רע"א 2115/99 הועד המקומי צור יגאל נ. שר הפנים

בדבר המודד הכללי שהיא תציע לשר;

(2) לא יאוחר מהיום ה84- שלפני יום הבחירות תעביר המועצה לשר את הצעתה לפי פיסקה (1) ותפרסם בכל איזור שבתחום המועצה האזרית הודעה על ההצעה האמורה;

בהודעה יצויין שכל תושב אותו איזור רשאי, לא יאוחר מהיום ה7- שלאחר יום פרסום ההודעה, להגיש למועצה את הערותיו והשגותיו לגבי המודד הכללי המוצע;

(3) לא יאוחר מהיום ה74- שלפני יום הבחירות תעביר המועצה לשר את ההערות וההשגות שהוגשו לפי פיסקה (2);

לאחר ששקל את הצעת המועצה ולאחר שעיין בהערות ובהשגות האמורות, יקבע השר את המודד הכללי לא יאוחר מהיום ה63- שלפני יום הבחירות, ויודיע בכתב את קביעתו האמורה למועצה ולמנהל הבחירות.

(ד)

לא העבירה מועצה לשר הצעה בדבר המודד הכללי כאמור בסעיף קטן (ג)(2), יהיה כל איזור בתחום המועצה האיזורית זכאי לבחור נציג אחד בלבד למועצה; ואולם איזור שמספר הבוחרים בו עולה על 750, יהיה זכאי לבחור שני נציגים למועצה.

(ה)

לא יאוחר מהיום ה56- שלפני יום הבחירות, יפרסם מנהל הבחירות בכל אחד מהאיזורים, הודעה בדבר מספר הנציגים שאותו איזור זכאי לבחור למועצה".

בתמצית, סעיף 17 מורה על קיום מספר שלבים, שלאחריהם יקבע השר, לפי שיקול דעתו, את המודד. במידה והמועצה אינה פועלת לפי ההליך הנקוב בצו, ואינה מציעה לשר מודד, תחול ברירת המחדל הנקובה בס"ק (ד).

הרקע העובדתי וגדר המחלוקת

5.העותר הוא הועד המקומי של הישוב צור יגאל. הוא נבחר על ידי תושבי צור יגאל כדי לפעול למענם ולייצגם ונתמנה באישור משרד הפנים. צור יגאל הוא ישוב שהוקם במסגרת תכנית המכונה תכנית ה"כוכבים", במסגרתה הוקמו מספר ישובים בסמוך לקו הירוק. הישוב מצוי בתחום המועצה האיזורית דרום השרון. במועצה האיזורית כלולים 31 ישובים. כל הישובים, למעט שניים, הם ישובים קטנים ובהם מאות תושבים בלבד. שני הישובים הגדולים הם צור יגאל והישוב מתן (משיב מספר 20). מתוך 21,000 התושבים במועצה האיזורית, יש כ14,000- בעלי זכות בחירה בבחירות למועצה האיזורית. בישוב צור יגאל מתגוררים 5,500 תושבים ובתוכם 2,662 בעלי זכות בחירה, המהווים כחמישית מתוך כלל הבוחרים במועצה האיזורית.

6.מועד הבחירות למועצות האיזוריות נקבע ליום 25.5.99. במועד זה אמור כל "איזור" לבחור את נציגיו למועצה האיזורית כאמור בסעיף 17 לצו. בישיבתה מיום 22.2.99 דנה מליאת המועצה בקביעת מודד לצורך האמור. נציגי שני הישובים הגדולים, צור יגאל ומתן, ביקשו שהמועצה תקבע מודד של 400 בעלי זכות בחירה לנציג אחד. ההצעה השניה אשר הועלתה במסגרת הדיון במליאה היתה להימנע מקביעת מודד. בהצבעה שנערכה על מנת להכריע בין שתי ההצעות, הצביעו נציגים של 19 ישובים בעד ההצעה השניה (ראה פרטיכל ישיבת המועצה המצורף כנספח ג' לתגובת המשיבה מספר 2). לאור האמור, הוחלט שלא להמליץ בפני שר הפנים על מודד כללי. בכך הופעלה בעצם ברירת המחדל הנקובה בסעיף 17(ד) לצו. תוצאתה האופרטיבית של החלטה זו היתה שהישוב צור יגאל היה זכאי למנות שני נציגים בלבד למועצה.

7.העותר טוען, כי ייצוגה של צור יגאל על ידי שני נציגים בלבד מתוך 35 הנציגים במועצה, דהיינו ייצוג של כ6%-, מהווה "תת ייצוג", מאחר שבישוב צור יגאל מתגוררים כרבע (26%) מכלל התושבים מועצה (5,500 מתוך כ21,000-) וכחמישית (כ19%-) מכלל הבוחרים במועצה האיזורית (2,662 מתוך 14,000 בוחרים). אם משווים תוצאה זו למודד שנקבע בבחירות הקודמות, 250 בוחרים לנציג אחד, הרי משמעות התוצאה שלא לקבוע מודד היא שהישוב צור יגאל זכאי למנות שני נציגים במקום עשרה. לטענת העותר, מצב זה הוא בלתי סביר באופן קיצוני. הוא פוגע בזכותם של תושבי צור יגאל לשוויון ולייצוג יחסי והוגן.

8.העותר מסביר, כי למספר הצירים אשר ייצגו אותו במועצה האיזורית חשיבות קריטית מבחינתו. המועצה האיזורית מרכזת בידיה סמכויות בעלות השלכות משמעותיות על רווחתו. צור יגאל הוא ישוב גדול ביחס לישובים אחרים הכלולים במועצה. לשם קיומו הוא נזקק לתקצוב בהיקף שונה מתקצוב הישובים הקטנים שבמועצה. אולם, מאחר שהמועצה האיזורית היא זו המחליטה לגבי העברת תקציבים לצור יגאל, ומכיון שבעיני המועצה צור יגאל הוא רק אחד מתוך כלל הישובים האחרים, לא מועברים לישוב התקציבים הנחוצים לו, ותושבי צור יגאל נפגעים מכך קשות. חסרים בישוב תשתיות ומבני ציבור חיונים. בנוסף, בהעדר ייצוג הולם והוגן נעשות במועצה ובגופי המועצה תכניות, ומתקבלות החלטות במישור התכנון והבניה, המשפיעות על הישוב, בלי שלישוב תהא דעה בעלת משקל בנושא זה. מתן ייצוג הולם לישוב במסגרת המועצה האיזורית יבטיח הענקת משקל הוגן והולם לצרכי הישוב. "תת-ייצוג", כפי שנטען, יחמיר את הקיפוח המתואר של תושבי הישוב. לאור האמור, מבקש העותר להורות לשר הפנים להפעיל את שיקול דעתו על מנת לקבוע מודד אחר, או, להורות לו לפעול על מנת לבטל או לשנות את ההסדר הנקוב בברירת המחדל שבסעיף 17 לצו.

המשיבים מצידם טוענים, כי בהחלטה שלא להמליץ בפני השר על מודד כללי, הביעה מליאת המועצה את דעתה שבנסיבות הקיימות אצלה ערב הבחירות, ובנתוני הבוחרים והתפלגותם בישובים השונים, זו ההחלטה הסבירה והמאוזנת ביותר שניתן היה לקבל. מכל מקום, ודאי שאין היא חורגת ממתחם הסבירות. החלטת המליאה והתוצאה המעשית שנבעה ממנה, קרי, אימוץ ברירת המחדל, עולות בקנה אחד עם כוונת מתקין הצו ועם הפרשנות שניתנה לסעיף 17 בפסיקה. בנוסף, שיטת הייצוג שנבחרה היא בעלת הסיכוי הרב ביותר להגשים את המטרה שלשמה הוקמה המועצה האיזורית, שהיא ייצוג ענייניו של כלל הישובים הכלולים בתחומה באופן הולם והוגן.

כאמור, ביום הדיון בעתירה החלטנו לדחותה. הנימוקים להחלטה זו מושתתים על שני ראשים. האחד, דין העתירה להידחות מפאת השיהוי שחל בהגשתה. השני, דין העתירה להידחות אף לגופו של ענין. כפי שנפרט להלן, המודד הקבוע בברירת המחדל עולה בקנה אחד עם תכלית הייצוג במועצה האיזורית, ויישומו בנסיבות הענין אינו חורג ממתחם הסבירות.

שיהוי

9.המשיבות טוענות, כי העתירה נגועה בשיהוי ועל כן כבר מטעם זה דינה להידחות. טענתן זו, בדין יסודה. לוח הזמנים לקראת הבחירות קובע שלא יאוחר מהיום ה33- שלפני יום הבחירות, יוגשו רשימות מועמדים (סעיף 150 לצו). רשימות המועמדים שיש להגישן עד תאריך זה כוללות גם את מועמדי כל ישוב למועצה האיזורית. הבחירות נקבעו ליום 25.5.99 והיום ה33- לפני יום הבחירות חל בתאריך 22.4.99.

כמפורט לעיל, ישיבת מליאת המועצה אשר דנה במודד התכנסה ביום 22.2.99. באותה ישיבה התקבלה החלטה בסוגיה בה עסקינן. בשלב זה היתה כבר בפני העותר תמונת מצב ברורה בנוגע לעמדתה של מליאת המועצה. למרות האמור, הוא השתהה והגיש את עתירתו רק ביום 30.3.99, קרי 36 ימים לערך לאחר קבלת ההחלטה במליאה.

10.מידת השיהוי נמדדת לפי נסיבותיו של כל עניין. בכל הנוגע לקיומן של בחירות, עמדתו העקבית של בית משפט זה היא שהמהירות בנקיטת ההליכים היא חיונית: "...כשמדובר בקיומן של בחירות, חייבים מועדי הפעולה או התגובה להיות קצרים ביותר" (השופט גולדברג בע"א 2219/92 שפירא-ליבאי נ' מפלגת העבודה הישראלית , פ"ד מו(4) 221). בענייני בחירות, יש ואפילו שיהוי קצר דיו כדי להשיב פני העותר ריקם (ראה: בג"צ 258/69 פונדמינסקי נ' פקיד הבחירות ליד עיריית ירושלים , פ"ד כג(2) 169, 170; בג"צ 6873/98

פרי נ' שר הפנים ואח' , דינים עליון, נד, 245, פיסקאות 6-5; בג"צ 6905/98 ארד ואח' נ' פקיד הבחירות למועצה המקומית בנימינה ואח' , דינים עליון, נד, 246 פיסקאות 10-8). על הרציונל העומד ביסוד גישה זו עמד בית המשפט בבג"צ 705/78 הרשימה לחידוש ויוזמה חי נ' פקיד הבחירות למועצת עיריית גבעתיים , פ"ד לב(3) 608, 612-611:

"כידוע מקפיד בית משפט זה במיוחד שלא יהיה כל שיהוי בהגשת העתירה כשמדובר על עתירה המתייחסת לבחירות, זה מן הטעם הפשוט שבעניני בחירות נקבעו בחיקוקים מועדים קרובים זה לזה ומההכרח לשמור שלוח הזמנים לא ישובש, כדי שהבחירות תוכלנה להתקיים במועדן".

11.אמנם, במהלך התקופה בין החלטת המליאה להגשת העתירה פנו תושבי העותר ובא כוחו לשר הפנים במכתבים ואף ניסו ליצור עימו קשר טלפוני. אולם פניות אלו, שלא זכו למענה מאת השר, אינן מצדיקות את השיהוי הרב שחל בהגשת העתירה. ראשית, לפחות לפי פירושו המילולי של הצו, לשר הפנים כלל לא מוקנית, בנסיבות ענייננו, סמכות להפעיל שיקול דעת בענין. תנאי להפעלת שיקול דעתו הוא שהמועצה העבירה לו את הצעתה בדבר המודד הכללי. כך עולה, לכאורה, מסעיפים קטנים (ג) ו-(ד) של סעיף 17. יוצא, שהפניה של העותר לשר הפנים לא היתה יכולה, מעיקרו של דבר, לסייע לעותר. שנית, אין בפניות לשר הפנים כדי להסביר את אורכו של השיהוי. פניות כאמור לא הצדיקו עיכוב של הגשת העתירה בלמעלה מחודש ימים. ברגע שפנייתו הראשונה של העותר לא נענתה, לא נותרה כל הצדקה ענינית לעכב נוספות את הגשת העתירה. לכך יש להוסיף, שהיעתרות לעתירת העותר היתה מביאה בהכרח לדחיית הבחירות שנועדו ליום 25.5.98. דחייה כזו היתה מורידה לטמיון הוצאות כספיות רבות, וכן מאמצים ומשאבים אחרים אשר הושקעו לקראת קיומן ביום 25.5.98.

מהדברים האמורים עולה, כי דינה של העתירה להידחות כבר בשל השיהוי בהגשתה. אולם הנימוקים לדחיית העתירה מעוגנים גם בטעמים עניניים. טעמים אלו נעוצים בתכליתו של הייצוג במועצה האיזורית ובסבירות שיטת הייצוג אשר נבחרה להשגת תכלית זו.

תכלית הייצוג במועצה

12.טענת העותר מופנית כנגד שיטת בחירת הנציגים למועצה. על מנת לבסס דיון ענייני בטענה זו, יש להתחקות אחר התכלית המונחת ביסוד הייצוג במועצה. בענין זה יש להבחין הבחן היטב, בין תכליתו של הייצוג בועד המקומי ותכליתו של הייצוג במועצה האיזורית. המבנה הדו רובדי במועצה האיזורית משליך על המטרות השונות של הייצוג. הועד המקומי מייצג את האינטרסים של תושבי אותו ישוב ספיציפי אשר בחר בו. הועד המקומי, על פי הצו, הוא רשות מקומית בפני עצמה. באמצעותו מתנהלים חייהם של המושבים והישובים הקהילתיים שבתחום המועצה והוא נהנה מסמכויות שילטוניות נרחבות (ראה: בג"צ 753/87 בורנשטיין ואח' נ' שר הפנים , פ"ד מב(4) 462). נושא זה מוסדר בהוראת סעיף 132(א) לצו. לעומת האמור, המועצה האיזורית, בהיותה גוף "על" המאגד בחובו את מכלול הישובים המצויים בתחומה, אמורה לייצג את עניני כלל ישוביה, להבדיל מענייניהם הספיציפים של הישובים השונים. הבדל זה הובהר על ידי השופט אלון בבג"צ 875/78:

"וקיים הבדל מהותי בין הוועד המקומי המיצג את תושבי אותו מקום, לבין המועצה האיזורית שמטרתה ליצג בראש ובראשונה את עניניו של כל ישוב וישוב שבתחומי שיפוטה, ומשמשת היא מעין ארגון על לכל ישובי האיזור" (בג"צ 875/78 מגידיש ואח' נ' שר הפנים , פ"ד לג(1) 192, 195).

דברים אלו עולים בצורה מפורשת מסעיף 63 לצו הקובע:

"63.

(א)

המועצה מוסמכת, בשים לב להוראות השר ובמידה שאין בכך משום סתירה לכל דין, לטפל

ולפעול בכל ענין הנוגע לציבור בתחום המועצה ...

(ד)

המועצה היא הנציגות המוכרת של הציבור

בתחום המועצה בכל עניין שהוא בגדר סמכויותיה" (ההדגשות שלי - ת"א).

מתפקידיה של המועצה האיזורית נגזרת אף חובתו של כל נציג במועצה האיזורית, לשים לנגד עיניו את טובת האיזור בכללותו, ולא את האינטרסים הצרים של הישוב אשר מינה אותו:

"לעניין זה אין לנו אלא לזכור ולהזכיר את תפישתנו, כי אין חבר מועצה איזורית ממלא את תפקידו נאמנה, אלא כשלנגד עיניו הדאגה 'לכלל האינטרסים של כל אותו איזור הנמצא בתחום שיפוטה של המועצה' ... עליו לצאת מן ההנחה היסודית, כי כל חבר במועצה שתיבחר יהא מודע למהות תפקידו, לאחריותו לכל ענייניה של המועצה ולחובתו לפעול לרווחת כל האיזור על כל ישוביו, וכי יצביע בדיוני המועצה כשהוא משווה לנגד עיניו עיקרון זה" (בג"צ 189/88 ועד מקומי נאות

הכיכר ואח' נ' שר הפנים ואח' , פ"ד מג(2) 519, 525).

נוכח דברים אלה, נראה שהדגש בתכלית בחירת הנציגים השונים שיכהנו במועצה, הוא על מינוי נציגים כאלה, אשר טובת כלל הציבור בתחום המועצה תהיה לנגד עיניהם, ולא אינטרסים צרים של הישוב בו הם גרים בתחום המועצה.

13.העותר תומך את עתירתו בטענות קיפוח שונות לפיהן הישוב צור יגאל לא מקבל את התקציבים הדרושים לו. טיעונים אלו, המהווים בסיס לבקשתו לפסול את המודד אשר נבחר, אינם עולים בקנה אחד עם תכלית הייצוג במועצה האיזורית עליה עמדנו. כאמור, תכליתה של המועצה האיזורית היא לדאוג לרווחתם המצרפית של כלל תושביה. אף בהנחה שקיימות בעיות אמיתיות היורדות לשורשו של ענין המעיבות על חיי התושבים המתגוררים בישוב צור יגאל, הרי מניעיו של העותר להרחיב את ייצוגו של הישוב צור יגאל במועצה האיזורית נוגדים את התכלית האמורה. בצדק העיר יושב ראש המועצה בעת הדיון בקביעת המודד, כי "מענקי האיזון שמקבלת המועצה ממשרד הפנים הינם לאיזון תקציב המועצה ואינם מיועדים לישוב זה או אחר" (פרטיכל מישיבת המועצה מיום 22.2.99 נספח ג' לתגובת המשיבה 2).

דווקא נימוקיו של העותר מבהירים מדוע התנגדו יתר הישובים להצעתם של נציגי צור יגאל במליאה לקבוע מודד אחר. הם חששו שמתן ייצוג נרחב מדי לצור יגאל יפריע לקידום רווחתם המצרפית של כלל תושבי האיזור. נציגיו של הישוב צור יגאל עלולים להשתמש בכוחם על מנת לקדם את צרכיו הבוערים של ישוב זה, וזאת על חשבון רווחתם של יתר הישובים אשר בתחומה של המועצה האיזורית. ספק אם המועצה האיזורית, הבנויה לספק שירותים לישובים כפריים וקהילתיים קטנים עד בינונים, תצליח לעמוד בנטל בעיותיו של הישוב צור יגאל, כפי שאלו פורטו בעתירה, מבלי שהדבר יגרע בצורה משמעותית וקשה מחלקם של יתר הישובים.

14.הטיעונים אותם מעלה העותר בעתירתו אינם עולים, אם כן, בקנה אחד עם התכלית אשר לשמה נבחרים נציגים למועצה האיזורית. מכאן, שאין לקבל את עתירתו לשינוי המודד על סמך טיעונים אלו. למרות שיתכן כי די בכך כדי לערער את יסודות העתירה, עדיין נבקש להתייחס לשיטת הייצוג במועצה ולברירת המחדל, כפי שאלה מצאו את ביטויים בצו. במסגרת זו ננמק את דחיית טענת העותר בדבר חוסר סבירותם של אלה.

שיטת הייצוג במועצות האיזוריות

15.תפקידה ומטרתה של המועצה האיזורית הוא לקדם ולדאוג לרווחתם המצרפית של כלל תושביה. שיטת הבחירות אמורה לקדם באופן אופטימלי את הפונקציה האמורה, קרי, לדאוג לכך שהנציגים שיבחרו יפעילו את כוחם הקולקטיבי על מנת לקדם את האינטרסים של כל האוכלוסיה היושבת בתחומי המועצה האיזורית.

16.השיטה לפיה יקבעו הנציגים במועצות האיזוריות השונות עשויה, תיאורטית, להערך במספר רב של אופנים. ניתן לקבוע כללי הקצאה שונים לייצוג הישובים השונים לבחירת הנציגים למועצה האיזורית: מכלל של "קול אחד לכל ישוב" במועצה ועד לשיטות שונות של "הצבעה מדודה" המעניקות מספר נציגים ביחס ישיר לגודל האוכלוסיה בכל ישוב. כל אחת מהדרכים האמורות עשויה לשקף את עמדת הנוקט בה לפיה השיטה הנבחרת היא זו המקדמת באופן אופטימלי את התכלית אשר לשמה נבחרים הנציגים למועצה האיזורית. לדוגמה, כלל לפיו כל ישוב, יהיה גודלו אשר יהיה, זכאי לנציג אחד בלבד, יוצא מנקודת הנחה לפיה לכל הישובים, ללא קשר להיקף האוכלוסיה המתגוררת בתחומם, יש אינטרס שווה לקדם את עניני האיזור. לעומת האמור, כלל הקובע בחירה על פי מודד יחסי, אשר אינו נותן ייצוג לישובים אשר מספר החברים בהם יורד מתחת למודד, מדגיש את ההנחה לפיה יש להתחשב במספר האנשים בכל ישוב המושפעים מאופן ניהול המועצה ולאור נתון זה, לאפשר לאיזורים רבי תושבים לבחור מספר נציגים גדול יותר למועצה, אשר בצידו יכולת השפעה גדולה יותר או אולי אפילו יכולת השפעה מכרעת על ניהול המועצה האיזורית.

17.בצו החולש על ענייננו יש שילוב של שתי שיטות הייצוג. מחד גיסא, הצו קובע כי כל איזור זכאי לייצוג. בכך בא לידי ביטוי הרעיון לפיו יש לאפשר לכל האיזורים המרכיבים את המועצה, ללא קשר לגודל האוכלוסיה שלהם, להביע את עמדתם ולהשתתף בקידום רווחת האיזור. ייצוגם מאפשר למועצה לשקול את השפעת פעולותיה על כלל תושבי האיזור ולקדם רווחה מצרפית הלוקחת בחשבון את האינטרסים של כל אחד מהישובים היושבים בתחומה. מאידך גיסא, הכלל אינו מתעלם מגודלה של האוכלוסיה בכל ישוב ספיציפי. הוא מאפשר לקבוע מודד הלוקח נתון זה בחשבון. המודד מאפשר להתחשב בעובדה שישנם ישובים אשר מבחינת היקף האוכלוסיה המתגוררת בהם, מהוים מרכיב גדול יותר במצרף, ולכן תוכניות המשפיעות על הישוב בו הם מתגוררים, משליכות על היקף אוכלוסיה רחב יותר. באמצעות הצו, הביע מחוקק המשנה את דעתו כי שיטת הבחירה האופטימלית בעיניו היא זו המשלבת עיקרון של ייצוג כל ישוב עם מרכיב של מודד יחסי.

18.שני הקריטריונים הללו, של ייצוג לכל ישוב ועם זאת התחשבות במספר התושבים בישובים השונים, עמדו בפני ביקורת שיפוטית. שניהם נבחנו לאור תפקידה של המועצה האיזורית. בבג"ץ 875/78 הנ"ל נבחן העיקרון של "קול אחד לכל ישוב" (סעיף 17(ב) סיפא). לפי עיקרון זה, יוצא שישוב שמספר תושביו הוא פחות מהמודד הכללי וישוב שמספר תושביו עולה על המודד הכללי אך לא בשיעור של מחצית ממודד זה, שניהם מיוצגים במועצה על ידי נציג אחד בלבד על אף שמספר התושבים בכל אחד מהישובים שונה במידה ניכרת. בית המשפט סירב לקבל את הטיעון לפיו עיקרון זה פוגע בעיקרון הדמוקרטי של בחירות שוות. השופט אלון קבע:

"הבטחת עניניו של כל ישוב וישוב שבתחומי המועצה האיזורית אינם מחיבים כל עיקר שיהא הוא מיוצג בארגון העל של המועצה האיזורית על ידי מספר צירים בהתאם לגודלו" (בג"ץ 875/78 הנ"ל, בעמוד 195).

אכן, לאור תפקידה של המועצה, לא מתעורר הצורך להפעיל את העיקרון היחסי באופן נוקשה.

בבג"ץ 189/88 הנ"ל עמד לביקורת המרכיב השני, הוא המודד. שם ביקשו העותרים לטעון, כי העיקרון הגובר והעדיף הוא דוקא העיקרון של שוויון מעמדם של הישובים במועצה. העותרים באותו ענין ביקשו ליישם מודל מתימטי תאורתי מסוים האמור לשמש מודד הוגן במקרים בהם מתעוררת שאלת "הייצוג ההוגן". בית המשפט דחה את עמדת העותרים לפיה בקביעת המודד יש ליישם נוסחה מתמטית המאפשרת יצוג שוויוני מהותי. נקבע כי כאשר קובעים את המודד יש להתחשב במכלול הנסיבות של אותה מועצה איזורית: לבחון את איפיוניה ולצפות, במידת האפשר, את המצב שיתהווה לאחר הבחירות בכל הנוגע לדרך תיפקודה של המועצה (שם, בעמוד 524).

סעיף 15(ד) - ברירת המחדל

19.הגוף אשר הוסמך בצו להציע את המודד לצורך בחירת נציגים למועצה הוא המועצה האיזורית. הרציונל העומד ביסוד ההשקפה האמורה הוא שהמועצה היא הגוף המעודכן ביותר במכלול האינפורמציה הרלבנטית, ובכללה, שיקולים בעלי צביון מקומי, העשויים להשפיע על ההחלטה לקביעת מודד. דוגמה לשיקול העשוי להלקח בחשבון בקביעת המודד הוא השיקול של ריכוזיות בניהול. במועצה איזורית המנוהלת על ידי מספר רב של נציגים עלולים להווצר קשיים בניהולה השוטף (ליישום שיקול זה ראה בג"ץ 875/78 הנ"ל). שיקול אחר הוא השיקול של מניעת שליטה של אחד הישובים במועצה עקב גודל אוכלוסיתו (ליישום שיקול זה ראה בבג"ץ 189/88 הנ"ל). כמובן, שאין בדוגמאות אלו כדי למצות את מגוון השיקולים העשויים להשפיע על בחירת המודד המוצע לשר בנתוניה של מועצה איזורית מסוימת. כאשר מוצע מודד על ידי המועצה, ישקול אותו השר, ויקבע את המודד, לא לפני שעיין בהערות ובהשגות אשר כל תושב בתחום המועצה האיזורית רשאי להגיש (ראה סעיף 17(2) ו-(3) לצו). מכאן, שלצורך החלטתו מונחים בפני השר המודד המוצע על ידי המועצה האיזורית, וההתנגדויות וההערות למודד המוצע, במידה ואלו הובאו לפניו.

קורה שהמועצה אינה מציעה מודד כלשהו. בנסיבות כאלה, כמו בענייננו, לא מופעל ההסדר המפורט לעיל, וחל ההסדר הקבוע בסעיף 15(ד) לצו. על פי ההסדר בסעיף זה, יחול המודד הנזכר בו, קרי נציג אחד לכל איזור ושניים לאיזורים בהם גודל האוכלוסיה עולה על 750 בוחרים.

20.העותר תוקף את סבירותו של הסדר זה, וטוען לאי חוקיותו מחמת היותו בלתי סביר בצורה קיצונית. לדעתי, יש לדחות את הטענה. להלן אפרט את נימוקי לכך.

א.ראשית, ראוי להזכיר כי ברירת המחדל נקבעה בצו כדי שניתן יהיה לעמוד במועד הכללי המחייב לקיומן של בחירות המועצות האיזוריות, כפי שנקבע בחוק המועצות האיזוריות (מועד בחירות כלליות), התשמ"ד1994-. עד לחקיקת החוק, לא היה מועד אחיד קבוע וידוע מראש לבחירות במועצות האיזוריות. המועד נדחה מדי פעם בגלל אי הענות לדרישת השר, שהופנתה למועצות, להמליץ על קביעת מודד. עם קבלת החוק, נוצר צורך לקבוע מועד לקבלת המודד, וכן ליצור מנגנון אשר ייעודו לטפל במצבים בהם מועצה איזורית לא המליצה על מודד. היתה, אם כן, חשיבות לקביעות מודל כלשהו של ברירת מחדל.

ב.המודד אשר נקבע בברירת המחדל איננו שרירותי. הרעיון העומד מאחורי קביעתו הוא, שהוא משקף את הסטנדרט המקובל בנוגע לייצוג במועצה. מכתב התגובה מטעם המשיב 1 עולה, כי ברירת המחדל שבסעיף 15(ד) משקפת מצב הקיים ממילא במרבית המועצות האיזוריות, קרי ייצוג לכל ישוב וייצוג של שנים עד שלושה נציגים לישובים גדולים במיוחד. המודד הנקוב בברירת המחדל נקבע, אם כן, על סמך פרקטיקה אשר הצטברה בנוגע לאופן ייצוגם של "איזורים" במועצות האיזוריות. בנסיבות אלו, בהן ברירת המחדל משקפת פרקטיקה מקובלת, קשה לקבל שמדובר בברירת מחדל בלתי סבירה.

ג.טענת העותר היא, שעל פי ברירת המחדל לא נשמר עיקרון השוויון בין התושבים השנים בתחום המועצה, על פיו תהיה לכל אחד מהתושבים מידה דומה של השפעה על איוש המועצה. ומכל מקום, לא ניתן משקל מספיק לקריטריון של גודל האוכלוסיה באיזורים השונים, לעומת המשקל שניתן להבטחת הייצוג לכל אחד מהאיזורים. הדבר מוצא ביטוי מודגש במקרה הנדון, בו ניתן לעותר ייצוג של שני נציגים במועצה, בעוד ולו ננקט המודד לכל נציג לפי מספר התושבים בכל ישוב, התוצאה היתה שלעותר תהיה נציגות גדולה בהרבה.

טענה זו דינה להידחות, מנימוקים אשר כבר הוזכרו. ראשית, כפי שהובהר לעיל, נוסחת ברירת המחדל קולעת למגמה הכללית במועצות איזוריות, על פיה הגבלת מספר הנציגים במועצה אינה נעשית ביחס ישר למספר התושבים בכל ישוב אשר במועצה. מספר גדול מקנה בדרך כלל תוספת של נציג אחד או שניים נוספים ולא מעבר לכך.

שנית, בתחום המועצה יש 31 ישובים, ומספר זה מחייב לפחות 31 נציגים במועצה. מספר נציגים זה, כשלעצמו, מעורר חשש בנוגע ליעילות תיפקודה של המועצה. לפי המודד אותו מבקש העותר ליישם, אפילו אם ניקח בחשבון את הצעתו הצנועה יותר של מודד הקובע מינוי נציג אחד לכל 300 בוחרים, המספר הכולל יעמוד על 48 נציגים. ברי, כי מספר כה רב של נציגים יסרבל את פעילותה של המועצה ויקשה על תיפקודה.

בהקשר זה יפים לענייננו הדברים שנאמרו בבג"ץ 875/78 הנ"ל:

"דבר זה (ייצוג יחסי - ת"א) לא זו בלבד שעלול הוא לפגום בשוויון מעמדם של הישובים השונים בארגון העל של המועצה האיזורית, אלא עלול הוא להביא לסרבול יתר ולפגיעה בכושר עבודתו של גוף מנהלי זה של המועצה האיזורית. וצא וראה מהענין שלפנינו: באיזור מצויים שלושה עשר ישובים וכלל תושביהם הוא קרוב לשלושת אלפים נפש. לפי המודד שנקבע על ידי שר הפנים יהיו מספר הצירים במועצה האיזורית 14, ולפי המודד שהוצע על ידי המועצה האיזורית יעלה מספר צירייה ל22-. קשה לקבל את טענת העותרים שעניניו של מספר כזה של ישובים ותושבים יתנהלו בצורה יותר יעילה על ידי גוף המונה 22 חברים מאשר 14 חברים" (שם, בעמוד 195).

סיכומם של דברים, אין עילה לפסול את הוראת סעיף 15(ד) כבלתי סבירה.

הערה לפני סיום

21.בשולי הדברים מתבקשת הערה המתייחסת למצוקות אליהן נקלע העותר. המקרה של המשיב צור יגאל מהווה דוגמה קונקרטית להתפתחות אשר הינה נחלת חלק מהמועצות האיזוריות. הכוונה היא, לשינויים אשר חלו במרוצת השנים באופיים של חלק מהישובים המרכיבים את המועצות האיזוריות. בעבר היו ישובים אלה בעלי מרחב כפרי אחיד. היו אלה, בעיקרו של דבר, ישובים חקלאיים, כשכל אחד מהם בעל היקף אוכלוסיה מצומצם. לאחרונה חל שינוי בתחומיהן של מועצות איזוריות, בכיוון התפתחותם של חלק מהישובים הקיים והקמתם של ישובים חדשים, כשאלה מהווים ישובים בעלי אופי אורבני, תוך כדי הגדלה ניכרת במספר האוכלוסין בכל אחד מישובים אלה. התפתחות זו נעוצה בגורמים אחדים, כמו מעבר מהעיר אל הכפר בניסיון לשפר את רמת החיים, אך מבלי להשתלב באורח החיים החקלאי; האמרת מחיר הדיור בערים אשר הביאה להקמת ישובים קהילתייים באיזורים כפריים; הפשרת קרקעות חקלאיות לבנייה וכן גורמים נוספים.

אופיין המשתנה של המועצות האיזוריות הביא בכנפיו בעיות חדשות אשר לא נצפו מראש. מקורן של בעיות אלו נעוץ בקשיי השתלבותם של ישובים בעלי אופי אורבני בתחום מועצה איזורית אשר ישוביה המסורתיים הם בעלי אופי כפרי מובהק. אין ספק, כי ההתפתחות האמורה דורשת ליבון מעמיק ובדיקת פתרונות אלטרנטיבים לטיפול בבעיות אשר נוצרו כתוצאה מחוסר התאמה בולט בין אופיים של ישובים שונים, החוסים תחת כנפיה של אותה מועצה איזורית.

המקרה של הישוב צור יגאל מהווה דוגמה קונקרטית להתפתחות המתוארת לעיל. על מנת לנסות ולפתור את בעיותיו של הישוב, מינה שר הפנים ועדת גבולות ("ועדת הכט") אשר בדקה את הסוגיה והמליצה בפניו על ניתוק הישוב מהמועצה וצירופו אל המועצה המקומית כוכב יאיר. שר הפנים אימץ את מסקנת הועדה. כנגד החלטתו האמורה תלויות ועומדות שתי עתירות בפני בית משפט זה (בג"ץ 5688/98 ובג"ץ 5880/98). יש לציין, כי לפי בקשת הישוב, התקבלה במליאת המועצה החלטה התומכת בניתוק הישוב מהמועצה. לא נחווה דעה לגבי הנושא התלוי ועומד בעתירות הנ"ל. אך נוכל לומר, כי הפיתרון למצוקת הישוב צור יגאל אינו נעוץ בשינוי הרכבה של המועצה.

על סמך כל האמור לעיל, החלטנו לדחות את העתירה, כפי שהודע לבעלי הדין ביום 19.4.99.

יש להמציא העתק של פסק דין זה לבאי כוח בעלי הדין.

ש ו פ ט

השופטת ט' שטרסברג-כהן :

אני מסכימה. ש ו פ ט ת

השופטת ד' ביניש :

מסכימה אני עם פסק דינו של חברי, ומבקשת להצטרף בחום להמלצתו כי תערך בחינה מעמיקה של פתרונות אלטרנטיביים למצב שנוצר ביחס להרכב המועצות האזוריות ותיפקודן.

ש ו פ ט ת