עע"מ 7866/21 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה גליל מזרחי נ. מדינת ישראל- ווע

בקשה לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כב' השופט י' אברהם ) בעת"מ 27740-09-20 מיום 17.10.2021. בפסק הדין נדחתה עתירת המבקשת (להלן: הוועדה המקומית ) לבטל את החלטת המשיבה 1 (להלן: ועדת הערר ), שאישרה את בקשת המשיב 2 (להלן: המשיב ) לקבלת היתר להקמת דיר צאן.

הרקע לבקשה

1.

המשיב, אשר מחזיק בשליש מזכויות הבעלות בחלקה 38 בגוש 16644 ביישוב טורעאן (להלן: החלקה ), הגיש לוועדה המקומית בקשה למתן היתר בנייה להקמת דיר צאן, מתבן, מחסן חקלאי, סככה וגדרות (להלן: דיר ) בחלקתו. ביום 26.2.2020 דחתה הוועדה המקומית את בקשתו, בהחלטה כדלקמן:

"מהות הבקשה שבנדון הינה הקמת דיר צאן, מתבן וסככה ביישוב.

ביישוב טורעאן נקבע איזור מוגדר לריכוז מבנים חקלאיים אשר אושר ע"י משרד החקלאות ואומץ במסגרת תכנית המתאר הכוללנית שהוחלט על הפקדתה בתנאים.

שטח הבקשה שבנדון נמצא בסמיכות אך מחוץ לאזור הריכוז שאושר.

מד(י)ניות הוועדה המקומית היא שלא לחרוג מחוץ לאזור הריכוז ולהפר שטחים פתוחים נוספים.

מדובר בשטח בעל רגישות נופית סביבתית גבוהה וכן בשטח מכלול נופי לפי תמ"א 1/35, שבתחומו ניתן למקם מבנים חקלאיים לגידול בע"ח רק בתנאי שלא ניתן למקמם מחוץ למכלול הנופי.

בנוסף, יצויין כי בהתאם להוראות תכנית ג/21904 – "מבנים חקלאיים במחוז צפון" מיקום דיר צאן יהיה, ככל הניתן, בצמידות דופן ליישוב.

כאמור לעיל, שטח הבקשה נמצא מחוץ לאזור הריכוז שהוסכם עליו, לא בצמידות דופן ליישוב, בשטח מכלול נופי, באזור שלא יותרו מבנים חקלאיים לפי תכנית המתאר הכוללנית והוועדה לא השתכנעה ולא רואה הצדקה לחרוג ממד(י)ניותה ולאשר את הבקשה בשטח המבוקש".

2.

ביום 15.3.2020 הגיש המשיב ערר על החלטת הוועדה המקומית. בהחלטתה מיום 23.7.2020 קבעה ועדת הערר כי אף על פי שלא נפל פגם עקרוני בהחלטת הוועדה המקומית, יש לקבל את הערר לנוכח "צירוף נסיבות תכ(נ)וני מיוחד", שעיקרו בהחלטה להפקיד תכנית כוללנית ליישוב טורעאן, אשר מגדירה מתחם למבנים חקלאיים שצמוד לחלקת המשיב מכיוון דרום. ועדת הערר אישרה אפוא את הקמת הדיר בצדה הדרומי של החלקה.

ועדת הערר עמדה על כך שיש לבחון את בקשת המשיב לפי תכנית ג/21904 (להלן: התכנית החקלאית ), שאושרה והוכנה בהתאם לעקרונות תמ"א 35 ותכנית המתאר המחוזית תמ"מ 9/2. ועדת הערר ציינה כי אמנם בענייננו לא מתקיים הכלל הקבוע בתכנית החקלאית, שלפיו יש להקים דירים באזור רגישות 3 "ככל הניתן בצמידות דופן לשטח המיועד לבינוי באזור רגישות 6". ברם, הודגש כי התכנית החקלאית מכירה באפשרות להקים מבנים חקלאיים בהתאם לתכנית כוללנית, וכי ביום 17.11.2019 הוחלט להפקיד תכנית כוללנית ליישוב טורעאן, בהתאם לסעיף 62א(ג) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן בהתאמה: התוכנית הכוללנית ו החוק ).

ועדת הערר עמדה על כך שאמנם לפי התכנית הכוללנית יש לרכז מבנים חקלאיים במתחם המסומן 8, אך בהחלטה על הפקדת התכנית נקבע כי הגבולות המדויקים של המתחמים עשויים להשתנות וייקבעו בהמשך במסגרת תכניות מפורטות. ועדת הערר ציינה כי חלקת המשיב מצויה במתחם 10, שככלל אין להקים בו מבנים חקלאיים, אך מדובר בשטח צמוד למתחם 8; וכי ממכתב של מהנדס המועצה עלה כי המועצה מתכוונת לבחון הרחבה של מתחם 8 כך שיכלול את החלקה הנדונה. הודגש כי מכל מקום, לנוכח צמידות המיקום המוצע להקמת הדיר למתחם 8 הרי שמתקיימים בו העקרונות התכנוניים שמאפשרים להקים מבנים חקלאיים במתחם 8, כך שאין בסטייה קלה מגבולות המתחם כדי לדחות את בקשת המשיב. נקבע כי בנסיבות אלו, מתקיים החריג לעיקרון צמידות הדופן לפי התכנית החקלאית, וכי מאחר שהתכנית הכוללנית טרם הופקדה, מתן היתר הבנייה לדיר יותנה בהפקדתה.

ועדת הערר הוסיפה כי המשיב מפעיל כיום דיר במיקום אחר, וכי יש להתחשב בכך שהצורך לפנות את הדיר ממיקומו הנוכחי נובע מהצורך לקדם תכנית לפיתוח שכונת מגורים חדשה בטורעאן (להלן: תמ"ל 1067 ), בהתאם לחוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים (הוראת שעה), התשע"ד-2014, וכן להתחשב בכך שהמשיב כבר נאלץ בעבר להעתיק את מיקומו של הדיר. עם זאת, הודגש כי הצורך להעתיק את הדיר ממיקומו הנוכחי אינו מצדיק הקמת דיר "בכל מקום שהוא". ועדת הערר הוסיפה כי אמנם יש דירים נוספים בתחום תמ"ל 1067, שראוי כי יועתקו למתחם 8, אך אין בכך כדי לעכב את אישור הבקשה דנן ויש לשקול כל בקשה לגופה. עוד צוין כי יש להעניק בענייננו "משקל מסוים" לשיקול הקנייני, הגם שלא מדובר בשיקול עיקרי.

בשורה התחתונה נקבע כי לנוכח האמור לעיל, ובהתאם להמלצת משרד החקלאות, יש להקים את הדיר בחלק הדרומי של חלקת המשיב, שצמוד "לגבולותיו הלא מדויקים" של מתחם 8; וכי על הוועדה המקומית לתקן את החלטתה בהתאם.

3.

ביום 13.9.2020 עתרה הוועדה המקומית לבית משפט קמא, בטענה כי החלטתה של ועדת הערר בלתי סבירה.

ביום 17.10.2021 הורה בית המשפט על דחיית העתירה, והותיר על כנה את החלטת ועדת הערר. בית המשפט עמד על כך שוועדת הערר מוסמכת לדון מחדש בבקשה למתן היתר בנייה, וקבע כי במכלול הנסיבות, החלטתה לא חרגה ממתחם הסבירות. בין היתר, נקבע כי ההחלטה אם להרחיב את אזור הבנייה משיקולים תכנוניים מצויה בלב שיקול הדעת המינהלי-מקצועי בהקשר דנן; כי לנוכח ההוראה בתכנית הכוללנית בדבר גמישות גבולות המתחמים, הרי שאין לקבל את טענת הוועדה המקומית כי החלטת ועדת הערר משקפת העדפה של תכנון נקודתי על פני תכנון כולל; וכי ועדת הערר התחשבה בכל השיקולים הרלוונטיים, לרבות נסיבותיו הייחודיות של המקרה והאינטרס שבשמירה על המרחב הנופי הפתוח. בית המשפט עמד על כך שוועדת הערר התנתה את מתן היתר הבנייה בהפקדת התכנית הכוללנית ובכך שהדיר ימוקם בדרום חלקת המשיב, בצמוד למתחם 8, כך ששיקול הדעת המינהלי הופעל בסבירות תוך איזון בין האינטרסים הנוגדים.

ביום 16.11.2021 הגישה הוועדה המקומית ערעור לבית משפט זה על פסק דינו של בית משפט קמא, ובצדו הבקשה שלפניי.

תמצית טענות הצדדים

4.

לגישת הוועדה המקומית, סיכויי הערעור "גבוהים ביותר". בין היתר, נטען כי חלקת המשיב מצויה במתחם 10, שבו אוסרת התכנית הכוללנית על הקמת מבנים חקלאיים; כי לא מתקיימת בענייננו דרישת "צמידות הדופן"; וכי בית משפט קמא לא הבחין בין המושגים "צמידות" ל"צמידות דופן", ואף קבע בטעות כי מתחם 8 מצוי באזור רגישות 6, באופן שהוביל לשגיאות מהותיות בפסק דינו. באשר למאזן הנוחות, הוועדה המקומית טענה כי הקמת הדיר תציב אותה בפני עובדה מוגמרת שתסכל את הליך הערעור. בין השאר, נטען כי פסק הדין של בית משפט קמא מחייב אותה לפעול בניגוד להוראות התכנית, שהיא בגדר חיקוק; כי אם יתקבל היתר לבניית הדיר, ייפרצו הנורמות התכנוניות שעוגנו בתכנית הכוללנית, באופן שיסכל את מימושה; כי עתידות להיות מוגשות בקשות נוספות של בעלי דירים, שנדרשים להעתיק את מיקום דיריהם בשל תמ"ל 1067, ואם תינתן עדיפות לשיקול הקנייני על פני השיקול התכנוני, כבענייננו, הוועדה המקומית לא תוכל למנוע הקמת דירים נוספים במתחם 10; וכי הותרת פסק הדין על כנו תגרום נזק בלתי הפיך למרקם סביבתי פתוח ובלתי מופר.

5.

המשיב ציין כי אין ברשותו חלופה להקמת הדיר פרט לחלקה הנדונה. לגישתו, סיכויי הערעור "שואפים לאפס". בין היתר, נטען כי הוועדה המקומית לא הצביעה על פגם משפטי שנפל בהחלטת ועדת הערר, וכי בית המשפט אינו משמש ערכאת תכנון עליונה. בכל הנוגע למאזן הנוחות, המשיב טען, בין היתר, כי הוא נתון ללחצים מצד המועצה לפנות את המבנה החקלאי הנוכחי שלו, לנוכח התכניות החדשות להקמת שכונת מגורים; כי הוא מקדם את ההליך התכנוני דנן כבר למעלה מ-3 שנים, שבמהלכן הוועדה המקומית "החזיקה אותו כבן ערובה"; וכי קבלת הבקשה דנן תסב לו נזקים בלתי הפיכים שאינם ניתנים להערכה, מאחר שמדובר בפגיעה בזכויות יסוד.

6.

ועדת הערר טענה כי סיכויי הערעור אינם גבוהים. נטען כי ועדת הערר היא מוסד בכיר יותר מהוועדה המקומית בהיררכיה התכנונית; כי החלטת ועדת הערר התקבלה לאחר בחינת מכלול השיקולים הרלוונטיים, ובהינתן הנסיבות התכנוניות הייחודיות של המקרה דנן; וכי בית משפט קמא לא מצא להתערב בהחלטתה. ועדת הערר ציינה כי בהחלטתה נקבע שההיתר דנן יינתן לאחר שתופקד התכנית הכוללנית; כי זו אכן הופקדה בחודש אוגוסט 2021, בעת שנוהל ההליך בבית משפט קמא ובטרם ניתן פסק דינו; וכי הוועדה המקומית לא ביקשה צו ביניים במסגרת ההליך בבית משפט קמא. ועדת הערר הוסיפה כי כיום הדיר פועל במיקום אחר, שבו מקודמת תמ"ל 1067, וכי בשלב הנוכחי תכנית זו טרם אושרה אך נשמעות התנגדויות משניות לפי סעיף 106(ב) לחוק. לגישת ועדת הערר, כשתאושר תמ"ל 1067 ייטה מאזן הנוחות באופן מובהק לעבר דחיית הבקשה.

דיון והכרעה

7.

כידוע, נקודת המוצא היא שהגשת ערעור אינה מעכבת כשלעצמה את ביצוע פסק הדין מושא הערעור (תקנה 42 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000) . על המבקש עיכוב ביצוע להראות כי בקשתו מוצדקת לנוכח שני שיקולים – סיכויי הערעור ומאזן הנוחות. בין שיקולים אלה מתקיים יחס של "מקבילית כוחות", אך השיקול העיקרי הוא מאזן הנוחות (ראו, מני רבים, עע"מ 2994/21 ועדת ערר מחוז חיפה נ' עזבון המנוח זאב בורנשטיין ז"ל , בפסקאות 12-11 והאסמכתאות שם (30.6.2021); עע"מ 5339/18 ועדת הערר לתכנון ובנייה-מחוז ת"א נ' גורי בנייה והנדסה בע"מ , בפסקה 8 והאסמכתאות שם (24.10.2018)).

8.

במקרה דנן, איני רואה להכביר מילים על סיכויי הערעור, אך מבלי לקבוע מסמרות, איני סבור כי ניתן לקבוע כי סיכויי הערעור "גבוהים ביותר" כטענת הוועדה המקומית.

מכל מקום, הדגש בענייננו הוא על מאזן הנוחות. בניגוד לנטען על-ידי הוועדה המקומית, גם אם יקים המשיב את הדיר בחלקה דנן בטרם יינתן פסק דין בערעור, לא יהיה בכך כדי להציב אותה בפני "עובדה מוגמרת שתסכל את הליך הערעור". אם בסופו של דבר יתקבל ערעורה, ניתן יהיה להרוס את הדיר, והסיכון לכך רובץ על המשיב,

כך שאין לקבל את טענת הוועדה המקומית לנזק בלתי הפיך. גם אין מקום לטענה כי דחיית בקשתה תשלול מהוועדה המקומית את האפשרות למנוע הקמת דירים נוספים במתחם 10. ועדת הערר הדגישה כי החלטתה התקבלה בהתאם לנסיבות המקרה, לרבות צמידות בין חלקת המשיב למתחם 8 ונסיבותיו האישיות של המשיב; וכי ראוי שהדירים הנוספים שבתחום תמ"ל 1067 יועברו למתחם 8, וכי כל בקשה תיבחן לגופה. בנסיבות אלה, במידה שתוגשנה בקשות נוספות להיתרי בנייה של דירים בטרם יינתן פסק דין בערעור, הוועדה המקומית רשאית להחליט בהן כחכמתה, ואיני סבור שיש ממש בטענתה, כי הקמת הדיר דנן תפרוץ בשלב זה את הנורמות התכנוניות שבתכנית הכוללנית באופן שיוביל לסיכולה. ולבסוף, כפי שהודגש בתגובתה של ועדת הערר, הדיר פועל כיום במיקום שבו מקודמת בימים אלה תכנית מועדפת לדיור (תמ"ל 1067) וכאשר תאושר תכנית זו הרי שמאזן הנוחות ייטה עוד יותר לטובת המשיב.

9.

אשר על כן, הבקשה נדחית. הצו הארעי הזמני שניתן בהחלטתי מיום 16.11.2021 – בטל.

הוועדה המקומית תישא בהוצאות המשיב בסך 3,000 ₪.