רע"א 125/16רע"א 125/16

1.בפני בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה מיום 24.12.2015 (ע"א 15281-05-15, סגן הנשיא י' כהן ). בית המשפט המחוזי דחה ערעור שהגיש המבקש על פסק דינו של בית משפט השלום בחיפה מיום 12.4.2015 (תא"ם 15001-12-12, הנשיא א' סלאמה ).

רקע והליכים קודמים

2.מקורה של המחלוקת בין הצדדים בהחלטה של שר הפנים להטיל על המבקש, לשעבר ראש המועצה המקומית בית ג'אן (להלן: המועצה ) חיוב אישי לפי סעיף 189 לצו המועצות המקומיות (א), התש"י-1950 (להלן: צו המועצות המקומיות )

בסך של 35,000 שקלים. ההחלטה התקבלה ביום 5.10.2011 והתייחסה לפעולות שביצע המבקש במסגרת תפקידו, שאותו סיים למלא כבר בשנת 2008.

3.החלטתו של שר הפנים באותה עת התבססה על המלצתו של מנכ"ל משרד הפנים והמלצתה של הוועדה לחיוב אישי באגף לביקורת ברשויות מקומיות במשרד הפנים (להלן: הוועדה לחיוב אישי ). המלצות אלה ניתנו על סמך דו"ח ביקורת שנערך מטעם היחידה לחיוב אישי במשרד הפנים, אשר ממנו עלה כי במהלך השנים 2007-2005 השתמשה המועצה בכספי החשבונות המיועדים לחינוך למטרות המנוגדות להוראות חוק הרשויות המקומיות (ייעוד כספי הקצבות למטרות חינוך), התש"ס-2000 (להלן: החוק

או חוק כספי חינוך ), בסך של מעל ל-6.5 מיליון שקלים. להשלמת התמונה יוער כי נוסף לחיוב שהוטל על המבקש, הוטלו חיובים כאמור בסכומים שנעו בין 15,000 שקלים ל-20,000 שקלים גם על שלושה בעלי תפקידים אחרים במועצה באותה עת – שני גזברי המועצה לשעבר ומי ששימשה כממלאת מקום הגזבר ומזכירת המועצה לשעבר. עוד יצוין כי הוועדה קיימה שימוע בעל פה בו השמיע המבקש את טענותיו טרם נתנה את המלצתה בעניין.

4.כחודש לאחר שהתקבלה ההחלטה, ביום 10.11.2011 המבקש פנה אל שר הפנים בבקשה לבטל את החיוב האישי שהושת עליו. ביום 28.3.2012 שר הפנים דחה בקשה זו וביום 10.5.2012 הוא דחה בקשה נוספת של המבקש לעיון חוזר בהחלטה.

5.בהמשך להליכים אלו, המועצה פנתה אל המבקש ודרשה שישלם את חובו. ביום 9.12.2012, משמיאן המבקש לשלם את החוב, המועצה הגישה לבית משפט השלום תביעה כספית בהתאם לסעיף 189(ד) לצו המועצות המקומיות, במסגרתה היא דרשה לגבות ממנו תשלום בשיעור שעמד באותה עת על 36,270 שקלים. המבקש הגיש כתב הגנה ובו העלה טענות כנגד החלטתו של שר הפנים להטיל עליו חיוב אישי. טענותיו התמקדו בכך שפעולות ההעברה שבוצעו מחשבון החינוך של המועצה לחשבון אחר (להלן: החשבון המוניציפאלי ) היו למעשה פעולות השבה, נוכח העובדה שהחשבון המוניציפאלי מימן בעבר פעולות חינוך, וכן בכך שפעולות אלו נעשו ביוזמתו ובאישורו של החשב המלווה שכיהן אז במועצה ותפקד כ"זרוע ארוכה" של משרד הפנים. המבקש טען עוד כי למועצה לא נגרם כל חסרון כיס בשל העברות אלו ובסופו של יום כל ההקצבות הכספיות למטרות חינוך שימשו אך ורק למטרות שלשמן הועברו. על כן, המבקש טען כי פעולות ההעברה לא מהוות "הוצאה שאינה חוקית" אשר מקימה עילה לחיוב אישי לפי סעיף 189 לצו המועצות המקומיות. בנוסף, טען המבקש כי שר הפנים פעל משיקולים זרים וכי הליך הבדיקה של הוועדה לחיוב אישי היה רשלני ולא הוגן.

6.ביום 12.4.2015 בית משפט השלום קיבל את תביעתה של המועצה במלואה. בפסק הדין קבע בית משפט השלום כי שיקול דעתו מוגבל רק לבדיקת קיומה של עילה מספקת להטלת החיוב, וכי לא מסור לו שיקול דעת רחב ליתן החלטה לבטל או להפחית את החיוב. שיקול דעת מסוג זה, כך נקבע, מסור לשר הפנים בלבד, וסמכות הביקורת עליו מסורה לבג"ץ. משהמבקש לא עתר לבג"ץ כנגד החלטת השר, ההחלטה הפכה לסופית, ולכן – כך נקבע – אין לבית משפט השלום סמכות לבטלה או להורות על עיכוב ביצועה. למעלה מן הצורך, התייחס בית משפט השלום גם לטענותיו של המבקש לגופן, וקבע כי הסתמכותו של המבקש על אישורו של החשב המלווה בעת העברת הכספים נדונה בפני הוועדה לחיוב אישי, וזו קבעה כי הניסיון לחסות בצילה אינו משכנע נוכח הוראת החוק הברורה האוסרת על העברת הכספים שבוצעה. יחד עם זאת, הוועדה העניקה משקל להסתמכות זו בקביעת היקפו של החיוב האישי שהוטל על המבקש. עוד קבע בית משפט השלום, בהסתמך על חוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' 7/2007, כי תכליתן של הוראות החוק בעניין חיוב אישי אינה להעניק לרשות פיצוי או שיפוי על נזק כספי ישיר שנגרם לה, אלא לאפשר תגובה מתאימה ומרתיעה נגד אנשי ציבור העושים בכספי ציבור עשייה שאיננה תואמת את החוק.

7.המבקש הגיש ערעור על פסק דין זה לבית המשפט המחוזי במסגרתו הוא חזר על הטיעונים שהעלה בפני בית משפט השלום. בנוסף לכך, המבקש טען כי בית משפט השלום שגה בקביעותיו בכל הנוגע לשיקול דעתו המוגבל לבחינת ההחלטה להטיל חיוב אישי לגופה, וכן הצביע על כך שביקש במסגרת סיכומיו בבית משפט השלום לאפשר לו לתקוף את החלטתו של שר הפנים בפני בג"ץ, חרף הזמן שחלף מאז ניתנה החלטתו של שר הפנים.

8.ביום 24.12.2015 בית המשפט המחוזי דחה את הערעור בקבעו כי אם המבקש היה סבור שהחלטתו של שר הפנים פגומה, היה עליו לתקוף אותה בתקיפה ישירה על דרך הגשת עתירה לבג"ץ. משלא עשה כן, כך נקבע, לא יתאפשר לו לתקוף בעקיפין את ההחלטה, דרך שאמורה להיות שמורה למקרים מיוחדים ויוצאים מן הכלל, שבהם הפגם בהחלטת שר הפנים הוא פגם מהותי ושורשי. עוד נקבע כי במקרה הנדון לא התקיימו תנאים אלו. למען הסר ספק ציין בית המשפט המחוזי כי אין כל טענה לפיה המבקש נטל כספים לעצמו, אך גם כי חוק כספי חינוך קובע בבירור ששימוש בתקציב החינוך למטרות שאינן חינוך, אפילו שימוש זמני או מימון ביניים, הוא שימוש בלתי חוקי בו, ודי בפעולה בניגוד לחוק כדי להקים עילה להטלת חיוב אישי.

בקשת רשות הערעור והתשובה לה

9.הבקשה דנן נסבה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. המבקש טוען כי בקשתו מעלה שתי שאלות בעלות חשיבות משפטית כללית המצדיקות את קבלת הבקשה: האחת , האם סמכות בית המשפט הדן בתביעה כספית של רשות מקומית לגביית חיוב אישי מנושא משרה מוגבלת לבדיקת קיומה של עילה מספקת להטלת החיוב, או שמא מסור לה שיקול דעת רחב לבחינת ההחלטה לגופה, בתקיפה עקיפה; השנייה , האם העברה כספית מחשבון החינוך של הרשות, אשר בוצעה ביוזמתו ובהנחייתו של החשב המלווה של הרשות, לחשבון המוניציפאלי שלה, מבלי שנגרם לרשות המקומית כל נזק כספי, מהווה "הוצאה שאינה חוקית" לפי סעיף 189 לצו המועצות המקומיות, ומצדיקה את הטלת החיוב האישי על נושא המשרה שאישר אותה.

10.המבקש מוסיף וטוען כי הערכאות הקודמות שגו בהכרעה שקיבלו בשאלות אלו. ביחס לשאלת הסמכות, המבקש טוען כי לבית המשפט אשר דן בתביעתה הכספית של הרשות מוקנית הסמכות לדון בהחלטה לגופו של עניין. זאת בפרט, כך נטען, בשל הפגיעה הקשה בזכויות הכרוכה בהחלטה להטיל חיוב אישי, כמו גם הפגיעה בסדרי הדין הרגילים, נוכח אופי עבודתה של הוועדה לחיוב אישי, אשר אינה ערכאה שיפוטית. לטענת המבקש, זו אף הייתה כוונת המחוקק, שאם לא כן היה מורה על הגשת החלטתו של שר הפנים במישרין להוצאה לפועל. כמו כן, המבקש חוזר על טענותיו מן הערעורים הקודמים ומדגיש, בין היתר, כי ככל שלרשות המקומית לא נגרם כל נזק כספי, אין מקום להטלת חיוב אישי.

11.ביום 8.3.2016 הוריתי על הגשת תשובה לבקשה, וזו הוגשה ביום 29.3.2016. בתשובה טענה המועצה כי דין הבקשה להידחות. לטענת המועצה, הבקשה אינה מצדיקה מתן רשות ערעור ב"גלגול שלישי", שכן היא אינה מעוררת שאלה משפטית בעלת חשיבות כללית. מכלול טענותיו של המבקש, כך נטען, נוגעות לעניינו הפרטי בלבד.

12.לגופו של עניין, המועצה טוענת כי המבקש ביקש להפוך את בתי המשפט שדנו בתביעה לערכאות ערעור על עצם החלטת השר להטיל חיוב אישי, וניסיון זה נדחה על ידי שתי ערכאות. משלא פנה המבקש לבג"ץ, כך נטען, הוא בבחינת מי שוויתר על טענותיו והשלים עם עצם החיוב, ולכן אין מקום לדון בהן עוד. המועצה מוסיפה וטוענת כי ההליך דנן אינו המסגרת המתאימה לדון בשאלה האם הפעולה בגינה הוטל החיוב על המבקש היא הוצאה חוקית או לאו, וכי משעה שהוועדה לחיוב אישי החליטה כי מדובר בהוצאה בלתי חוקית, אין מקום לתקיפה עקיפה של חוקיות ההחלטה בדרך זו. מכל מקום, לשיטת המועצה, חיוב אישי בגין פעולה בניגוד לחוק כספי החינוך הוטל בעבר על נושאי משרה ברשויות מקומיות, ואף מבחינה זו אין במקרה העומד ביסוד הבקשה דנן משום חידוש. נוכח כל האמור, המועצה טוענת כי על המבקש מוטלת חובה להשבת הכספים בהם חויב, וכי הוא מושתק מלטעון כל טענה לגבי עצם החיוב החלוט במסגרת בקשה זו.

דיון והכרעה

13.לאחר ששקלתי את הדברים אני סבורה שאין הצדקה ליתן במקרה זה רשות ערעור ב"גלגול שלישי".

14.אכן, במישור העקרוני, הכללים החלים על חיוב אישי של ממלאי תפקידים, כמו גם המדיניות שראויה לחול על חיוב כאמור והביקורת השיפוטית על החלטת חיוב הם כולם נושאים חשובים – הן מבחינת המשפט הציבורי והן מבחינת האתיקה וההתנהלות התקינים של רשויות הציבור. עם זאת, אני סבורה שבנסיבות העניין, השיהוי שבהעלאת הטענות נגד החיוב, שלא הובא כל טעם טוב להצדקתו, מכריע את הכף כנגד הדיון בטענות אלה בעת הזו. כפי שכבר נפסק, בית משפט זה יבחן את סוגית השיהוי גם כאשר הטענה עולה בגדרה של תקיפה עקיפה (ראו: עע"ם 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ'

אי.בי.סי. ניהול ואחזקה בע"מ , פסק דינו של השופט ע' פוגלמן (28.12.2014); דנ"א 1099/13 מדינת ישראל נ' אבו פריח ז"ל , פסקה 15 (12.4.2015) (להלן: עניין אבו פריח )). על כן, אפילו היו מתקבלות טענותיו של המבקש לעניין ההליך, לא היה בהן כדי להועיל לו במישור התוצאתי. בעניין זה, חשוב לחזור ולהזכיר כי בית משפט זה לא ייתן רשות ערעור בעניין שמעורר שאלה עקרונית, אם ההכרעה בה לא תועיל למבקש (ראו למשל: רע"א 4150/13 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' המועצה המקומית קריית טבעון , פסקה 31 (1.8.2013); רע"א 327/13 כהן נ' מנהל מקרקעי ישראל , פסקה 14 (7.5.2013)). כאמור, אלו הם פני הדברים במקרה דנן.

15.השאלה האם ניתן להעלות טענות כנגד תוקפה של ההחלטה בעניין החיוב האישי במסגרת תקיפה עקיפה היא שאלה נכבדה. מבלי להכריע בדבר, אומר שאין מקום לשלול אפשרות זו על הסף, במסגרת המדיניות הכללית בעניין תקיפה עקיפה (ראו: עניין אבו פריח ). כזכור, נקודת המוצא בעניין זה היא כי בתי המשפט האזרחיים רשאים מבחינה עקרונית לדון בכל עניין מינהלי בתקיפה עקיפה, ובלבד שנתונה להם סמכות עניינית לדון בתובענה לפי מבחן הסעד החל בתחום האזרחי (ראו: רע"א 483/88 מפעלים פטרוכימיים בע"מ נ' מדינת ישראל , פ"ד מד (3) 812, 816-815 (1990); עניין אבו פריח , בפסקה 8 לפסק דינו של הנשיא א' גרוניס ). עם זאת, יש לזכור גם את שיקולי המדיניות התומכים בכך שצד שיש לו טענות קונקרטיות כנגד החלטה אינדיווידואלית המתייחסת אליו ישכיל להקדים ולהעלות את טענותיו, מבלי להשתהות, בערכאה המיועדת לכך (ראו: רע"פ 4398/99 הראל נ' מדינת ישראל , פ"ד נד(3) 637, 647-646 (2000); עניין אבו פריח , פסקה 9 לפסק דינו של הנשיא גרוניס ). לכאורה, הדברים נראים כמתבקשים אף יותר כאשר מדובר בבעל תפקיד שהוא בעל השכלה משפטית ואשר כיהן בתפקיד בכיר בשירות הציבורי, כך שהאפשרות להביא לביקורת שיפוטית על החלטה מינהלית היא ידועה וברורה מבחינתו.

16.אם כן, בנסיבות העניין, השיהוי של המבקש הוא מכריע, ואינו מצדיק הענקת רשות ערעור על מנת לדון בטענותיו בעת הזו. חלוף השנים מאז קרות האירועים שעליהם הסבה החלת החיוב מקשה מאד להתחקות אחר תולדות הדברים. בהקשר זה, לא למותר לחזור ולהזכיר, כי המבקש לא היה בעל התפקיד היחיד במועצה שהתקבלה בעניינו החלטת חיוב בשל אותן הנסיבות, ולפחות בעניינו של אחד מבעלי התפקידים ההליך המשפטי הסתיים והוא החל בתשלום החיוב. גם התפתחויות נוספות אלה מקרינות על הערכת משקלו של החיוב.

17.דברים אלה אמורים מבלי לגרוע מן החשיבות הנודעת לכך שבמקרה המתאים תזכה הסוגיה של חיוב אישי של בעלי תפקידים, תכליותיה וגבולותיה, לבירור נוסף בבית משפט זה, סוגיה אשר אני עצמי מייחסת לה חשיבות רבה, כחלק מ"ארגז הכלים" של המשפט הציבורי לאכיפת נורמות התנהגות נאותות של משרתי ציבור (ראו: דפנה ברק-ארז אזרח-נתין-צרכן – משפט ושלטון במדינה משתנה

143-142 (2012)). ברי כי ישנה אף חשיבות רבה ליישומה הראוי וההוגן של סמכות זו (ראו והשוו: בג"ץ 1554/10 שמואלי נ' שר הפנים (25.5.2010)).

18.סוף דבר: הבקשה נדחית. בנסיבות העניין, וזאת לפנים משורת הדין, אינני עושה צו להוצאות.