר הפנים כמי שקיבל רשיון ישיבת קבע בישראל מיום חזרתו, וזאת במידה ויבקש לרשום אותו מחדש במרשם האוכלוסין".

על-פי טענת המערערים, יש להחיל את נוהל שרנסקי באופן רטרואקטיבי , כך שרישיונה של המערערת לישיבת קבע צריך היה לחזור אליה כבר בשנת 1997 (שכן אין מחלוקת כי משנת 1995 התגוררה בישראל, ולכן בחלוף שנתיים, בשנת 1997, ניתן היה להשיב לה את תושבותה, כך לפי נוהל שרנסקי לכאורה). אם ניתן היה להשיב לה את תושבותה בשנת 1997, הרי שניתן היה גם לאשר את הבקשה לאיחוד משפחות כבר במועד זה, וכך היה עולה בידי המערער לצבור 27 חודשי היתרי מת"ק עד למועד הקובע בהחלטת הממשלה.

אין בידינו לקבל טענה זאת. המערערים לא הציעו כל הסבר משכנע מדוע יש להחיל את נוהל שרנסקי רטרואקטיבית. כפי שהצביע בית המשפט המחוזי, לטענה זו אין כל עיגון בהלכות דופש ו חתו . מעבר לכך, גם אם בשנת 1997 היה בידי המערערים להוכיח קיום מרכז חיים בישראל במשך שנתיים (משנת 1995) אין בכך כדי לשנות מהעובדה שבמועד זה המערערת כלל לא היתה בעלת רישיון לישיבה בישראל. וכל עוד לא היתה בעלת רישיון כאמור, הרי שלא קמה לה הזכות לאחד את משפחתה בישראל. רק עם שינוי המדיניות שחל בשנת 2000 בנוהל שרנסקי, נוהל מיוחד שאומץ על-ידי משרד הפנים משיקולים הומניטריים, שבגדרו הוחלט להסתפק בשנתיים בלבד של קיום מרכז חיים בישראל, הושבה לה תושבותה וניתן היה לשקול מחדש את בקשתה, כאמור לעיל. יודגש כי מדובר בנוהל המהווה חריג לכלל, השולל הענקת תושבות למי שמתגורר בישראל שלא כדין. כאמור, לא הוצע לנו כל הסבר מדוע יש להחילו רטרואקטיבית, כך שהמסקנה תהיה כי בקשתם יכולה היתה להתאשר קודם למועד שבו אושרה בפועל ולכן יש לשדרג את מעמדו של המערער, שלא עלה בידו לצבור את התקופה הדרושה מחמת התנהלות לקויה של המשיב.

על בסיס כל האמור, הערעור נדחה. אין צו להוצאות.