עע"מ 65/13 הועדה המחוזית לתכון ובניה חיפה נ. נאות מזרחי

בקשה לעיכוב ביצוע פסק דינו מיום 30.11.2012 של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לענינים מינהליים (כב' השופט ר' שפירא ) בעת"מ 2796-09-12, בגדרו נפסק כי נוכח פגמים שנפלו בהחלטתה, על המבקשת (להלן: הוועדה ) לדון מחדש בתכנית שהגישה המשיבה 1 (להלן: המשיבה ) לאישורה.

1.

למשיבה ניתן היתר לבניית בניין ובו 52 יחידות דיור, שיתפרשו על-פני מספר קומות, במקרקעין בעיר חיפה. בסמוך לאחר מכן הגישה המשיבה למשיבה 2 (להלן: הוועדה המקומית ) תכנית חדשה, בגדרה התבקשה תוספת שטחי בנייה והגדלת מספר הקומות המותרות בחמש קומות נוספות (להלן: התכנית ). לאחר שקיבלה את המלצת הוועדה המקומית, הורתה הוועדה, ביום 27.7.2011, על הפקדת התכנית בתנאים. אף שהתכנית טרם אושרה (ועוד בטרם הופקדה), ביצעה המשיבה עבודות בנייה בהתאם לתכנית שהגישה. ביום 1.9.2011 הוצא נגד המשיבה צו שיפוטי להפסקת עבודות הבנייה, אך המשיבה המשיכה בעבודות עד להשלמת בניית חמש הקומות הנוספות שאישורן התבקש. בעקבות זאת, הוגש נגד המשיבה ומנהליה כתב אישום המייחס להם עבירות של אי קיום צו שיפוטי וביצוע עבודות בסטייה מהיתר בנייה.

נוכח האמור, נתבקשה הוועדה המקומית לחוות עמדה עדכנית ביחס לתכנית. בהחלטתה המליצה הוועדה המקומית שלא לאשר את התכנית עד אשר יסתיימו ההליכים המשפטיים נגד המשיבה, זאת לרקע החומרה שיש לייחס לבנייה בלתי חוקית. ביום 29.5.2012 קיימה הוועדה דיון בבקשת המשיבה, שבסופה הוחלט, על דעת כל חברי הוועדה, לדחות את הבקשה לאישור התכנית; זאת אף שלא הוגשו התנגדויות:

"לאחר שנלקחה בחשבון הנחיית היועץ המשפטי לממשלה [8.1150- צ.ז.], הפרות החוק שבוצעו על ידי יזם התכנית, והפרת הצווים שהוצאו בעניינו, מחליטה הוועדה כי השיקול של מניעת עבריינות בנייה ופגיעה בשלטון החוק מטה את הכף בנסיבות העניין לחובת התוכנית ומהווה שיקול מכריע לדחייתה. הוועדה סבורה כי אישור התוכנית במקרה זה ייצור מסר שלילי ובלתי ראוי כי הפרת החוק משתלמת ... "

2.

להשלמת התמונה יצוין, כי ביום 24.10.2012 הורשעה המשיבה, על-פי הודאתה, במיוחס לה בכתב האישום המתוקן, ובין היתר הושת עליה קנס בסך 1,700,000 ש"ח, הוחלט על המשך תחולתו של הצו השיפוטי להפסקת עבודות הבנייה ונאסר על שימוש ואכלוס הבנייה שנבנתה בסטייה מהיתר. על מנהלה של המשיבה הושתו שלושה חודשי מאסר לריצוי בדרך של עבודות שירות וכן שישה חודשי מאסר על תנאי.

3.

המשיבה עתרה לבית משפט לענינים מינהליים נגד החלטת הוועדה לדחות את הבקשה לאישור התכנית. בית משפט קמא קיבל את העתירה בקבעו, כי "נפל פגם היורד לשורשו של עניין בהחלטת הוועדה המחוזית, שכן נראה כי הוועדה המחוזית לא ערכה איזון ראוי בין כלל השיקולים הרלוונטיים בטרם מתן ההחלטה". נאמר, כי אף שבמכלול השיקולים לאישורה של תכנית רשאים מוסדות התכנון להביא בחשבון גם שיקולים הנוגעים לאי חוקיות הבנייה - שיקול זה אינו חזות הכל. נאמר גם, כי בפסיקה נקבע מתווה לבחינת בקשה לאישור תכנית שכרוכה בה בנייה בלתי חוקית, לפיו ראשית יש לבחון אם אלמלא הבנייה הבלתי חוקית היה מקום לאשר את התכנית מבחינה תכנונית, ואם התשובה לכך היא בשלילה הרי שאין מקום לאשר את התכנית, אך אין לומר כי "לעולם לא תוכשר בניה בלתי חוקית" (ראו: עע"ם 9057/09 איגנר נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה (20.10.2010) להלן: עניין איגנר ). נקבע, כי בחינה כאמור לא נעשתה בענייננו, או למצער אין הדבר עולה מהחלטת הוועדה ויתר המסמכים. נוכח מסקנותיו באשר לפגמים שנפלו בהחלטתה, הורה בית המשפט לוועדה לקיים דיון נוסף בתכנית שלאחריו תתקבל "החלטה המפרטת את מכלול השיקולים הרלוונטיים שהובאו בחשבון, פרט לשיקול אינטרס ההגנה על שלטון החוק".

4.

כלפי פסק דינו של בית משפט קמא הגישה הוועדה ערעור ובצדו בקשה לעיכוב ביצוע. בבקשה נטען כי סיכויי הערעור גבוהים, בין היתר, מאחר ששגה בית משפט קמא כאשר לא נענה לבקשה לדחיית העתירה על הסף מחמת חוסר ניקיון כפיים. עוד נטען כי, כעולה מהפרוטוקול, הדיון בבקשת המשיבה התקיים מתוך נקודת המוצא לפיה ניתן לאשר את התכנית מבחינה תכנונית "צרה" וחלק מחברי הוועדה אף הדגישו, כי אלמלא אי החוקיות ניתן היה לאשר את התכנית. מכך מבקשת הוועדה ללמוד, כי בניגוד לאמור בפסק הדין, החלטת הוועדה לא התבססה אך על שיקולי אי החוקיות, אלא שלנוכח היקף אי החוקיות ואופיו המסחרי של פרויקט הבנייה - הוענק לשיקול זה משקל מכריע. מעבר לכך נטען, כי יישום המתווה שנקבע בעניין איגנר אינו ראוי בנסיבות העניין. הוסבר, כי עצם ההחלטה על הפקדת התכנית מעידה שיש סיכוי גבוה לאישורהּ מבחינה תכנונית "צרה", ולכן אם לא יינתן לשיקול אי החוקיות המשקל הראוי, הרי שיהיה בכך לעודד יזמים לבצע עבודות בנייה עם הפקדת התכנית וטרם אישורה, מתוך כך שלפגם אי החוקיות, שאף הוא שיקול תכנוני במובנו הרחב, לא יינתן המשקל המכריע אם לא נפל בתכנית פגם מבחינה תכנונית. נאמר, כי לתוצאה זו עשויות להיות השלכות שליליות נוספות כגון פגיעה במוסד התנגדויות הציבור.

לגישת הוועדה אף מאזן הנוחות נוטה לטובתה, זאת מאחר שככל שיתקיים דיון בוועדה ותתקבל החלטה עלול הערעור דנא להפוך תיאורטי באופן שבית משפט זה יסרב לדון בו. נטען כי, מנגד, למשיבה לא ייגרם נזק מאחר שבמסגרת ההליך הפלילי שהתקיים בעניינה נקבע, כי עליה להרוס את הבנייה שבוצעה ללא היתר. הוועדה המקומית סבורה אף היא כי יש מקום לעיכוב ביצוע מהטעמים המפורטים לעיל.

5.

המשיבה מתנגדת לבקשה. בין היתר נטען כי המבקשת נהגה בחוסר תום לב, שכן במישור הפלילי הסכימה המדינה לכך שביצוע צו ההריסה יידחה לשנת 2014 כדי לאפשר למשיבה להכשיר את הבנייה, ואילו במישור התכנוני, המדינה מונעת מהמשיבה לפעול להסדרת הבנייה. עוד נטען, כי סיכויי הערעור נמוכים מאחר שהחלטת הוועדה אינה עולה בקנה אחד עם הפסיקה שיצאה מלפני בית משפט זה, לפיה שיקול אי החוקיות אינו יכול להיות השיקול הבלעדי שינחה את עבודת הוועדה במקרים כגון דא. זאת ועוד, על הוועדה היה לכלול במסגרת שיקוליה גם את העובדה שבמקביל התנהל הליך פלילי נגד המבקשת ושמוּצה עמה הדין. עוד נטען בהקשר זה, כי בערעור מבקשת הוועדה להשיג על ממצא עובדתי של בית משפט קמא הנוגע לשיקולים שהובאו בחשבון בהחלטתה, וכידוע ערכאת הערעור אינה נוטה להתערב בממצאים מעין אלה. לטענת המשיבה מאזן הנוחות נוטה לטובתה, שכן דחיית הדיון בבקשתה משמעותו עיכוב אישור התכנית, דבר אשר יסב לה נזק כספי רב, שכן היא נמנעת עתה מלשווק את הדירות שנבנו על-ידה.

דיון והכרעה

6.

כפי שציינה המשיבה בתגובתה, ככלל הגשת ערעור אינה מהווה, כשלעצמה, עילה לעיכוב ביצוע. עם זאת, ניתן יהיה להורות על עיכוב ביצוע מקום בו עלה בידי בעל דין להוכיח כי סיכויי ערעורו טובים וכי מאזן הנוחות לטובתו (ראו, למשל, עע"ם 9071/11 אסולין נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה ת"א (15.2.2012)). סבורני, כי יישום כללים אלה בענייננו מוביל למסקנה שיש להורות על עיכוב ביצוע פסק דינו של בית משפט קמא.

בגדרי הבחינה הלכאורית הנדרשת בשלב זה, נראה כי נוכח השאלות העולות בערעור באשר לסדרי עבודת הוועדה ולמלאכת איזון השיקולים בהחלטותיה, לא ניתן לבטל את סיכויי הערעור, וכל שניתן לומר בשלב זה כי סיכויי הערעור מאוזנים ואינם נוטים באופן מובהק לעמדת מי מן הצדדים.

בחינת שיקול מאזן הנוחות מטה, לטעמי, את הכף לטובת קבלת הבקשה. ראשית, נזכיר כי לטענת המשיבה יש לדחות את הבקשה כדי לאפשר לה להתקדם בשיווק הדירות שבנתה. סבורני, כי טיעון זה דווקא מטה את הכף לקבלת הבקשה והותרת המצב הקיים על כנו, שכן פעולות של אכלוס הדירות והתקשרות עם צדדים שלישיים עלולות להקשות בעתיד על השבת המצב לקדמותו, ככל שהערעור יתקבל. זאת ועוד, מקובלת עליי עמדת המדינה כי קבלת החלטה חדשה בוועדה עלולה להפוך את הערעור דנא לתיאורטי, מה גם שדיון מחודש בוועדה יביא ככל הנראה לקבלת החלטות מינהליות חדשות, אשר עשויות לעורר התדיינויות נוספות שאף הן עלולות להתברר כמיותרות ככל שהערעור יתקבל. אציין גם, כי אין בידי לקבל את טענת המשיבה כי מאזן הנוחות נוטה לטובתה בשל הנזק הכלכלי שעלול להיגרם לה. כפי שציינתי בפרשה דומה, העובדה שהמשיבה "כבר הוציאה הוצאות רבות בקשר עם תוכניותיה להקמת המבנה ... אינה יכולה לסייע לה, שכן בפעולותיה האמורות, שנעשו בטרם הסתיים ההליך הקשור לקבלת היתר הבנייה, נטלה על עצמה סיכון" (עע"ם 4541/12 ועדת הערר המחוזי מחוז מרכז נ' אל על אגודה שיתופית חקלאית ברמות השבים (28.6.2012)) הנה כי כן, המשיבה בנתה על דעת עצמה בנייה בהיקפים נרחבים וזאת אף בניגוד לתוכנית קיימת ובטרם שאושרה התוכנית שאותה יזמה. בכך נטלה על עצמה סיכונים שונים, וביניהם, שהבנייה תהיה מושא להתדיינויות משפטיות אשר יעכבו את מהלכיה וישבשו את תוכניותיה.

7.

סוף דבר, הבקשה מתקבלת. הוצאתה לפועל של החלטת בית משפט קמא להשיב את הדיון בבקשת המשיבה לוועדה המחוזית, תעוכב עד להכרעה בערעור.

בשולי ההחלטה, תשומת לב הצדדים מופנית למכתבם מיום 27.1.2013 של ה"ה לרנר, רוכשי דירה בפרויקט, אשר הוגש לבית המשפט. המזכירות תמציא לצדדים העתק מכתב זה.