עע"מ 963/11 הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז נ. דן אבי יצחק

א.

בקשה לעיכוב ביצועו של פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (סגן הנשיא שילה) מיום 28.12.10 בתיק עת"מ 4776-07-10, בגדרו הורה בית המשפט על הקמת ועדה להשלמת תכניות בקשר עם תכנית מתאר מקומית נתניה נת/620 (להלן התכנית ).

רקע והליכים

ב.

בבעלות המשיבים 7-1 (להלן המשיבים ) חלקה בנתניה שעליה חלה תכנית בניין ערים נת/600/א. בשטח הקרקע עליו חלה התכנית יצרה עיריית נתניה אתר פסולת. אין חולק, כי האתר מהוה מפגע סביבתי, הטעון סילוק הפסולת וניקוי הקרקע. עיריית נתניה הכירה באחריותה לפינוי האתר, ובהתאם לכך יזמה את התכנית. התכנית מסדירה את זכויות הבניה בשטח הקרקע, וכוללת גם איחוד וחלוקה שלא בהסכמת הדיירים. ביום 7.8.09 הופקדה התכנית להתנגדויות; הוגשו 19 התנגדויות, רובן של בעלים המתנגדים להצעות האיחוד והחלוקה; בין המתנגדים גם המשיבים, אשר התנגדותם מכוונת בעיקר ללוח האיזון שבבסיס האיחוד והחלוקה. תקופת ההפקדה הסתיימה ביום 7.10.09, והועדה המחוזית אמורה היתה לקבל החלטה בדבר התכנית עד ליום 7.1.10. ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית התכנסה לדיון בהתנגדויות ביום 31.1.10. מהחלטת הביניים שפירסמה הועדה ביום 13.4.10 עולה, שהשמאי שאמור היה להופיע בפניה נמנע מכך, והוחלט כי טרם הכרעה בהתנגדויות יש לקבל את חוות דעתו. ביום 18.5.10 פנו המשיבים ליושב ראש הועדה המחוזית ודרשו ממנו למנות ועדה להשלמת תכניות, לפי סעיף 109א(ב)(1) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965. במקביל, פנו לועדה המחוזית ולועדה המקומית בדרישה שימנו את נציגיהן לועדה להשלמת תכניות, כנדרש בחוק. הועדות לא השיבו לפניות, אך במכתבו של מתכנן מחוז המרכז מיום 2.6.10 נמסר, כי יושב הראש החליט שלא למנות ועדה להשלמת תכניות משום שהדבר עלול להביא דווקא להארכת הטיפול בתכנית, בשל האפשרות שההתנגדויות יישמעו אף בפני ועדת ההשלמה; וכן כי על הועדה להשלמת תכניות יהא ממילא לקבל חוות דעת שמאית בכל הנוגע להתנגדויות. עוד צוין, כי יושב הראש יפעל להחשת הטיפול (אם כי לא ניקבו מועדים), וכן כי מונה שמאי יועץ מטעם הועדה. ביום 11.7.10 הגישו המשיבים לבית המשפט לעניינים מינהליים את העתירה שפתחה הליך זה.

ג.

בפסק דינו מיום 28.12.10 קבע בית המשפט (סגן הנשיא שילה), כי החובה המוטלת על יושב הראש להקמת ועדה להשלמת תכניות היא חובה מנדטורית, שאינה מקנה לו שיקול דעת; וכי לעניין זה אין זה משנה כלל אם התמשכות ההליכים היתה ראויה ומוצדקת אם לאו. כן נדחתה טענת המבקשים, לפיה אין ניתן למנות נציג של הועדה המקומית בשל ניגוד אינטרסים אסור, שכן הועדה המקומית היא זו שיזמה את התכנית. נקבע, כי מניעותו של חבר ועדה מעיסוק בחלק מן העניינים שלשם החלטה בהם הוקמה הועדה, איננה עולה כדי מניעתו מחברות בועדה, ובודאי אינה מבטלת את עצם הקמתה של הועדה. נקבע, כי יש להניח שהמחוקק היה ער להיתכנותה של האפשרות שפעמים רבות תדון הועדה להשלמה בתכניות שיזמה הועדה המקומית, ואף על פי כן קבע שנציג הועדה המקומית ישמש כחבר בועדה להשלמת תכניות. הוסף, כי מהוראת סעיף 47 ו-11א לחוק התכנון והבניה ניתן ללמוד שכוונת המחוקק היתה, לכל היותר, למנוע מנציג הועדה המקומית לדון בהתנגדויות ולהחליט בהן , ולא למנוע ממנו להיות חבר בועדה להשלמת תכניות. נקבע, שכדי למנוע ניגוד עניינים תמנה הועדה נציג שהוא אישיות ציבורית בעלת שם, נייטרלית ואובייקטיבית, שלא מקרב חבריה או עובדיה, או מקרב עובדי עיריית נתניה. לפיכך, הורה בית המשפט ליושב ראש הועדה המחוזית להקים, בתוך 15 יום, ועדה להשלמת תכניות, ולמנות את יושב הראש שלה כמצוות החוק. עוד הורה בית המשפט לועדה המחוזית ולועדה המקומית למנות בתוך 30 יום ממתן פסק הדין את נציגיהן לועדה האמורה. על כך עירערו המבקשים לבית משפט זה, ובד בבד הוגשה בקשה זו.

ד.

לשלמות התמונה יוער, כי בסעיף 13 לבקשה זו הודיעו המבקשים, כי ביום 18.1.11 מונה יושב ראש לועדה להשלמת תכניות; וביום 3.2.11 מונתה נציגת הועדה המחוזית (היא המבקשת 1 בבקשה דנא) לועדת ההשלמה.

הבקשה

ה.

בבקשה - שהוגשה ביום 3.2.11, עם הערעור - נטען, כי בפסק דינו של בית המשפט קמא נפלו טעויות משפטיות של ממש, וכי הללו, וכל שכן משקלן המצטבר, מלמדים כי טובים סיכויי הערעור להתקבל. נטען, כי סעיף 109א אינו סמכות שבחובה אלא סמכות שבשיקול הדעת. דבר זה נלמד, לשיטת המבקשים, הן מלשון החוק והן מתכליתו. עוד נטען, כי מינויה של ועדה להשלמת תכניות לא יוביל לייעול הליכי התכנון במקרה דנא, שכן הועדה רשאית לדון בהתנגדויות מבראשית, דבר העלול לגרור התמשכות ההליך; כן נטען שוב לקושי במינויה שעה שהעיריה שהיא יוזמת התכנית עלולה להיות נגועה בניגוד אינטרסים. בנוסף נטען, כי הכרעת בית המשפט קמא ניתנה בלא שנשמעו כל הצדדים הרלבנטיים, ובכלל זה כל בעלי החלקות בתחום התכנית והמתנגדים לה. באשר למאזן הנוחות נטען, כי דחיית הבקשה עלולה להפוך את העתירה לתיאורטית, שכן הועדה להשלמת תכניות צפויה לדון בתכנית ואף לקבל החלטות; שנית נטען לעניין זה, כי אם יתקיימו ההליכים בפני הועדה להשלמת תכניות, אך בעקבות הערעור תבוטל הקביעה בדבר מינויה, יהא הדבר כרוך בבזבוז רב של משאבי ציבור; שלישית נטען, כי דיון בפני הועדה להשלמת תכניות עשוי להביא למצב בו יתקבלו החלטות סותרות בין החלטותיה להחלטות ועדת המשנה להתנגדויות; רביעית נטען, כי אם יינתן עיכוב הביצוע, וניתן יהיה להמשיך בהליך התכנוני ולסיימו בהתאם למתוה שקבעה ועדת ההתנגדויות, לא זו בלבד שהמשיבים לא ייפגעו, אלא שלמעשה תושג התכלית העיקרית, שהיא סיומם בהקדם של הליכי אישור התכנית; חמישית נטען, כי מן הראוי לעכב את ביצוע פסק הדין ולוא בשל הפגיעה שבו בצדדים שלישיים.

ו.

המשיבים 7-1 הגיבו (ביום 17.2.11) לבקשה על פי החלטה, וסמכו ידיהם על פסק דינו של בית המשפט קמא. טיעונם העיקרי הוא, כי משהוקמה הועדה להשלמת תכניות, ממילא אין עוד מקום לבקשת עיכוב הביצוע, וכלל לא ניתן להיעתר לה. עוד נטען, בין היתר , כי היה על המבקשים לפנות בבקשה לעיכוב ביצוע לבית המשפט אשר נתן את פסק הדין, ולעשות זאת בטרם מינו הם עצמם את הועדה להשלמת תכניות. כן נטען, כי סיכויי הערעור נמוכים, בייחוד נוכח טענת המבקשים לפיה אין החובה שבחוק חובה מנדטורית - טענה שלא הועלתה, לטענת המשיבים, בבית המשפט קמא. ביחס למאזן הנוחות נטען, כי עיכוב ביצוע משמעו שלילת פירותיו של פסק הדין מן המשיבים, שכן עצם חלוף הזמן הוא הוא נזקם של המשיבים. הוסף, כי הדברים אמורים ביתר שאת שעה שהועדה המחוזית משותקת כעת, בשל פרישת שלושה מבעלי התפקידים בה.

ז.

המשיבה 8 לא הגיבה במועד.

דיון והכרעה

ח.

לאחר העיון בבקשה, בתגובות ובנספחיהן, איני רואה להיעתר לבקשה.

ראשית , משהוקמה ועדה להשלמת תכניות, לפי סעיף 109א לחוק התכנון והבניה, במידה רבה יצא הסוס מן האורוה. איני סבור, אמנם, כי הערעור הפך תיאורטי, שכן נתעוררה השאלה אם מינוי ועדה להשלמת תכניות הוא חובה; אמנם מדברי השופטת פרוקצ'יה בעע"מ 1389/04 הועדה הארצית לתכנון ובניה נ' עמותת נאות ראש העין (לא פורסם) עולה כי מדובר בהוראת חובה (ראו פסקה 34), אך הדברים נאמרו אגב נושא אחר, ומבלי שאביע כאן דעה, ענייננו מתמקד בכך במידה רבה, והנושא עשוי לשוב ולעלות. ואולם, איני סבור כי יש מקום להקפאת פעולתה של הועדה שהוקמה. אציין, כי אני מסמיך אמירה זו ללוח הזמנים; ככל שסברו המבקשים שיש חשיבות רבה בעיכוב הביצוע, היה עליהם לפנות מיידית, ואף בטרם הוגש הערעור, אך הם השתהו. אציין כי איני רואה בנסיבות להידרש לשאלה אם היה צורך לפנות תחילה לבית המשפט לעניינים מינהליים; שאלה זו כבר נדונה לא אחת בפסיקה, וראו עע"מ 10549/02 מדינת ישראל נ' כהן פ"ד נז(4) 114 (השופטת כתארה אז – ביניש), לפיו לא הוגבלה סמכות בית המשפט העליון להורות על עיכוב ביצוע בלא שהדבר חלף דרך בית המשפט לעניינים מינהליים, אף כי זו האחרונה תהא דרך המלך. למעשה , פסק הדין כבר מומש בטרם הגשת הערעור והבקשה, ולא נותר לאמיתו דבר שניתן לעכב את ביצועו (כאמור, הערעור והבקשה הוגשו ביום 3.2.11, אותו יום בו מינתה המבקשת 1 את נציגה לועדה להשלמת תכניות, כאמור בפסקה ד' מעלה); כך שהבקשה לעיכוב ביצוע מגלמת בפועל בקשה להקפאת עבודתה של הועדה להשלמת תכניות שהוקמה, מעין סעד זמני בערעור, ואיני סבור כי יש מקום לכך.

ט.

שנית , השיקולים אותם ישקול בית המשפט בבקשה לעיכוב ביצוע הם סיכויי הערעור ומאזן הנוחות. לעניין זה, דומה המשפט המינהלי למשפט האזרחי (אורי גורן, בתי משפט מינהליים ( תשס"ח-2008), 319; עמ"מ 2803/06 מאיר ובניו בע"מ נ' הגיחון מפעלי מים וביוב ירושלים בע"מ (לא פורסם) והאסמכתאות דשם). בכל הנוגע לסיכויי הערעור. על פני הדברים נראה, כי המשוכה שעל פניה על המבקשים לעבור אינה נמוכה. ואולם, אף בלא שניטע מסמרות בכל הנוגע לסיכויי הערעור, נוטה מאזן הנוחות במקרה זה לטובת המשיבים; המבקשים לא הצביעו על נזקים של ממש שייגרמו עקב יישום פסק הדין ותחילת קיום ההליכים בועדה להשלמת תכניות, המורכבת על פי דין מאנשי מקצוע רציניים. כאן המקום להזכיר, כי ועדה זו קמה לפי תיקון מס' 43 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1995 (מתשנ"ה), ככל הנראה במענה לטענות בדבר סחבת בועדות התכנון והבניה, ודומני שאיטיות ההליכים בהן היא כמעט בחינת ידיעה שיפוטית. אם נעיין בהצעת החוק (הצעת חוק התכנון והבניה (ייעול וקיצור הליכים) (תיקון מס' 40), תשנ"ה-1994, הצעות חוק תשנ"ה 15, נבין כי שמה מעיד על מטרתה; נמצא (עמ' 35) כי הועדה להשלמת תכניות לא הוצעה שם והוספה בהליך החקיקה, והדעת נותנת כי זאת גם כדי ליתן ביטוי לרצון המחוקק בהחשת הליכים; וכדברי השופטת פרוקצ'יה בפרשת ראש העין הנזכרת, זהו מן המקרים שבו ביקש המחוקק "לקבוע תוצאות משפטיות לסטיה מן המועדים שנקבעו...". השאלה היא האם תוצאות משפטיות אלה הן מנדטוריות.

י.

איני נענה איפוא לבקשה, אך אין בכך משום קביעת עמדה בשאלה אם הסמכות למינוי הועדה היא מנדטורית, דבר שיהא לפתח ההרכב הדן בערעור. המבקשים יישאו בהוצאות המשיבים בסך 6,000 ש"ח. הערעור ייקבע לשמיעה, ככל הניתן, בתוך 3 חודשים מהיום.